ถอดรหัสศาล รธน.ตีกลับ “ร่างมีชัย”

ผู้จัดการสุดสัปดาห์ -โดนตีกลับอีกครั้งจนได้ สำหรับร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2559 ที่ผ่านการลงประชามติมาตั้งแต่วันที่ 7 สิงหาคม 2559 และคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ(กรธ.) ที่มีนายมีชัย ฤชุพันธ์ เป็นประธาน ได้นำไปปรับปรุงแก้ไขให้สอดคล้องกับผลการลงประชามติ และคำถามพ่วง คือ ในช่วงระยะ 5 ปี นับแต่มีรัฐสภาชุดแรกให้นายกฯ มาจากการลงมติของที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภา(ให้สมาชิกวุฒิสภาร่วมลงมติเลือกนายกรัฐมนตรีด้วย) ก่อนส่งให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าบทบัญญัติที่แก้ไขนั้นชอบด้วยกับผลออกเสียงประชามติแล้วหรือไม่ ตามรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวมาตรา 37/1

ปรากฏว่าในขั้นตอนการส่งร่างรัฐธรรมนูญฯ ให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยนั้น ร่างฯ ดังกล่าวถูกตีกลับถึง 2 ครั้ง จากปัญหาเทคนิคในทางปฏิบัติ โดยครั้งแรก ยื่นเมื่อวันที่ 29 สิงหาคม 2559 ได้ถูกตีกลับเพราะไม่มีการลงนามรับรองโดย กรธ. ส่วนครั้งที่ 2 ก็ถูกตีกลับเพราะไม่มีการมอบอำนาจให้เจ้าหน้าที่รัฐสภานำไปยื่นต่อศาลรัฐธรรมนูญ จนต้องยื่นใหม่เป็นครั้งที่ 3 เมื่อวันที่ 1 กันยายน 2559 ศาลรัฐธรรมนูญจึงรับไว้พิจารณา

หลังจากนั้น เมื่อวันที่ 28 กันยายน 2559 คณะตุลาการศาลรัฐธรรมนูญได้นัดประชุมแถลงด้วยวาจาก่อนลงมติคำร้องที่ กรธ.ส่งร่างรัฐธรรมนูญซึ่งแก้ไขในส่วนที่เกี่ยวข้องให้สอดคล้องกับผลการออกเสียงประชามติ มาให้วินิจฉัย

หลังจากการประชุมของคณะตุลาการศาลรัฐธรรมนูญเมื่อวันที่ 28 กันายน 2559 นายพิมล ธรรมพิทักษ์พงษ์ เลขาธิการศาลรัฐธรรมนูญ ได้แถลงสรุปได้ว่า ร่างรัฐธรรมนูญซึ่ง กรธ.ได้แก้ไขส่วนที่เกี่ยวข้องตามร่างรัฐธรรมนูญ มาตรา 272 ยังไม่ชอบกับผลการออกเสียงประชามติ ศาลรัฐธรรมนูญจึงมีมติให้ กรธ.ไปปรับแก้เนื้อหาร่างรัฐธรรมนูญเพื่อให้สอดคล้องกับผลการออกเสียงประชามติใน 2 ประเด็นด้วยกัน คือ

1.ประเด็นการยกเว้นไม่ต้องเสนอนายกรัฐมนตรีจากบัญชีรายชื่อของพรรคการเมือง ที่ กรธ.กำหนดไว้ใน รัฐธรรมนูญมาตรา 272 วรรคสอง ว่า “ในวาระเริ่มแรก เมื่อมีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร(ส.ส.)ตามมาตรา 268 แล้ว หากมีกรณีที่ไม่อาจแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีจากผู้มีชื่ออยู่ในบัญชีรายชื่อที่พรรคการเมืองแจ้งไว้ตามมาตรา 88 ไม่ว่าด้วยเหตุใด และสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจํานวนไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจํานวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรทั้งหมดเท่าที่มีอยู่เข้าชื่อเสนอต่อประธานรัฐสภาขอให้รัฐสภามีมติยกเว้นเพื่อไม่ต้องเสนอชื่อนายกรัฐมนตรีจากผู้มีชื่ออยู่ในบัญชีรายชื่อที่พรรคการเมืองแจ้งไว้ตามมาตรา 88 ในกรณีเช่นนั้น ให้ประธานรัฐสภาจัดให้มีการประชุมร่วมกันของรัฐสภาโดยพลัน และในกรณีที่รัฐสภามีมติด้วยคะแนนเสียงไม่น้อยกว่าสองในสามของจํานวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภาให้ยกเว้นได้ ให้สภาผู้แทนราษฎรดําเนินการตามมาตรา 159 ต่อไป โดยจะเสนอชื่อผู้อยู่ในบัญชีรายชื่อที่พรรคการเมืองแจ้งไว้ตามมาตรา 88 หรือไม่ก็ได้”

