การเมืองของความรู้: ว่าด้วยแนวศึกษาเชิงสถาบันนิยมกับพฤติกรรมนิยม (๒)

"ปัญญาพลวัตร"
"พิชาย รัตนดิลก ณ ภูเก็ต"

ในอาณาบริเวณของความรู้ด้านสังคมศาสตร์ การถกเถียงและต่อสู้เรื่องแนวทางการเข้าถึงและเข้าใจความจริงมีความเข้มข้นในช่วงศตวรรษที่ผ่านมา นักวิชาการแต่ละสำนักต่างก็อ้างว่าแนวทางของตนเองมีความยอดเยี่ยมและมีประสิทธิผลในการเข้าใจและอธิบายความจริง รวมทั้งสร้างความรู้ได้ครอบคลุม ถูกต้องและน่าเชื่อถือมากกว่าแนวศึกษาแบบอื่น และนี่คือการเมืองของความรู้

สัปดาห์ที่แล้ว ผมได้นำเสนอแนวศึกษาสถาบันนิยมดั้งเดิม อันเป็นแนวศึกษาหลักของสาขารัฐศาสตร์มาอย่างยาวนาน จวบจนในทศวรรษ 1930 การท้าทายครั้งสำคัญก็เกิดขึ้นจากแนวศึกษาสำนักพฤติกรรมนิยมและแนวศึกษาทางเลือกเชิงเหตุผล

* แนวศึกษาเชิงพฤติกรรมศาสตร์พยายามแยกรัฐศาสตร์ออกจากปรัชญาคุณธรรม และสร้างรัฐศาสตร์ที่มีทฤษฎีชี้นำการศึกษาที่เรียกว่า “ศาสตร์เชิงประจักษ์ (empirical science)” ขึ้นมา อันเป็นการเปลี่ยนจากการศึกษาการเมืองที่มุ่งเน้น “โครงสร้างเชิงสถาบัน” ไปสู่ “พฤติกรรมการเมือง”

แนวศึกษาพฤติกรรมการเมืองเสนอว่า การทำความเข้าใจการเมืองและการอธิบายผลลัพธ์ทางการเมือง นักวิเคราะห์ควรมุ่งความสนใจไม่เพียงแต่เรื่องโครงสร้างที่เป็นทางการของสถาบันของรัฐเท่านั้น หากแต่ควรให้ความสนใจคุณลักษณะที่ไม่เป็นทางการของอำนาจ ทัศนคติ และพฤติกรรมทางการเมืองด้วย ประเด็นที่ได้รับความนิยมศึกษามากคือ พฤติกรรมการลงคะแนนเสียงเลือกตั้ง ความนิยมต่อพรรคการเมือง และมติมหาชน เป็นต้น และที่สำคัญคือ แนวพฤติกรรมนิยมเป็นรากฐานของการสำรวจความคิดเห็นทางการเมืองที่เรียกกันว่า “โพล” นั่นเอง

หลังการเกิดขึ้นของนักพฤติกรรมนิยมไม่นาน ก็มีนักวิชาการรัฐศาสตร์บางส่วนได้นำแนวคิดทางเศรษฐศาสตร์ “สำนักทางเลือกเชิงเหตุผล” มาศึกษาการเมือง สำนักทางเลือกเชิงเหตุผลมีฐานคิดว่า “การกระทำทางสังคมเป็นผลผลิตของการคำนวณผลประโยชน์ของบุคคล” และ“การจัดสรรทรัพยากรคือแก่นหลักของชีวิตการเมือง” และการศึกษาการเมืองเป็นเรื่องเกี่ยวกับ “ใครได้อะไร เมื่อไร และอย่างไร อันนำไปสู่การศึกษาในประเด็น “นโยบาย” และ “การตัดสินใจทางการเมืองของรัฐบาล” อย่างกว้างขวาง

แนวศึกษาพฤติกรรมนิยมและแนวศึกษาทางเลือกเชิงเหตุผลผสานกันอย่างแนบแน่น และมีลักษณะร่วมที่สำคัญ ๔ ประการคือ ๑) การเน้นทฤษฎีและระเบียบวิธีที่ชัดเจน ๒) ต่อต้านแนวทางการศึกษาเชิงปทัสฐาน (anti-normative bias) ๓) การใช้ปัจเจกนิยมเชิงระเบียบวิธี (methodological individualism) ในการศึกษาการเมือง และ ๔) การเน้นศึกษาปัจจัยนำเข้าในระบบการเมือง (inputism) เช่น การลงคะแนนเสียง การกดดันของกลุ่มผลประโยชน์ มากกว่ากระบวนการดำเนินงานของระบบการเมือง โดยเฉพาะโครงสร้างทางการเมืองเชิงสถาบัน ซึ่งอาจมีผลกระทบต่อผลลัพธ์

