การเมืองของความรู้ : ว่าด้วยแนวศึกษาเชิงสถาบันนิยมกับพฤติกรรมนิยม (๑)

"ปัญญาพลวัตร"
"พิชาย รัตนดิลก ณ ภูเก็ต"

ระหว่างที่โลกท่วมท้นไปด้วยข้อมูลข่าวสารและบทความที่เกี่ยวข้องกับการแพร่ระบาดของโคโรนาไวรัส ในสัปดาห์นี้ผมจึงตัดสินใจเขียนบทความที่มีเนื้อหาสาระแตกต่างออกไปบ้าง เป็นเรื่องราวเกี่ยวกับการเมืองของความรู้ เป็นการเล่าเรื่องราวของแนววิเคราะห์การเมือง

หลักสองแนวคือ แนวศึกษาเชิงสถาบันนิยมและแนวศึกษาพฤติกรรมนิยม ซึ่งมีการต่อสู้เพื่อช่วงชิงอำนาจนำทางวิชาการในการกำหนดประเด็นศึกษา ความรู้ และความจริงทางการเมืองอย่างเข้มข้นในหลายสิบปีที่ผ่านมา

แนวการวิเคราะห์เชิงสถาบันและทฤษฎีสถาบันมีประวัติศาสตร์ยาวนานในการศึกษาปรากฏการณ์ทางการเมือง สามารถย้อนไปถึงสมัยอริสโตเติลแห่งยุคกรีกโบราณ ซึ่งการศึกษาการเมืองยุคนั้นเน้นการวิเคราะห์เรื่องรัฐธรรมนูญ โครงสร้าง และมิติที่เป็นทางการของการปกครอง ปัจจุบันเราเรียกแนวการวิเคราะห์แบบนี้ว่า “แนวสถาบันนิยมแบบดั้งเดิม”

แนวศึกษาสถาบันนิยมดั้งเดิมครอบงำแวดวงวิชาการรัฐศาสตร์ทั้งในยุโรปและสหรัฐอเมริการะหว่างช่วงหลังของศตวรรษที่ ๑๙ และสองทศวรรษแรกของศตวรรษที่ ๒๐ การวิเคราะห์เชิงสถาบันนิยมลงหลักปักรากฐานในสาขากฎหมายรัฐธรรมนูญและปรัชญาคุณธรรม เรื่องที่ได้รับความสนใจคือกรอบทางกฎหมายและโครงสร้างการบริหารจัดการภาครัฐ

การศึกษาจำนวนมากมุ่งไปยังประเด็นการก่อเกิด ความขัดแย้ง และการประนีประนอมที่เกิดขึ้นในระบอบการปกครอง บางเรื่องเป็นการเปรียบเทียบความแตกต่างในการจัดการปัญหาของกลไกรัฐบาลและประเด็นหลักของการศึกษาเน้นโครงสร้างที่เป็นทางการและระบบกฎหมาย หน่วยการวิเคราะห์ของการศึกษาคือรัฐธรรมนูญ คณะรัฐมนตรี สภาผู้แทนราษฎร ศาลยุติธรรม และระบบราชการ

ลักษณะทั่วไปของแนวทางการศึกษาเชิงสถาบันนิยมดั้งเดิมมี ๕ ประการ คือ ๑) ให้ความสนใจอย่างมากกับโครงสร้างที่เป็นทางการและระบบกฎหมาย ๒) เน้นการอธิบายระบบการเมืองอย่างละเอียด แสดงการเชื่อมโยงระหว่างกฎเกณฑ์ สิทธิ และกระบวนการทางการเมือง ๓) มีลักษณะอนุรักษ์นิยมโดยเน้นการก่อเกิดและการดำรงอยู่มากกว่าการเปลี่ยนแปลง สถาบันที่ศึกษาได้รับการมองว่าเป็นระบบที่มีความสมบูรณ์แล้ว ๔) การศึกษาส่วนใหญ่ไม่มีการใช้ทฤษฎี โดยมีจุดเน้นเรื่องรูปแบบสถาบันที่เฉพาะเจาะจงที่ได้รับการสร้างขึ้นมาในประวัติศาสตร์ และ ๕) แนวโน้มของการศึกษาเชื่อมโยงกับปรัชญาคุณธรรม โดยเน้นการอธิบายหลักการที่ควรจะเป็น มากกว่าประพจน์ที่ถูกนำมาทดสอบเชิงประจักษ์ได้

