ความเข้าใจผิดร้ายแรงเรื่องการขัดกันแห่งผลประโยชน์ในพระราชบัญญัติ สสส. พ.ศ.2544

การที่ สสส. ได้ออกมาโต้แย้ง สตง. และ ศอตช. ว่าการที่กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของ สสส เป็นกรรมการมูลนิธิ แล้วมูลนิธิรับทุนจาก สสส. นั้น สสส. ไม่ได้ทำผิดกฎหมายเรื่องการขัดกันแห่งผลประโยชน์แต่อย่างใด ผู้เขียนขอชี้แจงว่า สสส. แปลความกฏหมายผิดอย่างร้ายแรง และการแปลความผิดนี้ทำให้เกิดความเสียหายต่อสังคมไทยอย่างมาก ทั้งนี้ พระราชบัญญัติ สสส พศ. 2544 มาตรา 18 (7) ได้กำหนดไว้ว่า

กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิต้องมีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้ามดังต่อไปนี้

“…(7) ไม่เป็นผู้มีส่วนได้เสียในกิจการที่กระทำกับกองทุน หรือในกิจการที่ขัดหรือแย้งกับวัตถุประสงค์ของกองทุน ทั้งนี้ไม่ว่าโดยทางตรงหรือทางอ้อม เว้นแต่เป็นผู้ดำเนินกิจการอันเป็นสาธารณประโยชน์และมิได้แสวงกำไร”

การมีข้อยกเว้น เว้นแต่เป็นผู้ดำเนินกิจการอันเป็นสาธารณประโยชน์และมิได้แสวงกำไร ในมาตรา 18(7) นี้ เป็นการกำหนดคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามของกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของ สสส เท่านั้น ว่ายอมให้มีกรรมการที่มีการขัดกันแห่งผลประโยชน์ได้ เมื่อตอนสรรหาเข้ามาเท่านั้น ไม่ได้อนุญาตให้มีการขัดกันแห่งผลประโยชน์ในการปฏิบัติงานหรือออกคำสั่งใดๆ แต่อย่างใด ทั้งนี้การตีความกฎหมายในลักษณะที่ สสส ตีความว่ามีข้อยกเว้นทำให้สามารถมีผลประโยชน์ทับซ้อนได้หากเป็นไปเพื่อสาธารณประโยชน์และมิได้แสวงกำไร นั้นไม่ได้เป็นไปโดยหลักสุจริต ขัดกับมโนธรรมสำนักของวิญญูชนโดยทั่วไป ว่าให้มีผลประโยชน์ทับซ้อนได้ในการปฏิบัติงาน และผู้ที่เคยเป็นกรรมการของ สสส หลายคนก็ออกมายอมรับแล้วว่าตนได้เคยมีการไขว้ตำแหน่งและได้ผลประโยชน์ทับซ้อนจริง เท่ากับเป็นการสารภาพออกมาโดยตรง

อันที่จริง สสส เป็น องค์กรอิสระของรัฐ ทั้งยังใช้เงินภาษีบาป ซึ่งเก็บมาจากประชาชน ดังนั้น สสส ยังอยู่ภายใต้พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พศ. 2539 มาตรา 13 และ มาตรา 16 ซึ่งบัญญัติเอาไว้ว่า

