การเมืองของความรู้: ว่าด้วยแนวศึกษาเชิงสถาบันนิยมกับพฤติกรรมนิยม (จบ)

"ปัญญาพลวัตร"
"พิชาย รัตนดิลก ณ ภูเก็ต"

ในสัปดาห์นี้กล่าวถึงแนวศึกษาสถาบันนิยมใหม่ ซึ่งได้วิจารณ์จุดอ่อนของแนวศึกษาพฤติกรรมนิยมและทางเลือกเชิงเหตุผล พร้อมกับนำเสนอแนวศึกษาใหม่ที่อ้างว่าสามารถเข้าถึงและอธิบายความจริงทางการเมืองได้ดีกว่าขึ้นมา หากใช้ภาษาภาพยนตร์ในการเปรียบเปรยก็คือ หลังจากถูกพฤติกรรมนิยมชิงบัลลังก์ไม่นาน สำนักสถาบันนิยมใหม่ซึ่งพัฒนามาจากสถาบันนิยมดั้งเดิม ก็ได้หวนมาทวงบัลลังก์ทางวิชาการของการศึกษาการเมืองกลับคืนนั่นเอง

นักสถาบันนิยมใหม่วิจารณ์ว่า การทำความเข้าใจกับปรากฎการทางการเมืองอย่างรอบด้านและลุ่มลึกนั้น ไม่อาจเกิดขึ้นได้เพียงการศึกษาด้วยแนวทางพฤติกรรมนิยมและทางเลือกเชิงเหตุผลที่ใช้ฐานคติและระเบียบวิธีแบบปัจเจกชนนิยมเป็นหลัก เพราะฐานคิดเช่นนี้ไม่มีความสามารถในการหยิบยกคำถามสำคัญมาศึกษาได้ ทั้งในเรื่องของสถาบันทางการเมืองซึ่งเป็นองค์ประกอบสำคัญของชีวิตทางการเมือง เรื่องการบูรณาการการกระทำของปัจเจกบุคคลกับบรรทัดฐานเชิงโครงสร้าง และ “การตัดสินใจร่วม” อันเป็นธรรมชาติของกิจกรรมทางการเมือง

นักวิชาการแนวสถาบันนิยมใหม่ได้เสนอว่า องค์การและสถาบันคือแกนกลางสำหรับการทำความเข้าใจบทบาทของค่านิยมและการตัดสินใจร่วมในการเมือง เพราะว่าปัจเจกบุคคลได้รับค่านิยมทางการเมืองโดยผ่านการเป็นสมาชิกของสถาบันที่เป็นทางการและไม่เป็นทางการ ดังนั้นการเป็นมนุษย์การเมืองคือการเรียนรู้อย่างต่อเนื่องว่าค่านิยมอะไรมีความสำคัญ และจะเข้าไปมีส่วนร่วมในกระบวนการทางการเมืองอย่างไร กระแสการตอบรับข้อเสนอให้ศึกษาการเมืองโดยใช้แนวทางสถาบันนิยมใหม่แพร่ขยายออกไปในแวดวงวิชาการ และกลายมาเป็นแนวทางสำคัญในการศึกษารัฐศาสตร์ยุคปัจจุบันแนวทางหนึ่ง

แนวศึกษาสถาบันนิยมใหม่ในแวดวงรัฐศาสตร์มีแนวทางย่อยหลายแนวทางด้วยกัน แต่ในที่นี้ขอกล่าวเพียงแนวทางย่อยเพียงสองแนวทางคือ แนวทางสถาบันนิยมเชิงปทัสถาน (normative institutionalism) และแนวทางสถาบันนิยมเชิงประวัติศาสตร์ (historical institutionalism)

