ร่างกรอบแนวคิดการพัฒนาเมืองแบบหลายศูนย์แบบยั่งยืน (Polycentric Cities and Sustainable Development)

สถานการณ์ปัญหาการจราจรและขนส่งในกรุงเทพมหานครและปริมณฑลในปัจจุบันได้ทวีความรุนแรงขึ้นอย่างต่อเนื่อง การรายงานความติดขัดของมหานครทั่วโลก ของ บริษัท ทอมทอม (TomTom) ซึ่งเป็นผู้ผลิตระบบนำทางจีพีเอส (GPS) พบว่ากรุงเทพมหานครเป็นเมืองที่มีความติดขัดสูงเป็นอันดับสองรองมาจากเมืองเม็กซิโกซิตี้ ประเทศเม็กซิโก รายงานยังสรุปว่า สถานการณ์จราจรในกรุงเทพมหานครค่อนข้างสุดโต่งและอาจเลวร้ายขึ้นเรื่อยๆ เนื่องจากชนชั้นกลางของประเทศเติบโตขึ้นและมีกำลังทรัพย์ที่จะซื้อรถยนต์ส่วนบุคคลเพราะเป็นสัญลักษณ์อย่างหนึ่งที่แสดงสถานะทางสังคม (ที่มา: หนังสือพิมพ์ออนไลน์ posttoday.com)

ปริมาณรถยนต์สะสมในกรุงเทพมหานครในปี 2558 มีถึง 9 ล้านคัน มีรถยนต์ใหม่เพิ่มขึ้นทุกวันวันละกว่า 1,000 คัน รถจักรยานยนต์ก็เพิ่มใกล้เคียงกันคือวันละ 1,100 คันขณะที่ปริมาณถนนที่มีอยู่เพิ่มขึ้นไม่เพียงพอต่อปริมาณอุปสงค์ของรถยนต์ที่เพิ่มขึ้นอย่างมาก ข้อมูลด้านการจราจรในปี 2558 ยังระบุว่ารถยนต์ส่วนบุคคลสามารถทำความเร็วเฉลี่ยได้เพียง 15 กม./ชั่วโมงในช่วงเวลาเร่งด่วนเช้า และ 22 กม./ชั่วโมงในช่วงเร่งด่วนเย็น ความเร็วในการเดินทางมีแนวโน้มที่ความเร็วจะลดลงต่ำกว่า 10 กม./ชั่วโมงหากเกิดปัญหาบนท้องถนนเช่น อุบัติเหตุ น้ำท่วม เป็นต้น หากเราลองคำนวณรัศมีการเดินทางจากเขตชานเมืองรอบกรุงเทพมหานครเพื่อเข้ามาทำงานที่ศูนย์กลางเมืองอย่างสีลม หรือ สาทร นั้นพื้นที่อยู่อาศัยที่สามารถเดินทางได้ภายใน 1 ชั่วโมงแสดงในรูปที่ 1 จะเห็นได้ว่ารัศมีครอบคลุมทางทิศเหนือ ถึงช่วงปากเกร็ด นนทบุรี ช่วงบางแค วงแหวนรอบนอกทางตะวันตก ส่วนทางด้านตะวันออกถึงแค่ช่วงถนนพระรามเก้าต้นๆ เท่านั้น และการเดินทางเกือบทุกทิศทางเป็นการเดินทางที่ต้องใช้ทางพิเศษด้วยรถยนต์ส่วนบุคคลและมีค่าใช้จ่ายในการเดินทางทั้งสิ้น หากเป็นการเดินทางที่ใช้ระบบขนส่งสาธารณะที่จะต้องมีการต่อรถต่อเรือหลายต่อก็จะต้องใช้เวลาในการเดินทางมากกว่านี้อย่างมาก ปัญหาที่เล่ามาทั้งหมดสะท้อนถึงคุณภาพชีวิตและความเป็นอยู่ของประชาชนในเขตเมืองหลวงที่นับวันก็จะตกต่ำลงไปเรื่อยๆ

