ปัญญาพลวัตร
โดย พิชาย รัตนดิลก ณ ภูเก็ต
พอดีได้อ่านหนังสือเล่มหนึ่งชื่อ “Why Government Fails So Often” ซึ่งเขียนโดย ศาสตราจารย์ Peter H. Schuck แห่งมหาวิทยาลัย Yale หนังสือเล่มนี้วิเคราะห์สาเหตุความล้มเหลวของนโยบายรัฐบาลสหรัฐอเมริกาได้อย่างน่าสนใจ ผมเห็นว่าน่าจะเป็นประโยชน์สำหรับรัฐบาลไทยที่จะนำมาเป็นบทเรียน เลยสรุปสาระสำคัญเอาไว้อย่างย่อๆ และผสมผสานกับความคิดของตนเองบางเรื่องที่เชื่อมโยงกับบริบทของสังคมไทย
บทความนี้อาจจะมีหลายตอนสักหน่อยนะครับเพราะว่าศาสตราจารย์ Peter Schuck ท่านวิเคราะห์สาเหตุที่ทำให้รัฐบาลสหรัฐอเมริกาล้มเหลวอยู่หลายสาเหตุด้วยกัน เราจะเริ่มจากสาเหตุด้านแรงจูงใจกันก่อนว่าส่งผลให้นโยบายล้มเหลวอย่างไร โดยวิเคราะห์ถึงแรงจูงใจของกลุ่ม 3 กลุ่มที่เกี่ยวข้องกับนโยบาย คือ ผู้กำหนดนโยบาย พลเมืองสามัญ และกลุ่มที่ผลประโยชน์อาจได้รับผลกระทบเชิงลบจากนโยบาย
ความล้มเหลวของนโยบายมักเกิดขึ้นเมื่อกลุ่มผู้ผลิตนโยบายมีวิสัยทัศน์แคบสั้น มีแนวโน้มมุ่งเป้าหมายของนโยบายไปที่กลุ่มเล็กๆ ที่มีการจัดตั้งกันเป็นอย่างดีมากกว่ากลุ่มที่ที่มีขนาดใหญ่กว่าแต่ขาดการจัดตั้ง สนับสนุนเครือข่ายของตนเองโดยใช้เงินสาธารณะ หรือมุ่งสร้างผลประโยชน์แก่ภาคเอกชนโดยให้ประชาชนผู้เสียภาษีแบกรับต้นทุน
ผู้กำหนดนโยบายที่มีแรงจูงใจกำหนดนโยบายโดยมุ่งสร้างประโยชน์แก่กลุ่มทุนและกลุ่มผลประโยชน์ใดอย่างเฉพาะเจาะจงอาจเกิดขึ้นอย่างจงใจ ซึ่งผู้ผลิตนโยบายประสงค์ที่จะได้รับผลตอบแทนอย่างมิชอบจากผู้ที่ได้รับประโยชน์จากนโยบาย แรงจูงใจแบบนี้เราพบได้บ่อยในสังคมไทย เช่น นโยบายจำนำข้าว นโยบายรถคันแรก เป็นต้น
แต่ในบางกรณี ผู้ผลิตนโยบายก็อาจทำไปด้วยแรงจูงใจที่เกิดจากความคิดและความเชื่อที่ผิดพลาดว่า การสร้างผลประโยชน์แก่กลุ่มใดกลุ่มหนึ่งเป็นการเฉพาะนั้น เท่ากับการสร้างประโยชน์แก่สังคมโดยรวม แม้ว่ากรณีหลังดูเหมือนจะรุนแรงน้อยกว่ากรณีแรก แต่ผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นก็ไม่ต่างกันมากนัก นั่นคือสร้างความเสียหายแก่สังคมเหมือนกัน เช่น นโยบายเรื่องพลังงาน เป็นต้น
การแก้ไขแรงจูงใจของผู้ผลิตนโยบายที่เกิดจาก “ความคิดที่ผิดพลาดอย่างบริสุทธิ์ใจ” ทำได้โดยการรับฟังข้อมูลข่าวสารและความคิดเห็นจากผู้มีส่วนได้ส่วนเสียทุกกลุ่มอย่างรอบด้านและรอบคอบ และใช้ปัญญาในการตัดสินใจอย่างรู้เท่าทัน เพื่อจะได้กำหนดมาตรการเชิงนโยบายหรือกฎหมายที่สร้างประโยชน์แก่ประเทศชาติโดยรวมอย่างแท้จริง แต่กรณีผู้ผลิตนโยบายที่มี “ความชั่วร้าย” ฝังแน่นในจิตสำนึก ก็ยากที่จะแก้ปัญหานี้ได้