“สถาบัน” ในความหมายของแนวทางสถาบันนิยมเชิงปทัสถานคือ หน่วยทางสังคมที่มีโครงสร้างที่เป็นทางการและไม่เป็นทางการ ซึ่งเป็นแหล่งรวมของปทัสถาน กฎเกณฑ์ ความเข้าใจ และการปฏิบัติที่ได้รับการกระทำเป็นประจำจนเป็นแบบแผนพฤติกรรม บรรดาสิ่งเหล่านี้จะกำหนดความเหมาะสมให้กับการปฏิบัติในแง่ของความสัมพันธ์ระหว่างบทบาทของผู้กระทำกับสถานการณ์ที่เผชิญหน้า

กระบวนการปฏิบัติเชิงสถาบันเกี่ยวข้องกับการกำหนดว่า “อะไรคือสถานการณ์” “อะไรคือบทบาทที่ต้องดำเนินการ” และ “อะไรภาระผูกพันของบทบาทภายในสถานการณ์นั้น” กล่าวอีกนัยหนึ่ง สถาบันทางการเมืองคือ คลังของกฎเกณฑ์และแนวปฏิบัติทางการเมือง ซึ่งกำหนดว่าการกระทำใดที่เหมาะสมในสถานการณ์หนึ่ง ๆ มีความคงทนยืนยาว และมีอิทธิพลต่อพฤติกรรมของปัจเจกบุคคลจากรุ่นสู่รุ่น และมีความชอบธรรมซึ่งเป็นพันธะของสมาชิกจะต้องประพฤติปฏิบัติตาม แม้ว่าจะทำให้ตนเองเสียประโยชน์ก็ตาม

สถาบันนิยมเชิงปทัสฐานมีหลักคิดสำคัญในการอธิบายว่าสถาบันมีอิทธิพลต่อพฤติกรรมของปัจเจกบุคคลคือ “ตรรกะของความเหมาะสม” (logic of appropriateness) ซึ่งอธิบายว่า ถ้าสถาบันมีประสิทธิผลในการสร้างอิทธิพลต่อพฤติกรรมของสมาชิก การเลือกกระทำสิ่งใดหรือไม่ทำสิ่งใดของสมาชิกขึ้นอยู่กับความสอดคล้องต่อปทัสถานของสถาบัน ยิ่งกว่าผลประโยชน์ส่วนตัวของพวกเขา กรณีสถานการณ์ซึ่งสะท้อนให้เห็นพลังของสถาบันในการกำหนดการกระทำของมนุษย์อย่างเข้มข้นคือ พฤติกรรมของทหารที่พร้อมเผชิญหน้ากับความตาย ทำการรบกับข้าศึกอย่างไม่หวั่นเกรง แม้ว่าตนเองอาจบาดเจ็บหรือเสียชีวิตก็ตามเพื่อดำเนินการตามบทบาทเชิงสถาบันที่รับการปลูกฝังกล่อมเกลามาว่าต้องสละชีพเพื่อมาตุภูมิ

เพื่อให้เกิดความชัดเจนยิ่งขึ้นเกี่ยวกับแนวความคิด “พฤติกรรมที่เหมาะสม” ลองพิจารณาตัวอย่างอีกประการที่เห็นได้ชัดคือ การแสดงพฤติกรรมของแพทย์ระหว่างการมีโรคระบาดร้ายแรง หากใช้หลักคิดแบบปัจเจกชนนิยมที่มุ่งแต่ผลประโยชน์สูงสุดของตนเองทางเศรษฐกิจมาวิเคราะห์พฤติกรรมก็ไม่มีทางเข้าใจได้ว่า ทำไมแพทย์และบุคลากรด้านสาธารณสุขจึงตัดสินใจดูแลรักษาผู้ป่วยที่เป็นโรคติดต่อร้ายแรงและทำให้ตนเองมีความเสี่ยงสูงต่อการติดเชื้อ ซึ่งอาจทำให้เสียชีวิตได้