ศาลรัฐธรรมนูญ เห็นว่าควรเป็นอำนาจหน้าที่ของสมาชิกรัฐสภา (ทั้ง ส.ส.และสมาชิกวุฒิสภา หรือ ส.ว.) ที่จะต้องเข้ามาร่วมแก้ไขปัญหาข้อขัดข้องดังกล่าวให้ผ่านพ้นไปด้วย สมตามเจตนารมณ์ของผลการออกเสียงประชามติ

ดังนั้นให้ กรธ.แก้ไขให้ผู้มีสิทธิเสนอขอยกเว้นการเสนอชื่อนายกรัฐมนตรีจากผู้มีชื่ออยู่ในบัญชีรายชื่อของพรรคการเมือง จาก “ส.ส.จำนวนไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวน ส.ส.ทั้งหมดเท่าที่มีอยู่” เป็น “สมาชิกรัฐสภาจำนวนไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภา”

2.การเริ่มนับระยะเวลา 5 ปีที่จะให้ ส.ว.ร่วมลงมติเลือกนายกรัฐมนตรีนั้น ตามที่ กรธ.กำหนดเป็นมาตรา 272 วรรคหนึ่งว่า "ในระหว่างห้าปีแรกนับแต่วันที่มีรัฐสภาภายหลังการเลือกตั้ง ส.ส.ตามมาตรา 268" และวรรคสอง บัญญัติว่า "ในวาระเริ่มแรก เมื่อมีการเลือกตั้ง ส.ส.ตามมาตรา 268 แล้ว" นั้น การกำหนดเวลาและวันเริ่มนับกำหนดเวลาตามร่างรัฐธรรมนูญ มาตรา 272 วรรคหนึ่งและวรรคสองต้องสอดคล้องกัน จึงได้กำหนดให้ที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภาเป็นผู้พิจารณาให้ความเห็นชอบบุคคลซึ่งสมควรได้รับการแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรี เพื่อให้ได้นายกรัฐมนตรีเข้ามาทำหน้าที่บริหารราชการในช่วงระยะเวลาเดียวกัน และสามารถขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศด้านต่างๆ สำเร็จบรรลุผล ตามแผนยุทธศาสตร์ชาติและเจตนารมณ์ที่ร่างรัฐธรรมนูญกำหนดอย่างมีประสิทธิภาพ และเกิดประโยชน์สูงสุดต่อประเทศชาติและประชาชน ซึ่งที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภาจะต้องประกอบด้วยสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา

ดังนั้นกำหนดเวลาและวันเริ่มนับเวลาตามร่างรัฐธรรมนูญ มาตรา 272 วรรคหนึ่งและวรรคสอง คือ ในระหว่างห้าปีแรกนับแต่วันที่มีรัฐสภาชุดแรกตามรัฐธรรมนูญนี้

ศาลรัฐธรรมนูญได้ให้ กรธ.ไปดำเนินการตามที่วินิจฉัย รวมทั้งปรับแก้ถ้อยคำในคำปรารภให้สอดคล้องตามรัฐธรรมนูญชั่วคราว โดยดำเนินการให้แล้วเสร็จภายใน 15 วัน นับแต่ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย และเสนอต่อนายกรัฐมนตรีเพื่อนำร่างรัฐธรรมนูญขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อทรงลงพระปรมาภิไทต่อไป

ในคำวินิจฉัยกลางของศาลรัฐธรรมนูญนั้น ยังมีคำอธิบายเพิ่มเติมในประเด็นผู้มีสิทธิที่จะเสนอชื่อนายกฯ และผู้พิจารณาให้ความเห็นชอบนายกฯ ไว้ตอนหนึ่งว่า เมื่อพิจารณาเจตนารมณ์ของร่างรัฐธรรมนูญและประเด็นคำถามพ่วงที่ผ่านประชามติแล้วเห็นว่าการได้มาซึ่งนายกฯ ได้แบ่งขั้นตอนการเสนอชื่อและการให้ความเห็นชอบออกจากกัน โดยการเสนอชื่อตัวนายกฯ นั้นให้เป็นหน้าที่ของ ส.ส. และในคำถามพ่วงที่ให้ประชาชนลงประชามตินั้น เขียนเพียงว่า “ให้ที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภาเป็นผู้พิจารณาให้ความเห็นชอบบุคคล ซึ่งสมควรได้รับแต่งตั้งเป็นนายกฯ” ย่อมทำให้เข้าใจได้ว่าคำถามพ่วงประสงค์เฉพาะให้ที่ประชุมรัฐสภามีมติให้ความเห็นชอบ ไม่รวมถึงการเสนอชื่อบุคคลด้วย ดังนั้น ร่างฯ มาตรา 272 วรรคหนึ่ง ของ กรธ.จึงสอดคล้องและชอบด้วยผลการออกเสียงประชามติแล้ว