มีสถานการณ์หนึ่งที่เรียกว่า “การสร้างอันตรายต่อคุณธรรม” ซึ่งเป็นปัจจัยเชิงแรงจูงใจที่ทำให้นโยบายไม่น้อยประสบความล้มเหลว สถานการณ์เช่นนี้เกิดขึ้นเมื่อผู้ผลิตนโยบายหรือกฎหมายพยายามที่จะจัดการความเสี่ยงโดยใช้กฎหมาย เพื่อเปลี่ยนแปลงและปรับลดความเสี่ยง ภาวะอันตรายต่อคุณธรรมเป็นแนวโน้มที่บุคคลกระทำพฤติกรรมเสี่ยงมากขึ้น เมื่อบุคคลนั้นทราบว่ามีคนอื่นแบกรับต้นทุนความเสี่ยงแทนพวกเขา สภาวะแบบนี้อาจทำให้เกิดความเสี่ยงแบบใหม่ที่ร้ายแรงยิ่งกว่าความเสี่ยงเดิมก็ได้
การแก้ไขสถานการณ์ “การมีอันตรายต่อคุณธรรม” ทำได้โดยการหลีกเลี่ยงไม่ให้เกิดสถานการณ์แบบนั้นเสียตั้งแต่ต้น และวิเคราะห์ผลลัพธ์และผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากนโยบายหรือมาตรการทางกฎหมายอย่างละเอียดครอบคลุมทั้งในระยะสั้นและระยะยาว
แรงจูงใจของพลเมืองเป็นอีกสาเหตุหนึ่งที่ส่งผลต่อความล้มเหลวของนโยบาย ความล้มเหลวเกิดขึ้นเมื่อพลเมืองธรรมดาสามัญไม่มีเหตุผลจูงใจหรือมีเพียงน้อยนิดในการเข้าไปมีส่วนร่วมในการเมืองของนโยบาย เพราะว่าการมีส่วนร่วมของพลเมืองทุกประเภทที่เกี่ยวข้องกับกิจกรรมของรัฐบาล ล้วนแล้วแต่มีต้นทุนของการมีส่วนร่วมทั้งสิ้น ทั้งการใช้สิทธิไปลงคะแนนเสียง การมีส่วนร่วมในการสัมมนา การประชุม การประชาพิจารณ์ และอื่นๆ กล่าวคือพลเมืองจะต้องเสียค่าใช้จ่ายในการเดินทางและเสียเวลาในการปฏิบัติงานของตนเองเพื่อจะเข้าไปมีส่วนร่วม
หากพลเมืองสามัญไม่ทราบอย่างชัดเจนว่า ผลลัพธ์ของนโยบายจะสร้างประโยชน์ใดแก่พวกเขาบ้าง พวกเขาก็มีแนวโน้มจะไม่เข้าไปมีส่วนร่วม ซึ่งจะทำให้พลังขับเคลื่อนของนโยบายอ่อนตัวลงไป สำหรับบางนโยบายหรือโครงการที่มีพลเมืองบางส่วนเข้าไปมีส่วนร่วมก็เพราะว่า พวกเขามีส่วนได้ส่วนเสียกับเรื่องนั้นอย่างใหญ่หลวงนั่นเอง เช่น โครงการสร้างเขื่อนขนาดใหญ่ หรือ การสร้างโรงไฟฟ้าถ่านหิน
นอกจากจะเป็นเรื่องที่สร้างผลกระทบอย่างเป็นรูปธรรมแล้ว พลเมืองบางส่วนอาจเข้าไปมีส่วนร่วมในนโยบายที่เกี่ยวข้องกับคุณค่า อุดมการณ์ และจริยธรรมของสังคม พลเมืองเหล่านั้นมิได้ตีความผลประโยชน์ต่อสังคมในความหมายที่แคบ หากแต่มองคุณค่าของนโยบายที่มีต่อสังคมโดยรวม พวกเขาจึงเข้าไปมีส่วนร่วม เช่น การมีส่วนร่วมในนโยบายป้องกันและปราบปรามการทุจริต เป็นต้น