ประการแรก การเน้นทฤษฎีและระเบียบวิธี หรือการให้ความสำคัญอย่างยิ่งในการพัฒนาทฤษฎีเชิงประจักษ์ นั่นคือ หากรัฐศาสตร์ประสงค์จะเป็น “ศาสตร์ที่แท้จริง” ต้องมีการพัฒนาทฤษฎี ซึ่งหมายถึงการพัฒนาประพจน์ที่เป็นสามัญการ (generalization) และมีความคงเส้นคงวาภายใน (internal consistency) ที่สามารถอธิบายปรากฎการณ์ได้ในหลากหลายบริบท พร้อมกับวิพากษ์ว่า การอธิบายเชิงพรรณาการเมืองและการตีความระบบการเมืองของประเทศต่างๆไม่เพียงพอสำหรับรัฐศาสตร์อีกต่อไป

สนามการศึกษาที่นักพฤติกรรมนิยมใช้เพื่อสร้างและพัฒนาทฤษฎีที่สำคัญคือ “พฤติกรรมการลงคะแนนเสียงเลือกตั้ง” ซึ่งให้ความสำคัญกับปัจจัยที่มีอิทธิพลต่อการลงคะแนนเสียงเลือกตั้ง ทั้งปัจจัยทางสังคม ปัจจัยทางจิตวิทยา และปัจจัยทางเศรษฐกิจ ทั้งยังให้ความสำคัญกับการศึกษาพฤติกรรมของสมาชิกสภานิติบัญญัติและฝ่ายบริหารอีกด้วย กล่าวได้ว่า ฐานคิดหลักในการสร้างทฤษฎีของสำนักพฤติกรรมนิยมคือ การมองว่า ชีวิตการเมืองเป็นการทำหน้าที่ของปัจเจกบุคคล หากผู้ใดประสงค์เข้าใจโลกของการเมือง ก็ต้องมองไปยังกลุ่มบุคคลซึ่งแสดงบทบาทภายในโลกนั้น และถามว่าทำไมพวกเขาจึงกระทำเช่นนั้น เช่น ในการเลือกตั้ง จะต้องถามผู้ลงคะแนนเสียงเลือกตั้งว่า ทำไมถึงเลือกพรรคการเมืองนั้น ทำไมถึงเลือกผู้สมัครคนนั้น หรือ หากสนใจพฤติกรรมการเมืองของสมาชิกสภานิติบัญญัติ ก็ตั้งคำถามว่า ทำไมจึงตัดสินลงมติผ่านหรือไม่ผ่านกฎหมายฉบับหนึ่งฉบับใด หรือ ทำไมจึงสนับสนุนหรือคัดค้านนโยบายบางนโยบาย

ควบคู่ไปกับการพัฒนาทฤษฎีการเมืองเชิงประจักษ์ การศึกษาทางเลือกเชิงเหตุผลในรัฐศาสตร์ก็เติบโตไม่น้อย วิธีการศึกษาแบบนี้มีฐานคติว่า พฤติกรรมทางการเมืองเป็นผลพวงมาจากแรงจูงใจและการคำนวณทางเศรษฐกิจ ดังนั้นในการศึกษา ผู้แสดงบทบาททางการเมืองและกลุ่มผลประโยชน์จะถูกตั้งสมติฐานว่า เป็นผู้มุ่งหวังแสวงหาผลประโยชน์สูงสุดอย่างมีเหตุผล เช่น นักการเมืองจะได้ประโยชน์สูงสุด หากพวกเขาได้รับการเลือกตั้งเข้ามาใหม่ ดังนั้นพวกเขามีแนวโน้มตัดสินเลือกแนวทางที่ส่งผลบวกต่อการทำให้ได้รับการเลือกตั้งกลับเข้ามาใหม่ โดยนัยนี้ นโยบายของพรรคการเมืองและรัฐบาลจึงเป็นเครื่องมือเพื่อให้ได้รับการเลือกตั้งกลับเข้ามาใหม่ มากกว่าที่จะเป็นเป้าหมายทางการเมืองในตัวของมันเอง

