อำนาจรัฐ หลักนิติธรรม และประชาธิปไตย

ปัญญาพลวัตร
โดย พิชาย รัตนดิลก ณ ภูเก็ต

แต่ละสังคมมีระดับการพัฒนาการทางการเมืองแตกต่างกันขึ้นอยู่กับเงื่อนไขหลายประการที่เกี่ยวข้อง การพัฒนาการเมืองมีความแตกต่างจากการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองในระดับปรากฏการณ์พื้นผิวที่เกี่ยวข้องกับการเปลี่ยนแปลงผู้นำการเมืองหรือการปรับปรุงระเบียบ กฎหมาย เพราะว่าการพัฒนาการเมืองเป็นการเปลี่ยนแปลงสถาบันการเมืองในระดับบรรทัดฐานและโครงสร้างรากฐานที่สังคมใช้ในการจัดระบบและกำหนดเป็นระเบียบทางการเมืองขึ้นมา

นักวิชาการด้านรัฐศาสตร์ผู้มีชื่อเสียงระดับโลกคนหนึ่งชื่อ ฟรานซิส ฟูกูยามา เขียนหนังสือ เรื่องความเป็นระเบียบและความเสื่อมทางการเมือง (political order and political decay) พิมพ์เมื่อปี ค.ศ.2014 โดยอธิบายพัฒนาการทางการเมืองของสังคมประเทศต่างๆจากช่วงการปฏิวัติอุตสาหกรรมจนถึงช่วงโลกาภิวัตรของประชาธิปไตยได้อย่างน่าสนใจ ฟูกูยามาอธิบายโดยใช้สถาบันพื้นฐานซึ่งเป็นองค์ประกอบของการกำหนดระเบียบการเมืองคือ “รัฐ” “หลักนิติธรรม” และ “กลไกของความรับผิดชอบต่อสาธารณะ” ผมเห็นว่าเป็นเรื่องที่น่าสนใจก็เลยสรุปเกี่ยวกับนิยามและการทำหน้าที่ของสถาบันเหล่านั้นมาเล่าสู่กันฟัง

ฟูกูยามามองว่า รัฐเป็นองค์การที่รวมศูนย์อำนาจและมีการบังคับบัญชาตามลำดับชั้นซึ่งผูกขาดความชอบธรรมในการใช้อำนาจบังคับเหนือดินแดน รัฐสามารถเป็นสถาบันที่มีระดับการผูกติดกับปัจเจกบุคคลหรือกลุ่มมากหรือน้อยก็ได้ ขึ้นอยู่กับพัฒนาการทางการเมืองของแต่ละสังคม อย่างรัฐโบราณเป็นรัฐที่ไม่สามารถแยกผู้ปกครองและครอบครัวออกจากรัฐได้ การดำเนินงานของรัฐกระทำโดยผู้ปกครอง ครอบครัว เครือญาติ และพวกพ้องใกล้ชิด และเป็นไปเพื่อประโยชน์ของกลุ่มผู้ปกครองเป็นหลัก

ส่วนรัฐที่มีความสมัยใหม่มากขึ้นจะแยกความแตกต่างระหว่างทรัพย์สินของผู้ปกครองกับทรัพย์สินของสาธารณะ หรือแยกระหว่างผลประโยชน์ของผู้ปกครองกับผลประโยชน์ของประเทศโดยรวมนั่นเอง มีการดำเนินงานบนโดยใช้ระเบียบกฎหมายบังคับใช้ต่อประชาชนอย่างเท่าเทียมกัน มีการคัดเลือกบุคคลเป็นข้าราชการโดยใช้ระบบคุณธรรม และนำนโยบายไปปฏิบัติโดยไม่เลือกที่รัก มักที่ชังต่อกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งในสังคม

สำหรับหลักนิติรัฐมีนิยามหลากหลาย ตั้งแต่ระเบียบและกฎหมายพื้นฐาน สิทธิในทรัพย์สินและการทำสัญญา สิทธิมนุษยชน สิทธิสตรีและกลุ่มเชื้อชาติต่างๆในสังคม ในเรื่องนี้ ฟูกูยามา นิยามได้อย่างน่าสนใจว่าเป็นชุดของกฎเกณฑ์เชิงพฤติกรรม ซึ่งสะท้อนฉันทามติอย่างกว้างๆภายในสังคม และมีพันธะผูกพันต่อทุกคนในสังคม รวมถึงกลุ่มคนที่มีพลังอำนาจมากที่สุดในสังคม เช่น ประธานาธิบดี และนายกรัฐมนตรี ถ้าหากว่าผู้ปกครองสามารถเปลี่ยนแปลงกฎหมายเพื่อให้เหมาะสมกับตนเองหรือทำให้ตนเองได้ประโยชน์ ก็แสดงว่า “หลักนิติธรรม” ไม่ดำรงอยู่ในสังคมนั้น แม้ว่ากฎหมายจะบังคับใช้กับกลุ่มอื่นๆทั้งหมดที่เหลือในสังคมก็ตาม