แต่หากใช้ “แนวคิดพฤติกรรมที่เหมาะสม” ของแนวสถาบันนิยมใหม่ เราก็สามารถทำความเข้าใจได้ว่า เมื่อปัจเจกบุคคลได้รับการปลูกฝังค่านิยมจากสถาบันทางการแพทย์ที่มีปทัสฐานสำคัญคือ “เมื่อมีการเจ็บป่วยเกิดขึ้น แพทย์จะต้องทำการรักษาดูแลผู้ป่วยทุกคน” ดังนั้นเมื่อแพทย์เผชิญหน้ากับโรคติดต่อร้ายแรงอย่างโคโรนาไวรัสในช่วงต้นปี ๒๕๖๓ พวกเขาได้ตัดสินใจเลือกแนวทางการปฏิบัติอย่างตระหนักรู้ ซึ่งทางเลือกเหล่านั้นดำรงอยู่ภายใต้ค่านิยมสำคัญของสถาบันทางการแพทย์ ซึ่งกำหนดให้แพทย์แต่ละคนต้องทำการตีความว่า ทางเลือกใดที่สอดคล้องกับค่านิยมหลักของสถาบันที่ตนเองสังกัด

อย่างไรก็ตามไม่มีสถาบันทางสังคมการเมืองใดที่มีการพัฒนาจนกระทั่งกฎเกณฑ์และปทัสถานมีความกระจ่างชัดเจนเสียทุกเรื่อง ดังนั้นสถาบันจึงต้องมีกลไกในการรับมือกับความเบี่ยงเบนที่เกิดขึ้น โดยทั่วไป การตัดสินใจในช่วงเวลาปกติมีแบบแผนเพียงพอที่จะสร้างการปฏิบัติที่เหมาะสม ทำให้ทราบว่าการกระทำแบบใดที่ไม่ปกติ แต่เมื่อเกิดกรณียกเว้นหรือสถานการณ์วิกฤติขึ้นมาก็อาจทำให้แนวทางปกติไม่อาจรับมือได้ จึงต้องมีการสร้างกฎเกณฑ์ใหม่ ซึ่งกำหนดว่าภายใต้สถานการณ์พิเศษ การกระทำใดที่เหมาะสมและไม่เหมาะสม และอะไรคือขอบเขตของพฤติกรรมที่ยอมรับได้

แนวทางสถาบันนิยมใหม่อีกแนวทางคือ สถาบันนิยมเชิงประวัติศาสตร์ ซึ่งมีฐานคติว่าการเมืองเป็นระบบที่ประกอบด้วยองค์การเชิงสถาบันหลายองค์การที่บูรณาการเชื่อมโยงกัน องค์การเชิงสถาบันของระบบการเมืองเป็นปัจจัยพื้นฐานในการสร้างพฤติกรรมร่วมที่หลากหลายและก่อให้เกิดความแตกต่างของผลลัพธ์ และสถาบันนิยมใหม่ให้ความสำคัญกับการศึกษา “รัฐ” และมองรัฐในฐานะความซับซ้อนของสถาบัน ซึ่งมีศักยภาพสูงในการสร้างคุณลักษณะและผลลัพธ์ของความขัดแย้งระหว่างกลุ่มทางการเมืองในสังคม

สถาบันในความหมายของสถาบันนิยมเชิงประวัติศาสตร์คือ กระบวนการ บรรทัดฐานและวิถีการปฏิบัติหลักทั้งที่เป็นทางการและไม่เป็นทางการ ซึ่งผนึกอยู่ในโครงสร้างองค์การของระบบการเมือง สิ่งที่มี “ความเป็นสถาบัน”มีขอบเขตตั้งแต่ข้อบัญญัติในรัฐธรรมนูญ แนวทางและกระบวนการปฏิบัติที่เป็นมาตรฐานของระบบราชการ ไปจนถึงปทัสฐานที่กำหนดการกระทำขององค์การและกลุ่มทางการเมืองอื่น ๆ