หากมองเส้นทางการพัฒนาการขนส่งของมหานครต่างๆ ทั่วโลกสามารถแบ่งออกเป็น 3 เส้นทางหลัก ดังรูปที่ 2 จะเห็นได้ว่ากรุงเทพมหานครได้เดินมาในเส้นทาง A คือเส้นทางของการเป็นเมืองที่ใช้รถจักรยานยนต์ (Motorcycle cities) และ เมืองที่ใช้รถยนต์ (Car Cities) ซึ่งเป็นเมืองที่ผู้คนใช้รถยนต์ส่วนตัวในการเดินทางสูงและใช้รถขนส่งสาธารณะน้อย ขณะที่มหานครขนาดใหญ่ๆ ทั่วโลกกลับพัฒนาเมืองให้เป็นเมืองแห่งการขนส่งสาธารณะ (Transit Cities) เช่น นครปักกิ่ง (ผู้ใช้รถไฟใต้ดิน ปีละ 3.25 พันล้านเที่ยวต่อปี) กรุงโซล ประเทศเกาหลีใต้ (ผู้ใช้รถไฟใต้ดิน ปีละ 2.6 พันล้านเที่ยวต่อปี) มหานครโตเกียว ประเทศญี่ปุ่น (ผู้ใช้รถไฟใต้ดิน ปีละ 2.5 พันล้านเที่ยวต่อปี) เมืองเหล่านั้นมุ่งเน้นให้ผู้สัญจรในเมืองหลวงใช้รถขนส่งสาธารณะแทนรถยนต์ส่วนบุคคล โดยแรกเริ่มได้ใช้รถโดยสารประจำทางเป็นหลักแล้วค่อยพัฒนาต่อโดยสร้างระบบขนส่งมวลชนขนาดใหญ่ขึ้นเพื่อรองรับปริมาณผู้โดยสารได้มากขึ้น เช่น ระบบรถไฟใต้ดิน ระบบรถไฟฟ้า จนสามารถนำคนเข้าออกเมืองจำนวนมากๆได้ อีกทั้งระบบดังกล่าวก็มีความเชื่อมโยงกับการขนส่งรูปแบบอื่น ครอบคลุมพื้นที่อยู่อาศัยชานเมืองและมีค่าใช้จ่ายที่สมเหตุสมผลเพื่อช่วยเพิ่มสัดส่วนของประชาชนที่จะละทิ้งการใช้รถยนต์ส่วนบุคคลมาเป็นระบบขนส่งมวลชนขนาดใหญ่ อีกทั้งสร้างระบบ Feeder เช่น ระบบทางจักรยานแ รถบัสขนาดเล็ก รถตู้โดยสาร นำคนจากบ้านหรือที่ทำงานเข้าสู่ระบบขนส่งมวลชนได้อย่างมีประสิทธิภาพและส่งเสริมให้เกิดการใช้ระบบขนส่งสาธารณะเพิ่มมากขึ้นกว่าที่ควรจะเป็น

ปัญหาสำคัญอีกประการหนึ่งของกรุงเทพมหานครคือการเป็นเมืองที่มีศูนย์กลางเดี่ยว (Monocentric Development) บริเวณศูนย์กลางเมืองเป็นแหล่งที่รวบรวมเอาหลายกิจกรรมผนวกเข้าไปอยู่ด้วยกัน เช่น แหล่งที่ทำงาน ศูนย์กลางการเงิน สถานที่ราชการ โรงเรียน มหาวิทยาลัย ห้างสรรพสินค้า ที่อยู่อาศัยแนวตั้ง เช่น คอนโดมิเนียม รวมอยู่ด้วยกันเป็นจำนวนมากและการเจริญเติบโตและการพัฒนากระจุกตัวอยู่ในศูนย์กลางแห่งนี้มาเป็นเวลายาวนานซึ่งการพัฒนาขยายตัวของที่อยู่อาศัยแนวราบกลับขยายตัวออกไปตามชานเมืองโดยเฉพาะอย่างยิ่งตามทิศเหนือและทิศตะวันออกของกรุงเทพมหานครมากขึ้น ความเจริญในลักษณะดังกล่าวทำให้แยกแหล่งงานและแหล่งที่อยู่อาศัย (Work-Life Separation) มากขึ้นเรื่อยๆ การเดินทางเข้าเมืองก็ต้องใช้การเดินทางด้วยรถยนต์ส่วนบุคคลมากขึ้นไปตามลำดับ

