คนนอกสภาผู้แทนราษฎรเป็นนายกรัฐมนตรีเหมาะกับบริบทการเมืองแบบใด

ปัญญาพลวัตร
โดย พิชาย รัตนดิลก ณ ภูเก็ต

เป็นความจริงว่าในช่วงหลายสิบปีที่ผ่านมา สังคมไทยมีคนนอกสภาผู้แทนราษฎรเข้ามาดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีหลายคน และเป็นความจริงด้วยว่าคนนอกหลายคนบริหารประเทศได้น่าประทับใจมากกว่าคนในสภาผู้แทนราษฎร โดยเฉพาะ พลเอกเปรม ติณสูลานนท์ นายอานันท์ ปันยารชุน และพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา แต่ก็มีคนนอกบางคนที่บริหารประเทศไม่น่าประทับใจและสร้างปัญหาตามมาอยู่เหมือนกัน

เงื่อนไขที่ทำให้คนนอกบริหารประเทศได้ดีกว่านอกจากเป็นเรื่องความสามารถในการกำหนดนโยบายและการตัดสินใจ คุณธรรม และบุคลิกส่วนตัวแล้ว ปัจจัยสำคัญอย่างยิ่งคือโครงสร้างอำนาจทางการเมืองในช่วงเวลานั้นๆ และบรรยากาศทางสังคมการเมืองโดยรวม

ช่วงเวลาที่บรรดาคนนอกบริหารประเทศมีความเหมือนกันประการหนึ่งคือเป็นช่วงเวลาที่โครงสร้างอำนาจการเมืองมีความกระชับตัวโดยมีศูนย์กลางหลักอยู่ที่กองทัพ นั่นคือกองทัพให้การสนับสนุนบุคคลเหล่านั้น และสามารถกำกับควบคุมรัฐสภาได้

สมัยที่พลเอกเปรม ติณสูลานนท์เป็นนายกรัฐมนตรีช่วงแรก มีบทเฉพาะกาลในรัฐธรรมนูญพ.ศ. 2521 ที่ให้อำนาจวุฒิสมาชิกมีอำนาจพอๆ กับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร วุฒิสมาชิกซึ่งส่วนใหญ่มาจากข้าราชการเป็นฐานอันแข็งแกร่งให้กับพลเอกเปรม ส่วนในสภาผู้แทนราษฎร พลเอกเปรมก็ได้รับการสนับสนุนจากพรรคประชาธิปัตย์อย่างเหนียวแน่น

เมื่อบทเฉพาะกาลที่ให้อำนาจวุฒิสมาชิกจะหมดอายุลงในปี 2526 ฝ่ายทหารยุคนั้นพยายามขอแก้ไขรัฐธรรมนูญให้ยืดบทเฉพาะกาลออกไป แต่ได้รับการคัดค้านจากพรรคการเมืองเกือบทุกพรรคไม่ว่าจะเป็นพรรครัฐบาลหรือฝ่ายค้านก็ตาม จนในที่สุดข้อเสนอแก้ไขก็ตกไป

ในช่วงหลังแม้ว่าวุฒิสมาชิกจะมีอำนาจลดลง แต่พลเอกเปรมยังดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีต่อไปได้อย่างราบรื่น เพราะรัฐบาลมีผลงานการบริหารประเทศเป็นที่ยอมรับของหลายฝ่าย มีภาพลักษณ์เรื่องความซื่อสัตย์และความจงรักภักดีต่อสถาบันสูงสุดเป็นที่ประจักษ์ และมีพรรคการเมืองให้การสนับสนุน

บทท้าทายสำคัญที่นายกรัฐมนตรีคนนอกสภาผู้แทนราษฎรต้องเผชิญเมื่ออยู่ภายใต้ระบบรัฐสภาคือ การอภิปรายไม่ไว้วางใจ เรื่องนี้เป็นสถานการณ์ที่ดูเหมือนว่านายกรัฐมนตรีคนนอกไม่ค่อยพึงปรารถนาเท่าไรนัก อย่างสมัยพลเอกเปรม เมื่อฝ่ายค้านพยายามเสนอการอภิปรายไว้วางใจรัฐบาลหรือรัฐมนตรีที่มีความใกล้ชิดกับนายกรัฐมนตรีก็มักจะถูกกดดันจนไม่สามารถอภิปรายได้

การอภิปรายไม่ไว้วางใจในการเมืองไทยนั้นเป็นสถานการณ์ที่หลายคนไม่อาจทนทานได้ เพราะว่ามักมีพูดการวิพากษ์วิจารณ์ในทางเสียหาย มีการสร้างเรื่อง สร้างหลักฐานเท็จออกมาโจมตีกันก็หลายครั้ง มีการพูดจาเสียดสี เยาะเย้ย ถากถางตลอดเวลา รวมทั้งมีการขุดคุ้ยเรื่องส่วนตัวออกมาเผยแพร่ให้เป็นที่เสื่อมเสียด้วย การอภิปรายเช่นนี้จึงทำให้นายกรัฐมนตรีคนนอกซึ่งมักจะหน้าบางกว่านักการเมืองไม่อาจทนรับกับสภาพได้