โดยปกติเพื่อให้หลักนิติธรรมมีประสิทธิผล สังคมสมัยใหม่จะแยกฝ่ายตุลาการให้เป็นอิสระจากฝ่ายบริหาร ฟูกูยามาระบุว่า หลักนิติธรรม (rule of law) ควรถูกแยกจากสิ่งที่เรียกว่า “การปกครองโดยกฎหมาย” (rule by law) เพราะว่ากฎหมายเป็นตัวแทนของคำสั่งบังคับบัญชาซึ่งถูกกำหนดจากผู้ปกครอง แต่ไม่ผูกพันกับตัวผู้ปกครองเอง ดังเช่นผู้ปกครองในรัฐเผด็จการอาจเป็นผู้ออกกฎหมายและปกครองประเทศโดยใช้กฎหมาย แต่กฎหมายดังกล่าวกลับไม่มีผลบังคับต่อตัวผู้ปกครองแม้แต่น้อย ดังนั้นการปกครองโดยกฎหมายแต่เพียงอย่างเดียวมิได้หมายความว่าประเทศนั้นปกครองด้วยหลักนิติธรรมแต่อย่างใด

ด้านความหมายของความรับผิดชอบต่อสาธารณะในทัศนะของฟูกูยามาคือ การที่รัฐบาลรับผิดชอบต่อผลประโยชน์ของประเทศโดยรวม ซึ่งสามารถจำแนกความรับผิดชอบต่อสาธารณะออกเป็นสองประเภทใหญ่ๆคือ ความรับผิดชอบต่อสาธารณะในเชิงกระบวนการ กับความรับผิดชอบต่อสาธารณะเชิงเนื้อหา ความรับผิดชอบต่อสาธารณะเชิงกระบวนการเป็นความรับผิดชอบต่อกระบวนการดำเนินการทางการเมือง อันหมายถึงการที่สังคมมีการเลือกตั้งอย่างเสรี สุจริตและเที่ยงธรรม โดยมีพรรคการเมืองหลายพรรคเข้าร่วมการแข่งขันในสนามการเลือกตั้ง และการที่ประชาชนสามารถเลือกให้รางวัล (ให้บริหารประเทศต่อไป) หรือ เลือกลงโทษ (ไม่ให้บริหารประเทศอีกต่อไป) ต่อผู้บริหารประเทศได้

ความรับผิดชอบต่อสาธารณะเชิงเนื้อหา คือการที่ผู้ปกครองบริหารประเทศในลักษณะที่ตอบสนองต่อผลประโยชน์ของสังคมโดยรวม ในกรณีแบบนี้จึงหมายความว่ารัฐบาลที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งก็สามารถดำเนินการทางการเมืองเพื่อประโยชน์สุขของคนส่วนใหญ่ในสังคมได้ อย่างไรก็ตามโดยทั่วไปแล้วในรัฐสมัยใหม่ความรับผิดชอบเชิงกระบวนและเชิงเนื้อหาจะมีความสัมพันธ์กันอย่างใกล้ชิด เพราะว่าผู้ปกครองที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง แม้ว่าจะดำเนินการเพื่อประโยชน์สุขส่วนรวม แต่ก็ไม่อาจไว้วางใจได้ว่าพวกเขาจะดำเนินการในลักษณะเช่นนั้นตลอดไปหรือไม่

มีหลักฐานเชิงประจักษ์จำนวนมากในรัฐสมัยใหม่ที่สะท้อนให้เห็นถึงการเปลี่ยนแปลงจุดยืนของผู้ปกครองซึ่งไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง ในระยะแรกผู้ปกครองที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งอาจแสดงออกถึงความรับผิดชอบต่อสาธารณะเชิงเนื้อหาอย่างเต็มที่ โดยตัดสินใจและดำเนินการต่างๆเพื่อประโยชน์ของสังคมโดยรวม และเพื่อเป็นฐานในการสร้างความชอบธรรมและการยอมรับจากประชาชน ทั้งยังเป็นการลดปมปัญหาของการที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งด้วย ครั้นเวลาผ่านไป เมื่อผู้ปกครองตระหนักว่าพวกเขามีอำนาจและความชอบธรรมในการปกครองและจัดการสังคมได้อย่างเบ็ดเสร็จแล้ว จุดยืนของพวกเขาก็เริ่มเปลี่ยนแปลง จากที่เคยตัดสินใจเพื่อประโยชน์ของสังคมโดยรวม ก็เปลี่ยนแปลงไปเป็นตัดสินใจเพื่อประโยชน์ของกลุ่มพวกพ้องตนเองเป็นหลัก