หากพิจารณารูปที่ 2 จะเห็นลำดับการพัฒนาการของเมืองโดยรูป A เป็นที่เมืองมีจุดศูนย์กลางเพียงจุดเดียวและพื้นที่รอบๆ มีการพัฒนาเพียงเล็กน้อยเมื่อความเจริญของจุดศูนย์กลางเพิ่มมากขึ้นจนทำให้เกิดการขยายจุดศูนย์กลางกลายเป็นพื้นที่ศูนย์กลาง (Central Area) ดังแสดงในรูป B การเดินทางของผู้คนบริเวณชานเมืองก็จะมุ่งหน้าเข้าสู่พื้นที่ศูนย์กลางดังกล่าวผ่านระบบโครงข่ายถนนที่มีอยู่อย่างจำกัด กรุงเทพมหานครนั้นก็มีลักษณะการขยายตัวเป็นรูปแบบดังกล่าว การขยายตัวอีกรูปแบบหนึ่งในรูป C คือการกระจายศูนย์กลางของกิจกรรมไปยังเขตรอบชานเมืองแล้วพัฒนาให้เป็นศูนย์กลางกิจกรรมใหม่ ซึ่งตรงนี้อาจจะเป็นพื้นที่ใหม่ที่ตั้งอยู่ไม่ไกลจากขอบเขตกรุงเทพมหานครมากนัก ซึ่งในที่นี้ภาครัฐจะต้องตั้งเป้าหมายการพัฒนาที่ชัดเจน มีการจัดการการใช้ประโยชน์ที่ดินที่เหมาะสม มีการใช้ที่ดินแบบหลากหลาย (Mixed Use) และมีการเชื่อมโยงระหว่างศูนย์กลางกิจกรรมใหม่กับศูนย์กลางกิจกรรมเดิมด้วยระบบโครงข่ายถนนและระบบขนส่งมวลชน

อย่างไรก็ดี แม้เราจะเห็นการพัฒนาลักษณะนี้เกิดขึ้นตามครรลองของการเติบโตของเมืองอยู่แล้ว แต่การพัฒนาดังกล่าวล้วนแล้วเกิดจากการพัฒนาโดยภาคประชาชนและภาคเอกชน เป็นหลัก ส่วนการพัฒนาของภาครัฐ เช่นการทำศูนย์กลางราชการ แจ้งวัฒนะ ก็เป็นตัวอย่างหนึ่งของความพยายามกระจายความเจริญสู่เมืองรองด้านเหนือ แต่จะเห็นว่าการจัดการการใช้ประโยชน์ที่ดินบริเวณดังกล่าวก็เป็นไปด้วยความยากลำบากเนื่องจากเป็นพื้นที่อยู่อาศัยอยู่แล้ว การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานเช่นระบบโครงข่ายถนนเพื่อรองรับปริมาณจราจรที่เพิ่มขึ้นเนื่องจากการพัฒนาศูนย์กลางราชการในพื้นที่ดังกล่าวก็เป็นไปด้วยความยากลำบากมากยิ่งขึ้น

รูปที่ 4 แสดงให้เห็นถึงวิวัฒนาการของการพัฒนาเมืองและการเดินทางเข้าออกเมืองโดยกรุงเทพมหานครนั้นมีลักษณะการเดินทางเข้าออกศูนย์กลางเดียวดังแสดงในรูป A-2 และมีแนวโน้มเปลี่ยนแปลงเป็น A-3 ในอนาคตมากขึ้น การพัฒนาเมืองแบบสองและสามศูนย์กลางแสดงในรูป B และ C ตามลำดับ จะเห็นได้ว่าวิวัฒนาการดังกล่าวมักจะเกิดเองโดยธรรมชาติเมื่อศูนย์กลางเดิมไม่สามารถขยายตัวหรืออิ่มตัวอย่างมากแล้ว แต่การวิวัฒนาการดังกล่าวจะเป็นไปอย่างเชื่องช้า แต่หากเกิดจากนโยบายของรัฐที่ต้องการพัฒนาดังกล่าวก็มักจะเกิดผลได้เร็วกว่า จากรูปพบกว่าการพัฒนาเมืองในลักษณะดังกล่าวจะมีต้องมีโครงสร้างพื้นฐานด้านการคมนาคมที่ใช้เป็นแกนหลักซึ่งอาจจะเป็นระบบทางหลวงพิเศษหรือระบบรถไฟด่วนพิเศษเพื่อทำให้การเชื่อมโยงการเดินทางระหว่างศูนย์กลางเมืองทั้งสองเกิดประสิทธิภาพสูงที่สุด