แนวทางศึกษาเชิงพฤติกรรมศาสตร์และทางเลือกเชิงเหตุผลต้องการให้การศึกษาปรากฎการณ์ทางการเมืองใช้ระเบียบวิธ๊การศึกษาของวิทยาศาสตร์ธรรมชาติ มีการตั้งสมมติฐานที่นิรนัยมาจากทฤษฎีและนำไปทดสอบในเชิงประจักษ์ได้ และมีการรวบรวมข้อมูลหลักฐานอย่างเป็นระบบเพื่อนำไปพิสูจน์สมมติฐาน ซึ่งสิ่งเหล่านี้นำไปสู่การใช้สถิติและคณิตศาสตร์ระดับสูงในการศึกษาทางรัฐศาสตร์

ประการที่สอง การต่อต้านปทัสถาน หรือความปรารถนาขจัดองค์ประกอบด้านปทัสถานออกจากการวิจัยทางรัฐศาสตร์ นักพฤติกรรมนิยมวิจารณ์ว่า แนวศึกษาสถาบันนิยมดั้งเดิมไม่มีความชัดเจนว่า “อะไรคือปทัสฐานของการเป็นรัฐบาลที่ดี” แต่กระนั้นก็มีร่องรอยของ “การนิยมชมชอบตัวแบบประชาธิปไตยของประเทศที่มีการพัฒนาอุตสาหกรรม” โดยเฉพาะประเด็นที่ว่ารัฐบาลควรดำเนินงานอย่างไร ยิ่งกว่านั้นการศึกษาสถาบันทางการที่มีกฎหมายรองรับมีแนวโน้มละเลยการศึกษาในประเทศที่มีแบบแผนการดำเนินงานที่ไม่เป็นทางการ แต่เป็นแบบแผนที่มีความหมายทางการเมืองในประเทศนั้นๆ อย่างไรก็ตามสิ่งที่น่าสนใจเกี่ยวกับข้อโต้แย้งนี้คือ พฤติกรรมศาสตร์แนววัฒนธรรมพลเมืองกลับนำเสนอกรอบการวิเคราะห์เชิงทฤษฎีที่มีอคติแบบเดียวกันกับที่ตนเองวิจารณ์สถาบันนิยมดั้งเดิม เพียงแต่ซ่อนอยู่ภายใต้ภาษาที่มีความซับซ้อน เพื่อปกปิดค่านิยมของตนเองเอาไว้เท่านั้นเอง

ประการที่สาม การศึกษาที่เน้นปัจเจกนิยมเชิงระเบียบวิ ที่มองว่าผู้กระทำทางการเมืองคือปัจเจกบุคคล ดังนั้นต้องใช้ปัจเจกบุคคลและพฤติกรรมของปัจเจกบุคคลเป็นหน่วยในการวิเคราะห์ และหน่วยการรวบรวมข้อมูล เช่น บุคคลผู้ลงคะแนนเสียง บุคคลผู้แสดงความคิดเห็น เป็นต้น สำหรับสำนักทางเลือกเชิงเหตุผลยังใช้ “การแสวงหาผลประโยชน์สูงสุดอย่างมีเหตุผลของบุคคล” เป็นฐานคิดหลักของการศึกษาด้วย ทั้งในปัจเจกบุคคลที่เฉพาะเจาะจง หรือพฤติกรรมรวมหมู่เชิงสังคมของปัจเจก

สำนักนี้ยังเชื่อว่า ปัจเจกบุคคลที่ดำรงอยู่ภายในกลุ่มหรือองค์การเป็นผู้ตัดสินใจ และแม้ว่ามีกฎเกณฑ์ร่วมที่ปัจเจกบุคคลใช้ในกรอบการแสดงพฤติกรรม แต่ผู้แสดงพฤติกรรมคือปัจเจกบุคคลหาใช้ตัวกฎเกณฑ์แต่อย่างใด ลักษณะเช่นนี้ของสำนักพฤติกรรมนิยมจึงเป็นรูปลักษณ์ของหลักคิดการลดทอนนิยม (reductionism) ซึ่งลดทอนองค์รวมของปรากฎการณ์ที่ศึกษาให้กลายเป็นเรื่องของพฤติกรรมของปัจเจกบุคคลนั่นเอง