นายกรัฐมนตรีคนนอกถัดมาอย่างนายอานันท์ ปันยารชุน ขึ้นมาบริหารประเทศภายหลังการรัฐประหาร ซึ่งการเมืองอยู่ในสภาพที่ไม่มีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร จึงไม่ต้องเผชิญกับสถานการณ์ที่พลเอกเปรม เคยเผชิญในช่วงปี 2527 รวมทั้งการที่โครงสร้างอำนาจการเมืองไทยกระชับอยู่ที่กองทัพ และนายกรัฐมนตรีมีอำนาจในการบริหารประเทศสูง แม้ว่าจะไม่มีอำนาจเด็ดขาดแบบมาตรา 44 ในปัจจุบันก็ตาม แต่นายกรัฐมนตรีก็สามารถแสดงบทบาทและใช้อำนาจได้อย่างเต็มที่

การบริหารประเทศของนายอานันท์จึงปราศจากเสียงรบกวนให้รำคาญใจจากสภาผู้แทนราษฎร ประกอบกับการที่นายอานันท์ มีวิสัยทัศน์กว้างไกลในการบริหารประเทศ และมีการตัดสินใจที่กล้าหาญยึดผลประโยชน์ของประเทศเป็นหลัก รวมทั้งการตัดสินใจหลายเรื่องมีความเป็นอิสระไม่ขึ้นต่อกับความปรารถนาของกองทัพในยุคนั้น รัฐบาลของนายอานันท์จึงได้รับการสนับสนุนจากชนชั้นกลาง แต่ก็สร้างความขุ่นใจให้กับผู้นำกองทัพยุคนั้นอยู่ไม่น้อยทีเดียว

บรรยากาศทางการเมืองที่สำคัญอีกประการคือ อารมณ์ร่วมของสังคมโดยเฉพาะชนชั้นกลาง มีความเบื่อหน่ายพฤติกรรมทุจริตและฉ้อฉลของนักการเมืองอย่างรุนแรง แต่การบริหารประเทศของนายอานันท์แตกต่างจากสิ่งที่นักการเมืองทำ จึงเป็นปัจจัยสำคัญที่ทำให้ชนชั้นกลางสนับสนุนนายอานันท์ เงื่อนไขนี้เป็นเงื่อนไขเดียวกับการที่ชนชั้นกลางปัจจุบันสนับสนุนพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชานั่นเอง

ปัจจัยที่ทำให้ชนชั้นกลางสนับสนุนนายกรัฐมนตรี มิใช่เพราะว่านายกรัฐมนตรีมาจากคนนอก หากแต่เป็นความเชื่อเกี่ยวกับจุดยืนในการบริหารประเทศของบุคคลนั้น และฝีมือการบริหารประเทศที่บุคคลเหล่านั้นแสดงออกมาเมื่อเป็นนายกรัฐมนตรีแล้ว รวมทั้งบุคลิกภาพในเชิงคุณธรรมของบุคคลเหล่านั้นด้วย

ดังนั้นเมื่อพลเอกสุจินดา คราประยูร ซึ่งเป็นคนนอกสภาผู้แทนราษฎรเหมือนกันได้รับการสนับสนุนจากพรรคการเมืองที่ชนชั้นกลางเชื่อว่าเป็นพรรคที่เต็มไปด้วยบรรดานักการเมืองที่มีประวัติไม่ค่อยดีนัก และส่วนใหญ่ก็มีชื่อเสียงอื้อฉาวเกี่ยวกับการทุจริตบ้าง เป็นเจ้าพ่อผู้มีอิทธิพลเถื่อนบ้าง ชนชั้นกลางเห็นคนเหล่านั้นเป็นฐานให้กับพลเอกสุจินดา พวกเขาก็เกิดอาการรับไม่ได้ขึ้นมาและดำเนินการต่อต้านอย่างแข็งขัน จนในที่สุดก็จบลงด้วยความรุนแรง มีคนเสียชีวิตและบาดเจ็บจำนวนมาก และทำให้กองทัพต้องเสื่อมเสียเกียรติภูมิอย่างรุนแรงอีกครั้งหนึ่ง

นายกรัฐมนตรีคนนอกอีกคนที่ประชาชนไม่นิยมคือ พลเอกสุรยุทธ์ จุลานนท์ เพราะในการทำหน้าที่ระหว่างมีอำนาจ ไม่ก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในเชิงการสร้างสรรค์ แก้ปัญหา และพัฒนาประเทศมากนัก เน้นแต่เพียงรักษาการ อยู่ให้ครบเวลา รอการเลือกตั้ง และออกไปอย่างเงียบๆ ผู้คนจึงไม่มีความทรงจำที่ดีนักต่อรัฐบาลชุดดังกล่าว และมักพูดถึงในทำนองที่ว่า “ทำให้เสียของ” คือมีอำนาจแล้ว ไม่กล้าใช้อำนาจเพื่อแก้ปัญหา กลับปล่อยให้เรื่องราวคาราคาซัง และสะสมหมักหมมจนเกิดปัญหาใหญ่ตามมาภายหลังอีกมากมาย