สำหรับลักษณะเชิง “ต้นแบบทฤษฎี” ของสถาบันนิยมมีลักษณะสำคัญ ๖ ประการคือ

๑) กฏหมายนิยม (legalism) ซึ่งมองว่ากฎหมายมีบทบาทสำคัญในระบบการปกครองของรัฐ รัฐใช้กฎหมายเป็นกรอบหลักคิดของการบริหารงานภาครัฐ และเป็นวิธีการหลักที่ใช้ในการปฏิบัติเพื่อสร้างผลกระทบต่อพฤติกรรมของพลเมืองให้เป็นไปในทิศทางที่รัฐต้องการ

๒) โครงสร้างนิยม (structuralism) ซึ่งมีนัยว่าโครงสร้างทางสังคมและการเมืองเป็นสิ่งกำหนดพฤติกรรมทางการเมือง ทฤษฎีโครงสร้างนิยมดั้งเดิมมีแนวโน้มเน้นความสนใจต่อคุณลักษณะที่เป็นทางการของสถาบันหลักในระบบการเมือง เช่น ระบบการเมืองแบบประธานาธิบดีหรือระบบรัฐสภา ระบบสหพันธรัฐหรือรัฐเดี่ยว ลักษณะโครงสร้างนิยมแบบนี้ไม่พยายามพัฒนาแนวความคิดที่จะสามารถอธิบายโครงสร้างอื่นๆที่ไม่เป็นทางการของระบบการเมือง เช่น แนวคิดที่อธิบายการเชื่อมโยงระหว่างภาครัฐกับภาคประชาสังคม ทั้งยังมีแนวโน้มมองว่าโครงสร้างอื่นๆในระบบการเมืองเป็นส่วนเกินหรือข้อบกพร่องของระบบที่เป็นทางการ

ถึงแม้ว่าถูกวิจารณ์ว่าไม่ให้ความสำคัญในการสร้างทฤษฎีเพื่ออธิบายปรากฎการณ์สังคม แต่นักวิชาการสถาบันนิยมดั้งเดิมบางคนอย่าง Carl Friedrich (1937) มีข้อเสนอเชิงทฤษฎีเกี่ยวกับรัฐบาลหลายประเด็น ตัวอย่างเช่น “กฎของปฏิกิริยาที่คาดการณ์” (the law of anticipated reaction) ซึ่งเสนอว่า การตัดสินใจกระทำหรือไม่กระทำสิ่งใดของรัฐบาล ขึ้นอยู่กับการคาดการณ์ของปฏิกิริยาที่เกิดขึ้นสืบเนื่องจากการตัดสินใจทำหรือไม่ทำในสิ่งนั้นว่าจะมีลักษณะใด การคาดการณ์ว่าจะมีปฏิกิริยาอย่างไรขึ้นอยู่กับประสบการณ์ในอดีตที่เกี่ยวข้องกับเรื่องนั้นโดยตรงของผู้ตัดสินใจ หรือ การเรียนรู้จากการที่ผู้อื่นตัดสินใจแบบนั้นแล้วมีปฏิกิยาอะไรบ้างที่เกิดขึ้น เช่น รัฐบาลจะตัดสินใจขึ้นภาษีมูลค่าเพิ่มหรือไม่ขึ้นอยู่กับว่ารัฐบาลคาดการณ์ว่าจะมีปฏิกิริยาอะไรเกิดขึ้นบ้างหากขึ้นภาษี

๓) องค์รวม (holism) ซึ่งเกี่ยวข้องกับการบรรรยายและการเปรียบเทียบระบบองค์รวมของรัฐ การศึกษารัฐแบบองค์รวมนี้ ไม่เน้นการเปรียบเทียบสถาบันเฉพาะแห่งของแต่ละรัฐ แต่จะศึกษาเปรียบเทียบระบบการเมืองโดยรวมของรัฐในแต่ละประเทศ

แต่ก็มีนักวิชาการสถาบันนิยมบางคนที่เน้นการเปรียบเทียบสถาบันที่เฉพาะเจาะจงบางสถาบันภายในระบบการเมืองของรัฐนั้นๆ เช่น เปรียบเทียบรัฐสภา หรือระบบราชการของแต่ละประเทศ เป็นต้น ดังงานของ Finer เรื่อง “ทฤษฎีและการปฏิบัติของรัฐบาลสมัยใหม่” ใน ค.ศ.1932 ซึ่งศึกษาสถาบันการเมืองในประเทศสหรัฐอเมริกา สหราชอาณาจักร ฝรั่งเศส และเยอรมัน แทนที่จะศึกษาเปรียบเทียบระบบการเมืองในภาพรวมของแต่ละประเทศดังที่นิยมกันในช่วงเวลานั้น กลับวิเคราะห์เปรียบเทียบสถาบันแต่ละสถาบันของประเทศเหล่านั้นแทน เช่น พรรคการเมือง ระบบการเลือกตั้ง การบริการภาครัฐ และศาล