แนวศึกษาสถาบันนิยมเชิงประวัติศาสตร์ให้ความสำคัญกับการศึกษาอิทธิพลของสถาบันที่มีต่อพฤติกรรมของปัจเจกบุคคล โดยเน้นการตอบประเด็นคำถามหลักสามคำถามคือ ผู้กระทำใช้ยุทธศาสตร์อย่างไรในการปฏิบัติ อะไรคือสิ่งที่สถาบันดำเนินการ และทำไมสถาบันจึงดำรงอยู่อย่างยืนยาว การตอบคำถามดังกล่าวใช้ ๒ แนวทางหลักในการตอบคือ “แนวทางการคำนวณผลประโยชน์ (calculus approach) กับแนวทางวัฒนธรรม (cultural approach)”

แนวทางการคำนวณผลประโยชน์เน้นอธิบายพฤติกรรมมนุษย์ในฐานะที่เป็นเครื่องมือและอยู่บนพื้นฐานของการคำนวณเชิงยุทธศาสตร์ โดยมีฐานคิดว่า “บุคคลต้องการเป้าหมายที่มีผลประโยชน์มากที่สุด” จึงใช้การปฏิบัติการเชิงยุทธศาสตร์ โดยการตรวจสอบและประเมินทางเลือกต่างๆอย่างละเอียดรอบคอบ และเลือกทางเลือกที่ประเมินแล้วว่าจะนำไปสู่เป้าหมายที่ได้ประโยชน์มากที่สุดมาใช้เป็นแนวทางปฏิบัติ

ด้านสิ่งที่สถาบันดำเนินการในบริบทของการปฏิบัติการทางการเมืองของบุคคลคือ การเป็นคลังของกฎเกณฑ์และบรรทัดฐานของการปฏิบัติในเรื่องต่างๆ ซึ่งทำให้ผู้กระทำทางการเมืองสามารถประเมินการแสดงพฤติกรรมของผู้กระทำอื่นๆทั้งในปัจจุบันและอนาคตได้ระดับหนึ่ง หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งคือสถาบันให้ข้อมูลข่าวสารที่เกี่ยวข้องกับพฤติกรรมของผู้อื่น มีกลไกในการสร้างข้อตกลงร่วม และมีบทลงโทษสำหรับผู้ที่ไม่ปฏิบัติตาม และสิ่งสำคัญคือ กฎเกณฑ์ภายในสถาบัน จะทำให้ผู้กระทำทราบว่า หากตนเองใช้การกระทำอย่างใดอย่างหนึ่งต่อคู่แข่ง พวกเขาสามารถคาดการณ์ได้อย่างกว้าง ๆ ว่าคู่แข่งสามารถเลือกวิธีการใดได้บ้างในการตอบโต้ เพราะทางเลือกเหล่านั้นได้ถูกกำหนดเอาไว้แล้วภายในสถาบันนั่นเอง ปฏิสัมพันธ์เชิงยุทธศาสตร์ระหว่างผู้กระทำต่างๆจึงมีบทบาทสำคัญในการวิเคราะห์สำหรับแนวทางนี้

สำหรับการดำรงอยู่อย่างยืนยาวของสถาบันเป็นเพราะปัจเจกบุคคลเชื่อว่า การกระทำที่เบี่ยงเบนไปจากแบบแผนเชิงสถาบันจะทำให้พวกเขาสูญเสียผลประโยชน์หรือสูญเสียอัตลักษณ์ พวกเขาจึงยึดติดกับการแสดงพฤติกรรมแบบเดิม ซึ่งทำให้ความเป็นสถาบันของแบบแผนพฤติกรรมนั้นมีความแข็งแกร่งและยืนยาวยิ่งขึ้น