นโยบายใดที่มุ่งส่งเสริมจริยธรรมและผลประโยชน์ของสาธารณะในวงกว้าง และมีพลเมืองสามัญเข้าไปมีส่วนร่วมมาก โอกาสที่นโยบายนั้นประสบความสำเร็จก็จะมีสูง แต่หากพลเมืองเข้าไปมีส่วนร่วมน้อย ความล้มเหลวก็เป็นสิ่งที่มีแนวโน้มเกิดขึ้นแทน
กลุ่มบุคคลที่ผลประโยชน์ถูกกระทบเชิงลบจากนโยบายย่อมมีแรงจูงใจที่จะคัดค้าน บิดเบือน ตัดทอน และต่อต้านนโยบายในหลากหลายรูปแบบ หากกลุ่มที่สูญเสียประโยชน์เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐพวกเขาก็เริ่มต้นจากการใช้อิทธิพลจากตำแหน่งหน้าที่ในการคัดค้านและต่อรองผู้กำหนดนโยบายหรือผู้ปรับแก้กฎหมาย เช่น หากรัฐบาลประสงค์จะมีนโยบายยกเลิกค่าสินบนนำจับยาเสพติด สินค้าหนีภาษี และค่าปรับจากการทำผิดกฎจราจร ย่อมได้รับการคัดค้านอย่างรุนแรงจากเจ้าหน้าที่รัฐที่ได้รับประโยชน์จากค่าสินบนนำจับ นโยบายก็ยากที่จะประสบความสำเร็จได้
นอกจากกลุ่มเจ้าหน้าที่รัฐที่อาจสูญเสียประโยชน์จากนโยบายบางอย่างแล้ว กลุ่มที่ทรงอิทธิพลอย่างกลุ่มทุนก็ย่อมแสดงพลังคัดค้านนโยบายของรัฐที่พวกเขาประเมินว่าจะสร้างความเสียหายแก่ธุรกิจพวกเขา อย่างเช่น หากรัฐบาลจะออกนโยบายคืนชีวิตแก่ทะเล โดยการปราบปรามกลุ่มทุนที่ใช้อวนลากและอวนรุนในการทำประมงอย่างเข้มงวด จริงจัง และต่อเนื่อง ก็ย่อมทำให้กลุ่มทุนเหล่านั้นคัดค้านและต่อต้านอย่างรุนแรง จนอาจทำให้นโยบายไม่บรรลุเป้าประสงค์ได้
การผลิตนโยบายใดที่มีผลกระทบกับกลุ่มผลประโยชน์ที่มีอำนาจรัฐและอำนาจทุนย่อมเป็นเรื่องที่กระทำได้ยากเย็นมาก แม้ว่านโยบายนั้นจะเป็นประโยชน์ต่อสังคมส่วนรวมมากเพียงใดก็ตาม แต่หากเรื่องใดที่สร้างความเสียหายแก่ประเทศโดยรวมที่จะต้องแก้ไข รัฐบาลก็ต้องใช้ความพยายามอย่างหนักหน่วงในการเจรจาต่อรองโน้มน้าวให้ผู้เสียผลประโยชน์เหล่านั้นเห็นแก่บ้านเมือง หรืออาจใช้อำนาจอย่างเด็ดขาดในการจัดการกับผู้ที่ต่อต้าน หรือการแสวงหาการสนับสนุนจากพลเมืองเพื่อใช้กระแสสังคมกดดัน
กล่าวโดยสรุป แรงจูงใจของผู้ผลิตนโยบาย พลเมือง และกลุ่มที่ได้รับผลประทบจากนโยบายย่อมเป็นเงื่อนไขสำคัญที่จะบอกให้เราทราบว่า นโยบายใดมีแนวโน้มประสบความสำเร็จและนโยบายใดมีแนวโน้มประสบความล้มเหลว แต่ดูเหมือนว่านโยบายของรัฐบาลไทยในอดีตช่างล้มเหลวบ่อยเสียเหลือเกิน และอาจจะบ่อยกว่ารัฐบาลสหรัฐฯ ด้วยซ้ำไป