๔) ประวัติศาสตร์นิยม (historicism) ซึ่งบ่งถึงการที่ประวัติศาสตร์มีอิทธิพลสำคัญอย่างยิ่งในการศึกษา การวิเคราะห์ของสถาบันนิยมดั้งเดิมมักเน้นประเด็นที่ว่า ระบบการเมืองปัจจุบันถูกผนึกเข้าไปในพัฒนาการทางประวัติศาสตร์ สังคมและวัฒนธรรม ดังนั้นนัยของประวัติศาสตร์นิยม คือการจะเข้าใจแบบแผนการปฏิบัติทางการเมืองเรื่องใดก็ตาม จำเป็นต้องศึกษาพัฒนาการทางประวัติศาสตร์ของแบบแผนนั้น ดังในการศึกษาแบบแผนการตัดสินใจและการแสดงพฤติกรรมของชนชั้นนำทางการเมือง นักสถาบันนิยมดั้งเดิมมองว่าเป็นผลพวงมาจากประวัติศาสตร์ร่วม (collective history) ของชนชั้นนำในแต่ละยุคสมัย ซึ่งจะหล่อหลอมโลกทัศน์ของชนชั้นนำให้มีความเป็นเอกภาพในการเข้าใจความหมายของการเมืองโดยรวม และการกระทำทางการเมืองในระดับต่าง ๆ

๕) ทฤษฎีเชิงปทัสถาน (normative theory) ซึ่งเกี่ยวข้องกับการบรรยายถึงลักษณะของรัฐบาลที่ดีว่าเป็นอย่างไร


และ ๖) มีแนวโน้มที่แสดงให้เห็นถึงหลักคิดหน้าที่นิยม (functionalism) ภายใต้ฐานคติที่ว่า สถาบันใดสถาบันหนึ่งที่ดำรงอยู่ในสังคมเป็นการแสดงออกของการทำหน้าที่ของชีวิตทางการเมือง เช่น รัฐบาลมีหน้าที่ในการบริหารประเทศและบังคับใช้กฎหมาย ขณะที่รัฐสภามีหน้าที่ในการบัญญัติกฎหมายและตรวจสอบการทำงานของรัฐบาล เป็นต้น

สถาบันนิยมดั้งเดิมได้สร้างและพัฒนาองค์ความรู้ที่สำคัญแก่แวดวงวิชาการด้านรัฐศาสตร์อย่างมากมาย เป็นการง่ายที่จะวิจารณ์งานของนักสถาบันนิยมดั้งเดิมในยุคก่อน เพราะสังคมศาสตร์ในยุคหลังได้รับการพัฒนาอย่างต่อเนื่องและมีความก้าวหน้าทั้งในแง่กระบวนทัศน์และระเบียบวิธีในการศึกษาวิจัยกว่านักวิชาการรุ่นเดิม แต่การวิจารณ์เช่นนั้นดูจะไม่เป็นธรรมมากนัก เพราะว่านักวิชาการสถาบันนิยมดั้งเดิมมีคุณูปการต่อการวางรากฐานการวิเคราะห์ให้แก่แวดวงวิชาการด้านสังคมศาสตร์อย่างมหาศาล

นักสถาบันนิยมดั้งเดิมได้ชี้ให้เห็นถึงปัจจัยจำนวนมาก ซึ่งสร้างแรงบันดาลใจแก่นักวิเคราะห์สถาบันนิยมยุคใหม่นำไปใช้ในการพัฒนาต่อยอดการวิจัยและสร้างองค์ความรู้เพิ่มเติม และแม้ว่าข้อเสนอของนักสถาบันนิยมดั้งเดิมไม่มีทฤษฎีที่ชัดเจนก็ตาม แต่ข้อเสนอเกี่ยวกับองค์ประกอบเชิงโครงสร้าง เชิงประวัติศาสตร์ และเชิงปทัสถานก็เป็นเงื่อนไขรากฐานที่เกื้อหนุนให้ทฤษฎีสถาบันนิยมใหม่พัฒนาและเติบโตขึ้นมาในระยะหลัง

ทว่า กลางทศวรรษที่ 1930 แนวทางการศึกษาแบบสถาบันนิยมดั้งเดิม (old institutionalism) ถูกวิพากษ์และท้าทายอย่างรุนแรงจากแนวทางวิเคราะห์พฤติกรรมนิยม (behaviorism) จนทำให้สถานภาพทางวิชาการของแนวสถาบันนิยมต้องสั่นคลอนอย่างมีนัยสำคัญ หรือว่า “ราชาแห่งการวิเคราะห์การเมืองอย่างสถาบันนิยม จะสูญเสียบัลลังก์ทางวิชาการแก่พฤติกรรมศาสตร์ไปเสียแล้ว

(อ่านต่อสัปดาห์หน้า)