ประการที่สี่ ปัจจัยนำเข้านิยม นักพฤติกรรมนิยมให้ความสำคัญกับปัจจัยนำเข้าจากสังคมเข้าสู่ “ระบบการเมือง” สิ่งที่เป็นสารัตถะหลักคือ การลงคะแนนเสียงเลือกตั้ง กิจกรรมของกลุ่มผลประโยชน์ และการจัดสรรผลประโยชน์ที่ไม่เป็นทางการเป็นปัจจัยหลักที่สร้าง “ผลผลิต” (outputs) ทางการเมือง ภายใต้กรอบแนวคิดนี้ สถาบันการเมืองที่เป็นทางการและกระบวนการนโยบายถูกลดรูปไปสู่สิ่งที่เรียกว่ “กล่องดำ” (black box ซึ่งเป็นกระบวนเปลี่ยนปัจจัยนำเข้าให้กลายเป็นสู่ผลผลิตนั่นเอง

ลักษณะการศึกษาแบบนี้เห็นได้จากการศึกษาทางเลือกนโยบาย ซึ่งระบุว่า การเมืองไม่ใช่สารัตถะ โดยเฉพาะการเมืองที่เกิดขึ้นในสถาบันที่เป็นทางการไม่สามารถอธิบายทางเลือกนโยบายได้ กล่าวได้ว่า พฤติกรรมนิยมเป็นขั้วที่อยู่ตรงข้ามกับสถาบันนิยมดั้งเดิม กล่าวคือสถาบันนิยมดั้งเดิมไม่ให้ความสนใจในการนำพฤติกรรมของบุคคลมาวิเคราะห์ ส่วนพฤติกรรมนิยมให้ความสนใจกับพฤติกรรมของปัจเจกบุคคลที่มีเหตุผลของตนเองซึ่งอยู่ในสถาบัน แต่ไม่ให้ความสนใจกับบทบาทของสถาบันทางการเมืองทางการในการกำหนดผลผลิตของรัฐ ในแง่นี้พฤติกรรมนิยมจึงให้ความสำคัญกับปัจจัยนำเข้าทางการเมืองมากกว่าตัวสถาบันทางการเมืองนั่นเอง

ยิ่งกว่านั้นทิศทางการศึกษาในเชิงปัจจัยสาเหตุของสำนักพฤติกรรมนิยมมีลักษณะเป็นความสัมพันธ์ทิศทางเดียว เช่น ปัจจัยด้านเศรษฐกิจและสังคมมีอิทธิพลหรือกำหนดพฤติกรรมการเมืองและสถาบันการเมือง ขณะที่สำนักสถาบันนิยมโต้แย้งว่าความเป็นสาเหตุสามารถเกิดขึ้นได้ทั้งสองทิศทางคือ ขณะที่ปัจจัยด้านสังคมและเศรษฐกิจมีอิทธิพลต่อสถาบันทางการเมือง สถาบันทางการเมืองก็มีอิทธิพลต่อการเปลี่ยนแปลงระเบียบสังคมและเศรษฐกิจด้วยเช่นเดียวกัน

การศึกษาแนวพฤติกรรมนิยมและทางเลือกเชิงเหตุผลได้ถูกวิพากษ์ว่ามีจุดอ่อนหลายประเด็น ประเด็นแรกคือ การทำให้ปรากฎการณ์ทางการเมืองเป็นเพียงส่วนย่อยของปรากฎการณ์ทางเศรษฐกิจและสังคม จึงมีนัยแสดงให้ถึงการลดความสำคัญของสารัตถะการเมืองลงไป ประเด็นที่สอง มีลักษณะการลดทอนนิยม ซึ่งลดทอนพฤติกรรมรวมหมู่หรือพฤติกรรมกลุ่มให้เป็นเพียงผลรวมของพฤติกรรมปัจเจกบุคคลเท่านั้น โดยไม่สนใจคุณลักษณะเชิงโครงสร้างของพฤติกรรมรวมหมู่และกลุ่ม ประเด็นที่สาม การยึดมั่นในความเชื่อว่าปัจเจกบุคคลตัดสินใจอย่างมีเหตุผลเพื่อให้ได้ประโยชน์สูงสุด ทั้งที่มีหลักฐานมากมายที่ชี้ว่า การตัดสินทางการเมืองจำนวนมากดำเนินไปตามกฎเกณฑ์หรือบรรทัดฐานเชิงสถาบันมากกว่าการตัดสินใจที่คำนึงถึงผลประโยชน์สูงสุดของบุคคลที่เป็นผู้ตัดสินใจ