ส่วนการเสนอขอยกเว้นเพื่อไม่ต้องเสนอชื่อนายกฯ จากบัญชีของพรรคการเมือง แม้ไม่อยู่ในขั้นตอนการพิจารณาให้ความเห็นชอบตัวบุคคลผู้จะเป็นนายกฯ ตามถ้อยคำในประเด็นคำถามพ่วงก็ตาม แต่การแก้ไขร่างรัฐธรรมนูญต้องให้สอดคล้องกันทุกส่วนทุกขั้นตอน รวมถึงขั้นตอนการเสนอขอยกเว้นดังกล่าวด้วย ซึ่งศาลรัฐธรรมนูญเห็นว่าการกำหนดให้เฉพาะ ส.ส.มีสิทธิเสนอขอยกเว้นเพื่อไม่ต้องเสนอชื่อนายกฯ จากบัญชีพรรคการเมือง โดยอาศัยเสียงไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของเท่าที่มีอยู่ หากการดำเนินการในขั้นตอนการรวบรวมรายชื่อเพื่อให้ถึงจำนวนดังกล่าวเกิดข้อขัดข้อง เป็นเหตุให้กระบวนการทั้งหมดต้องล่าช้า หรือไม่ว่าด้วยเหตุใด ย่อมส่งผลกระทบต่อความราบรื่นในกระบวนการได้มาซึ่งนายกฯ ที่ต้องดำเนินการภายใต้การตัดสินใจร่วมกันของที่ประชุมรัฐสภา ดังนั้น เพื่อให้บรรลุผลตามเจตนารมณ์ของผลการออกเสียงประชามติในประเด็นคำถามพ่วงร่างรัฐธรรมนูญมาตรา 272 วรรคสองที่มุ่งหมายให้เป็นทางออกกรณีที่ไม่อาจแต่งตั้งนายกฯ ได้ จึงจำเป็นให้ ส.ว.ร่วมเป็นผู้เสนอขอยกเว้นดังกล่าวไว้ด้วย

ส่วนกำหนดเวลาและวันเริ่มนับเวลา ตามร่างรัฐธรรมนูญ 272 วรรคหนึ่งและวรรคสอง ที่ศาลรัฐธรรมนูญให้มีการแก้ไขนั้น ในคำวินิจฉัยกลางระบุเหตุผลเพิ่มเติมไว้ว่า การเขียนบทบัญญัติลักษณะดังกล่าวของ กรธ.อาจทำให้เกิดข้อขัดแย้งได้ว่าหมายถึงรัฐสภาชุดใดแน่ อาจทำให้เข้าใจผิดว่าเริ่มนับเวลาของรัฐสภาจากการเริ่มจากความเป็น ส.ส.เท่านั้น โดยไม่ได้ยึดโยงความเป็นรัฐสภา ดังนั้นในระหว่าง 5 ปีแรกนับแต่วันที่มีรัฐสภาชุดแรกตามรัฐธรรมนูญนี้จึงหมายถึงวันที่มี ส.ส.และ ส.ว.ครบองค์กรประกอบที่จะเป็นรัฐสภาโดยสมบูรณ์ สามารถปฏิบัติหน้าที่ในฐานะรัฐสภาได้

เมื่อรวบรัดตัดความแล้ว จาก 2 ประเด็นที่ศาลรัฐธรรมนูญให้ กรธ.ไปแก้ไข ก็เท่ากับว่า รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ได้เปิดทางสำหรับการมี “นายกฯ คนนอก” ให้กว้างขึ้น

โดยในประเด็นที่ 1 นั้น นอกจากจะให้ ส.ว.มีสิทธิร่วมลงมติเลือกนายกรัฐมนตรีแล้ว ยังขยายความให้ ส.ว.มีสิทธิเข้าชื่อเสนอให้มีการยกเว้นการเสนอชื่อนายกรัฐมนตรีจากบัญชีที่พรรคการเมืองเสนอมา นั่นก็คือเป็นการเพิ่มอำนาจให้ ส.ว.ในการเปิดทางสำหรับนายกฯ คนนอก

ส่วนประเด็นที่ 2 การเริ่มนับระยะเวลา 5 ปี ที่ ส.ว.จะเข้ามามีบทบาทในการเลือกนายกฯ นั้น ความหมายโดยนัยของการแก้ไข ก็คือ การเริ่มนับหนึ่ง จะต้องรอให้มีสภาผู้แทนราษฎร และวุฒิสภา ครบสมบูรณ์แล้วเท่านั้น ไม่ใช่เริ่มนับจากวันที่มีการเลือกตั้ง ส.ส.ทันที ซึ่งก็จะทำให้ระยะเวลาที่ ส.ว.มีบทบาทยาวนานขึ้น