ส่วนนายกรัฐมนตรีคนนอกสภาผู้แทนราษฎรที่ประชาชนทั้งชนชั้นกลางและชาวบ้านนิยมชมชอบและสนับสนุนอย่างมากมายก็คือพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา ความสนับสนุนนี้เกิดจากหลายปัจจัย ประการแรก ประชาชนเบื่อหน่ายนักการเมืองอย่างรุนแรง ซึ่งคล้ายคลึงกับสมัยนายอานันท์ เมื่อมีคนนอกที่ไม่เป็นนักการเมืองเข้ามาก็ไม่ได้รังเกียจมากมายนัก ประกอบกับกองทัพก็ได้ฟื้นฟูเกียรติภูมิกลับมาจากการที่ช่วยเหลือรักษาความสงบของบ้านเมืองช่วงมีการชุมนุมทางการเมืองด้วย จึงทำให้พลเอกประยุทธ์ได้รับการต้อนรับอย่างดี

ประการที่สอง รัฐบาลมีอำนาจเด็ดขาด นายกรัฐมนตรีในฐานะหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติมีเครื่องมือทางกฎหมายอย่างมาตรา 44 ที่ให้อำนาจอย่างกว้างขวางในการบริหารจัดการประเทศ และมีสภานิติบัญญัติแห่งชาติเป็นฐานสนับสนุน โดยปราศจากการรบกวนของบรรดาสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และเมื่อเป็นนายกรัฐมนตรีแล้วก็มีการใช้อำนาจนี้ไปในทางที่ถูกต้องและสามารถจัดการกับปัญหาที่หมักหมมในสังคมหลายอย่าง จนทำให้ประชาชน โดยเฉพาะชนชั้นกลางนิยมชมชอบมากขึ้น

ประการที่สาม บุคลิกของนายกรัฐมนตรี ที่พูดจาตรงไปตรงมาแม้ว่าบางครั้งอาจจะหลุดคำหยาบออกมาบ้าง คนก็พอรับได้ และอาจถูกจริตชาวบ้านทั่วๆ ไปด้วย เพราะดูเหมือนมีความจริงใจ คิดอย่างไร ก็พูดอย่างนั้น ส่วนชนชั้นกลางแม้ว่าอาจไม่ชอบการพูดในลักษณะดังกล่าวมากนัก แต่ก็ยังนิยมเพราะว่าการทำงานและการตัดสินใจของนายกรัฐมนตรีดูเหมือนจะเข้าตาอยู่ไม่น้อย โดยเฉพาะการจัดการกับปัญหาการทุจริตประพฤติมิชอบของข้าราชการและนักการเมืองท้องถิ่น

ภายใต้บรรยากาศทางการเมืองและโครงสร้างอำนาจในปัจจุบันทำให้การทำงานของนายกรัฐมนตรีคนนอกอย่างพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา สามารถบริหารประเทศได้อย่างราบรื่นและปราศจากสิ่งรบกวนจิตใจมากนัก แต่หากจะเป็นนายกรัฐมนตรีที่ต้องอยู่ภายใต้ระบบรัฐสภาซึ่งมีฐานการสนับสนุนไม่แน่นอนและไม่แข็งแกร่งดังในปัจจุบัน ไม่มีอำนาจเด็ดขาดใช้อย่างมาตรา 44 อีกต่อไป อีกทั้งยังมีบรรดา ส.ส.คอยวิพากษ์วิจารณ์ อภิปรายไม่วางใจ และเจรจาต่อรองแสวงหาประโยชน์อย่างต่อเนื่อง สถานการณ์แบบนี้จะสร้างความยากลำบากในการบริหารมากกว่าปัจจุบันหลายเท่าตัว

ดังนั้นหากพลเอกประยุทธ์ เป็นนายกรัฐมนตรีในอนาคตหลังการเลือกตั้ง เราอาจมีพลเอกประยุทธ์ ที่มีลักษณะการทำงานแตกต่างจากปัจจุบัน หรือไม่ก็อาจอยู่ในตำแหน่งได้ไม่นาน และต้องลาออกไป ด้วยไม่อาจทนรับกับการวิพากษ์วิจารณ์และแรงเสียดทานจากบรรดานักการเมืองในสภา สื่อมวลชน และประชาชนมวลชนที่อยู่ฝั่งตรงข้ามได้

ผมคิดว่าพลเอกประยุทธ์ อาจเหมาะกับการเป็นนายกรัฐมนตรีภายใต้บริบทการเมืองแบบที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน แต่อาจไม่เหมาะกับบรรยากาศและบริบททางการเมืองแบบรัฐสภาไทยที่จะเกิดขึ้นในอนาคต ดังนั้นใครที่คิดสนับสนุนพลเอกประยุทธ์ให้เป็นนายกรัฐมนตรีในอนาคตควรมองให้รอบคอบ และคิดให้ดีนะครับ