แนวคิดในการพัฒนาเมืองแบบหลายศูนย์กลาง (Polycentric Cities) เป็นการพัฒนาศูนย์กลางใหม่ที่อยู่ห่างออกมาจากศูนย์กลางเดิม การพัฒนาศูนย์กลางใหม่นั้นต้องสร้างธีมการพัฒนาของแต่ละที่ให้มีความเด่นชัดและดำเนินการพัฒนาอย่างแน่วแน่และไม่เปลี่ยนแปลงโดยง่ายเพื่อให้เมืองที่พัฒนาใหม่เป็นเมืองที่มีความได้เปรียบในการแข่งขัน (Competitiveness Advantage) และมีการพัฒนาที่ยั่งยืน (Sustainable Development) เช่น มหานครลอนดอน ประเทศอังกฤษ ได้ให้ศูนย์กลางเมืองเดิมเป็นเมืองบูรณาการศูนย์กลางด้านเศรษฐกิจ IT ท่องเที่ยว และวัฒนธรรม ขณะที่ให้เมืองเมืองใหม่อยู่ใกล้กับสนามบินนานาชาติให้เป็นเมืองอุตสาหกรรม มีห้างค้าปลีกขนาดใหญ่ และมีสถานที่พักผ่อนหย่อนใจ

เมืองปูตราจายา (Putrajaya) ประเทศมาเลเซียแสดงในรูปที่ 5 ก็เป็นเมืองใหม่เกิดขึ้นตามแนวคิดของอดีตนายกรัฐมนตรี ดร.มหาเธร์ โมฮัมหมัดที่จะตั้งใจจะให้เป็นเมืองศูนย์กลางการบริหารและการปกครองตั้งอยู่ห่างจากกัวลาลัมเปอร์ไปทางใต้ประมาณ 25 กม. ห่างจากท่าอากาศยานระหว่างประเทศประมาณ 20 กม. มีจัดสัดส่วนการใช้ที่ดินให้เป็นพื้นที่ราชการ ที่อยู่อาศัย พาณิชกรรมและพื้นที่สีเขียว เมืองปูตราจายาเป็นเมืองหนึ่งที่มีการวางแผนด้านนโยบายและแนวทางปฏิบัติที่รัดกุมในการกระจายการใช้พื้นที่ ระบบขนส่ง การใช้ประโยชน์และโครงสร้างพื้นฐาน การอยู่อาศัย เทคโนโลยีสารสนเทศ สวนสาธารณะ และสถานที่พักผ่อนหย่อนใจต่าง ๆ อย่างเหมาะสมและเน้นให้การัฒนาพื้นที่สีเขียวในเมืองเป็นหลัก ส่วนเมืองคู่แฝดของปูตราจายาคือเมืองไซเบอร์จายา (Cyberjaya) ที่เน้นการพัฒนาอุตสาหกรรมด้านมัลติมีเดียและศูนย์กลางการค้นคว้าวิจัย (R &D Centers) มหาวิทยาลัยมัลติมีเดียและสำนักงานใหญ่ด้านปฏิบัติงานของบริษัทนานาชาติที่ต้องการเข้ามาสร้างฐานการผลิตหรือทำการค้าในมาเลเซียจากทั่วโลก แรงดึงดูดการลงทุนของบริษัทข้ามชาติ แสดงในรูปที่ 6

การพัฒนาเมืองใหม่ดังกล่าวได้เกิดขึ้นในมหานครหลายแห่งซึ่งบางแห่งก็ตั้งห่างออกจากเมืองหลวงไปมาก เช่น การพัฒนาเมืองเซจง (Sejong) ประเทศเกาหลีใต้ แสดงในรูปที่ 7 โดยพัฒนาศูนย์กลางราชการโดยได้ย้ายกระทรวงและหน่วยงานของรัฐออกไปโดยเมืองเซจงตั้งอยู่ห่างจากกรุงโซลประมาณ 120 กิโลเมตรแต่หากใช้รถไฟในการเดินทางจะใช้เวลาประมาณ 90 นาที โดยในช่วงแรกได้ย้าย 9 กระทรวงและหน่วยงานราชการระดับชาติ 4 แห่งมาจากโซล เมืองหลวงแห่งใหม่นี้ได้ทำพิธีเปิดอย่างเป็นทางการเมือวันที่ 2 กรกฎาคม พ.ศ. 2555 ส่วนหน่วยงานของรัฐบาลอีก 36 แห่ง ได้ย้ายมาที่เมืองเซจงในปี 2558