สำหรับแนวทางวัฒนธรรมมีมุมมองที่แตกต่างออกไป โดยมองว่า การเลือกเชิงยุทธศาสตร์ของมนุษย์มีขอบเขตที่ถูกกำหนดโดยโลกทัศน์ของพวกเขา เพราะว่าโดยพื้นฐานมนุษย์จะสร้างแบบแผนพฤติกรรมจนเป็นอุปนิสัยในการบรรลุเป้าประสงค์ บุคคลทั่วไปมีแนวโน้มที่เป็น “ผู้พึงพอใจต่อสิ่งเดิมที่มีให้อยู่แล้ว” มากกว่าเป็น “ผู้แสวงหาผลประโยชน์สูงสุดจากการหาแนวปฏิบัติแบบใหม่”

ทางเลือกในการปฏิบัติของมนุษย์จึงขึ้นอยู่กับการตีความสถานการณ์มากกว่าการคำนวณอย่างมีเหตุผลสมบูรณ์แบบ สิ่งที่สถาบันให้แก่บุคคลคือ การเป็นคลังของตัวแบบในการคิดและกรอบทางศีลธรรมสำหรับใช้ในการตีความและการกระทำ บุคคลที่อยู่ในสถาบันมีอัตลักษณ์ สัญลักษณ์และบทบาทที่ถูกกำหนดมาให้อยู่ก่อนแล้ว ซึ่งทำหน้าที่เป็นตัวกรองในการตีความสถานการณ์และการตัดสินใจของบุคคล และการกระทำจะถูกสร้างขึ้นจากกระบวนการดังกล่าว ดังนั้นสถาบันจึงไม่เพียงแต่เป็นแหล่งให้ข้อมูลข่าวสารเชิงยุทธศาสตร์ที่มีประโยชน์ต่อผู้กระทำเท่านั้น หากยังมีอิทธิพลต่อการสร้างภาพลักษณ์ อัตลักษณ์แห่งตัวตนและความพึงพอใจของบุคคลด้วย

สำหรับความยืนยาวของสถาบันมาจากเหตุผลที่ว่า เมื่อสิ่งใดกลายเป็นสถาบันแล้วก็สามารถหลบเลี่ยงการตรวจสอบได้ และจากการที่ความเป็นสถาบันเป็นสิ่งสร้างจากการกระทำร่วมของสมาชิก จึงเป็นการยากที่ปัจเจกบุคคลจะเปลี่ยนแปลงได้ และสถาบันมีภูมิคุ้มกันต่อการเปลี่ยนแปลงแบบถอนรากถอนโคนที่มาจากการออกแบบใหม่เพื่อทดแทนสิ่งเดิมทั้งหมด เพราะว่าสถาบันได้สร้างทางเลือกในการปฏิรูปหรือการปรับเปลี่ยนแบบค่อยเป็นค่อยไปเอาไว้รองรับ ซึ่งปัจเจกบุคคลที่เป็นสมาชิกของสถาบันมีแนวโน้มเลือกดำเนินการ มากกว่าการยกเลิกสถาบันเดิมและออกแบบใหม่ทั้งระบบ เช่น สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรมีแนวโน้มเลือกการแก้ไขรัฐธรรมนูญบางมาตรา มากกว่าที่จะเลือกการออกแบบรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ เป็นต้น

กล่าวโดยสรุป การเมืองของความรู้เป็นการต่อสู้ช่วงชิงและสถาปนาอำนาจนำทางวิชาการของแต่ละสำนักคิดทั้งหลาย ซึ่งแต่ละสำนักต่างก็อ้างว่ากรอบความคิด ทฤษฎี แนวทาง และวิธีการศึกษาของตนเองสามารถเข้าถึงความจริง อธิบายความจริง และสร้างความรู้ได้ดีกว่าแนวทางอื่น ๆ นั่นเอง การต่อสู้เช่นนี้ในโลกวิชาการยังคงดำรงต่อไป เฉกเช่นเดียวกับโลกทางสังคมนั่นเอง อย่างไรก็ตามการศึกษาการเมืองด้วยแนวศึกษาที่หลากหลายจะช่วยให้เราเห็นภาพการเมืองที่ใกล้เคียงความจริงมากขึ้น