ในทางกลับกัน สิ่งที่ควรตระหนักไว้เสมอคือ การเลือกตั้ง แม้จะเป็นการเลือกตั้งที่สุจริตและเที่ยงธรรมก็ตาม ก็ไม่ได้เป็นหลักประกันว่าผู้ปกครองที่ผ่านกระบวนการนี้มาจะเป็นผู้ปกครองที่มีความรับผิดชอบต่อสาธารณะในเชิงเนื้อหาเสมอไป ดังปรากฏให้เห็นอยู่หลายประเทศที่ผู้ปกครองมาจากการเลือกตั้ง แต่บริหารประเทศโดยปราศจากความรับผิดชอบและสร้างความเสียหายแก่สังคมอย่างมหาศาล

กล่าวได้ว่าสถาบันทางการเมืองทั้งสามประการมีหน้าที่สำคัญต่อการจัดระเบียบการเมืองทั้งสิ้น “สถาบันรัฐ” เป็นเรื่องเกี่ยวกับอำนาจ และการช่วยให้สังคมใช้อำนาจเพื่อบังคับใช้กฎหมาย การรักษาสันติสุข การปกป้องสังคมจากการรุกรานของปรปักษ์ และการจัดหาสิ่งที่เป็นประโยชน์ต่อสาธารณะ ขณะที่“สถาบันนิติธรรม” และ “สถาบันกลไกความรับผิดชอบต่อสาธารณะ” จะทำหน้าที่ในการจำกัดอำนาจของรัฐและเป็นหลักประกันในการควบคุมการใช้อำนาจและให้ความเห็นยินยอมต่อการใช้อำนาจ

ความมหัศจรรย์ของระบบการเมืองสมัยใหม่คือ เราสามารถมีระบอบการเมืองที่มีการผสมผสานกันทั้งในมิติที่แสดงออกถึงความเข้มแข็ง และมีสมรรถนะสูง และมิติที่ถูกจำกัดการบริหารซึ่งทำได้เพียงภายในขอบเขตของกฎหมาย และบนทางเลือกแบบประชาธิปไตยเท่านั้น อย่างไรก็ตามแต่ละประเทศอาจมีระบอบการเมืองที่สถาบันทั้งสามอาจดำรงอยู่อย่างเป็นอิสระต่อกัน บางประเทศรัฐอาจเข้มแข็ง แต่หลักนิติธรรมอ่อนแอ และปราศจากประชาธิปไตย ขณะที่บางประเทศมีประชาธิปไตย มีการเลือกตั้ง แต่หลักนิติธรรมอ่อนแอ และรัฐก็อาจอ่อนแอด้วย

แต่หากประเทศใดรัฐอ่อนแอ หลักนิติธรรมอ่อนแอ และปราศจากประชาธิปไตย ประเทศนั้นก็ตกอยู่ในสภาพของสิ่งที่เรียกว่า “รัฐล้มเหลว” ส่วนประเทศไทยในปัจจุบันนั้น สถาบันรัฐดูเหมือนจะค่อนข้างเข้มแข็ง แต่หลักนิติธรรมดูเหมือนจะค่อนข้างอ่อนแอ ขณะที่ปราศจากประชาธิปไตย ซึ่งต่างจากอดีตก่อนการรัฐประหารที่ รัฐค่อนข้างอ่อนแอ และปราศจากหลักนิติธรรม ขณะที่มีประชาธิปไตยบ้างเล็กน้อย แต่ก็อยู่ในสภาพที่ค่อนข้างอ่อนแอ

สำหรับในอนาคตเราจะสามารถพัฒนาการเมืองเพื่อทำให้สถาบันทางการเมืองทั้งสามมีคุณภาพและมีความเข้มแข็งเพิ่มขึ้นได้มากหรือน้อยเพียงใด ยังคงเป็นคำถามปลายเปิดสำหรับประชาชนไทยทุกคนครับ