จะเห็นได้ว่าตัวอย่างการพัฒนาเมืองหลวงแบบหลายศูนย์กลางได้เกิดขึ้นหลายแห่งในโลก ปัจจัยความสำเร็จของการพัฒนานี้คือการสร้างธีมการพัฒนาที่ชัดเจนเช่น การทำเมืองราชการใหม่ เมือง IT หรือ ไซเบอร์ และมุ่งหน้าดำเนินการเป็นระยะๆ อย่างต่อเนื่อง ทั้งนี้เพื่อทำให้เกิดการเคลื่อนย้ายการเดินทางจากศูนย์กลางเดิมออกมาหรือสร้างแหล่งงานใหม่เพื่อดึงดูดให้แรงงานที่มีฝีมือย้ายที่อยู่อาศัย เป็นต้น นอกจากนั้น เนื่องจากศูนย์กลางใหม่มักจะตั้งอยู่ห่างจากศูนย์กลางเดิมมากหากระบบโครงสร้างพื้นฐานที่มีไม่เพียงพอหรือไม่มีประสิทธิภาพดีพอก็จะไม่สามารถสร้างแรงดึงดูดในการย้ายแหล่งทำงานและที่อยู่อาศัยได้ การสร้างระบบเชื่อมโยงระหว่างศูนย์กลางให้เป็นแกนหลักก่อนเช่นระบบรถไฟฟ้าแบบด่วนพิเศษ (Express Train) ระหว่างเมืองเดิมกับเมืองใหม่ ทำให้การเดินทางเข้าถึงศูนย์กลางใหม่มีประสิทธิภาพมากขึ้น ส่วนการเดินทางภายในศูนย์กลางใหม่นั้นควรจะมุ่งเน้นการพัฒนาพื้นที่เป็นแบบโซนนิ่งและมีโซนภายในเมืองที่มุ่งเน้นการเดินทางที่ไม่ใช้รถยนต์ส่วนบุคคลให้ได้มากที่สุด รูปที่ 8 แสดงพื้นที่โซนนิ่งการใช้รถยนต์ส่วนบุคคลในพื้นที่โดยรอบและการใช้ระบบขนส่งสาธารณะหรือการใช้ระบบจักรยานในพื้นที่ชั้นในทั้งนี้จะทำให้เมืองที่จะพัฒนาขึ้นได้รับการพัฒนาอย่างยั่งยืนต่อไป




หมายเหตุ :
[1] บทความนี้มาจากผลสรุปร่วมกันของคณะทำงาน จส 100 และ คณะสถิติประยุกต์ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ โดย อาจารย์ ดร. ศิวิกา ดุษฎีโหนด คณบดีคณะสถิติประยุกต์ อาจารย์ ดร. สราวุธ จันทร์สุวรรณ หัวหน้าสาขาวิชาการจัดการโลจิสติกส์รองศาสตราจารย์ ดร. กาญจ์นภา อมรัชกุล อาจารย์ประจำสาขาวิชาการจัดการโลจิสติกส์อาจารย์ ดร. อานนท์ ศักดิ์วรวิชญ์ หัวหน้าสาขาวิชา Business Analytics and Intelligence ได้เข้าร่วมประชุมแลกเปลี่ยนความคิดเห็น นำเสนอแนวทางการแก้ไขปัญหาจราจรที่สถานีวิทยุ จส 100 และผู้บริหารและพนักงาน จส 100 ได้ให้ข้อมูลที่เป็นประโยชน์และเสริมเพิ่มเติมในอีกหลายส่วน อาจารย์ ดร. สราวุธ จันทร์สุวรรณ ได้กลับไปทบทวนและศึกษาเพิ่มเติม เพื่อนำเสนอนโยบายนี้ ที่จะช่วยแก้ปัญหาผังเมืองและการจราจรของประเทศไทย