ประเด็นที่สี่ การมองพัฒนาการเชิงประวัติศาสตร์เป็นเส้นตรงและมุ่งสู่ภาวะดุลยภาพ เช่น การเชื่อว่าพรรคการเมืองเคลื่อนตัวไปสู่ดุลยภาพของการแข่งขัน โดยขึ้นอยู่กับการปรับตัวอย่างมีสำนึกตระหนักรู้ต่อความต้องการของตลาดการเมือง นัยนี้บ่งถึงการพัฒนาการทางการเมืองดำเนินไปอย่างราบเรียบตามขั้นตอน ทั้งๆที่มีหลักฐานทางประวัติศาสตร์จำนวนมากชี้ให้เห็นว่า กระบวนการทางการเมืองหาได้ดำเนินไปอย่างราบเรียบและปราศจากปัญหาแต่อย่างใด ตรงกันข้ามกลับมีการต่อสู้และความขัดแย้งเกิดขึ้นอยู่เสมอ

และประการสุดท้าย การศึกษารัฐศาสตร์ของสำนักพฤติกรรมนิยมและทางเลือกเชิงเหตุผลถูกครอบงำโดยความคิดเน้นเรื่องผลลัพธ์ มากกว่ากระบวนการ อัตลักษณ์ และค่านิยมทางสังคมการเมืองที่สำคัญอื่นๆ กล่าวอีกนัยหนึ่ง ชีวิตทางการเมืองถูกวิเคราะห์ในฐานะการกระทำโดยภาครัฐ มากกว่าปฏิสัมพันธ์ที่ซับซ้อนของสัญลักษณ์ ค่านิยม และแม้กระทั่งมิติด้านอารมณ์กลุ่มคนในกระบวนการทางการเมือง การกระทำของผู้แสดงทางการเมืองถูกมองเป็นเพียงความพยายามแสวงหาผลประโยชน์ส่วนตัว เพื่อสร้างความชอบธรรมให้กับการตัดสินใจเชิงนโยบาย มากกว่าเป็นองค์ประกอบของศิลปของการบริหารปกครอง และพิธีกรรมและประเพณีทางการเมืองก็ถูกมองว่าเป็นสิ่งที่ไร้ความหมาย ทั้งที่ในโลกของความเป็นจริงทางการเมือง สิ่งเหล่านั้นแฝงด้วยความหมายที่มีผลกระทบต่อชีวิตผู้คนจำนวนมาก

การวิพากษ์สำนักพฤติกรรมนิยมและสำนักทางเลือกเชิงเหตุผลของ ทำให้ฐานะการครอบงำทางวิชาการของสำนักทั้งสองต้องสั่นคลอน และบ่งบอกว่า แนวการศึกษาใดทางรัฐศาสตร์ที่พยายามสถาปนาอำนาจนำเหนือแนวทางอื่น ๆ หรือดูถูกแนวทางศึกษาแบบอื่น ในท้ายที่สุดก็ถูกท้าทายและวิจารณ์เช่นเกียวกัน กล่าวได้ว่าไม่มีแนวศึกษาใดที่สามารถครองบัลลังก์ทางวิชาการได้อย่างถาวร เฉกเช่นเดียวกับการเมืองภาคปฏิบัติในสังคม ที่ไม่มีกลุ่ม สถาบันหรือพรรคการเมืองใดที่สามารถครองอำนาจรัฐได้อย่างถาวรนั่นเอง

การศึกษาการเมืองที่ถูกครอบงำด้วยแนวพฤติกรรมศาสตร์และทางเลือกเชิงเหตุผลหลายสิบปีตั้งแต่ช่วงต้นถึงกลางศตวรรษที่ยี่สิบ และในช่วงปลายศตวรรษที่ยี่สิบก็ล่มสลายและไม่สามารถผูกขาดอำนาจนำทางวิชาการได้อีกต่อไป มีแนวศึกษาหลายแนวเกิดขึ้นมาท้าทาย และหนึ่งในนั้นคือสำนักสถาบันนิยมนั่นเอง นักวิชาการสำนักสถาบันนิยมได้พัฒนาปรับปรุงเปลี่ยนแปลงฐานคิดและวิธีการศึกษาของสถาบันนิยมดั้งเดิมเสียใหม่ และสร้างแนวทางการศึกษาการเมืองที่เรียกว่า“สถาบันนิยมใหม่” (the new institutionalism) ขึ้นมาเพื่อแข่งขันในสนามวิชาการ โดยชาวสถาบันนิยมใหม่เชื่อว่า การจะเข้าใจปรากฎการณ์ทางการเมืองที่ซับซ้อนได้นั้น ต้องให้ความสำคัญกับการกระทำรวมหมู่ (collective action) เชิงสถาบันและปฏิสัมพันธ์ระหว่างการเมืองกับบริบทด้านสังคม วัฒนธรรม และเศรษฐกิ

(อ่านต่อสัปดาห์หน้า)