มาตรา 13 เจ้าหน้าที่ ดังต่อไปนี้จะทําการพิจารณาทางปกครองไม่ได้
(1) เป็นคู่กรณีเอง
(2) เป็นคู่หมั้นหรือคู่สมรสของคู่กรณี
(3) เป็นญาติของคู่กรณี คือ เป็นบุพการีหรือผู้สืบสันดานไม่ว่าชั้นใด ๆ หรือเป็นพี่น้องหรือลูกพี่ลูกน้องนับได้เพียง ภายในสามชั้น หรือเป็นญาติเกี่ยวพันทางแต่งงานนับได้เพียงสองชั้น
(4) เป็นหรือเคยเป็นผู้แทนโดยชอบธรรมหรือผู้พิทักษ์หรือผู้แทนหรือตัวแทนของคู่กรณี
(5) เป็นเจ้าหนี้หรือลูกหนี้ หรือเป็นนายจ้างของคู่กรณี
(6) กรณีอื่นตามที่กําหนดในกฎกระทรวง
มาตรา 16 ในกรณีมีเหตุอื่นใดนอกจากที่บัญญัติไวในมาตรา 13 เกี่ยวกับเจ้าหน้าที่หรือกรรมการในคณะกรรมการที่มีอํานาจพิจารณาทางปกครอง ซึ่งมีสภาพร้ายแรงอันอาจทําให้การพิจารณาทางปกครองไม่เป็นกลาง เจ้าหน้าที่หรือกรรมการผู้นั้นจะทําการพิจารณาทางปกครองในเรื่องนั้นไม่ได้
ในกรณีตามวรรคหนึ่ง ใหดําเนินการดังนี้
(1) ถ้าผู้นั้นเห็นเองว่าตนมีกรณีดังกล่าว ให้ผู้นั้นหยุดการพิจารณาเรื่องไว้ก่อนและแจ้งให้ผู้บังคับบัญชาเหนือตนขึ้นไปชั้นหนึ่งหรือประธานกรรมการทราบ แล้วแต่กรณี
(2) ถ้ามีคู่กรณีคัดค้านว่าผู้นั้นมีเหตุดังกล่าว หากผู้นั้นเห็นว่าตนไม่มีเหตุตามที่คัดค้านนั้น ผู้นั้นจะทําการพิจารณาเรื่องต่อไปก็ได้แต่ต้องแจงให้ผู้บังคับบัญชาเหนือตนขึ้นไปชั้นหนึ่งหรือประธานกรรมการทราบ แล้วแต่กรณี
(3) ให้ผู้บังคับบัญชาของผู้นั้นหรือคณะกรรมการที่มีอํานาจพิจารณาทางปกครอง ซึ่งผู้นั้นเป็นกรรมการ อยู่มีคําสั่งหรือมีมติโดยไมชักช้า แล้วแต่กรณีว่าผู้นั้นมีอํานาจในการพิจารณาทางปกครองในเรื่องนั้นหรือไม่
ใหนําบทบัญญัติมาตรา 14 วรรคสอง และมาตรา 15 วรรคสอง วรรคสาม และวรรคสี่มาใช้บังคับโดยอนุโลม

ดังนั้นการที่ สสส มีการขัดกันแห่งผลประโยชน์ ทำให้ขาดความเป็นกลางตาม มาตรา 16 จึงเป็นการแสวงหาประโยชน์ให้กับตนเอง และผู้อื่น ก่อให้เกิดความเสียหายแก่รัฐ และรัฐบาลควรฟ้องร้อง สสส ตลอดจนกรรมการต่างๆ ทั้งหมด ในศาลปกครอง ตาม พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 ถึงฉบับล่าสุด พ.ศ.2557

นอกจากนี้ การขัดกันแห่งผลประโยชน์ยังผิดพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ.2542 (แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ.2550 และ ฉบับที่ 2 พ.ศ.2554) แม้ว่า สสส. จะไม่ได้ถูกประกาศรวมในความครอบคลุมแห่ง พ.ร.บ.ป.ป.ช. มาตรา 100 นี้ แต่ก็ควรกระทำโดยด่วนเพื่อเป็นบรรทัดฐานที่ดีในการบังคับใช้กฎหมายอย่างเคร่งครัดเพื่อรักษาผลประโยชน์ของแผ่นดิน

มาตรา 100 ห้ามมิให้เจ้าหน้าที่ของรัฐผู้ใดดําเนินกิจการดังต่อไปนี้
(1) เป็นคู่สัญญาหรือมีส่วนได้เสียในสัญญาที่ทํากับหน่วยงานของรัฐที่เจ้าหน้าที่ของรัฐ ผู้นั้นปฏิบัติหน้าที่ในฐานะที่เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐซึ่งมีอํานาจกํากับ ดูแล ควบคุม ตรวจสอบ หรือดําเนินคดี
(2) เป็นหุ้นส่วนหรือผู้ถือหุ้นในห้างหุ้นส่วนหรือบริษัทที่เข้าเป็นคู่สัญญากับหน่วยงานของรัฐที่เจ้าหน้าที่ของรัฐผู้นั้นปฏิบัติหน้าที่ในฐานะที่เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐซึ่งมีอํานาจกํากับ ดูแล ควบคุม ตรวจสอบ หรือดําเนินคดี
(3) รับสัมปทานหรือคงถือไว้ซึ่งสัมปทานจากรัฐ หน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐรัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น หรือเข้าเป็นคู่สัญญากับรัฐ หน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่นอันมีลักษณะเป็นการผูกขาดตัดตอน ทั้งนี้ ไม่ว่าโดยทางตรงหรือทางอ้อม หรือเป็นหุ้นส่วนหรือผู้ถือหุ้นในห้างหุ้นส่วนหรือบริษัทที่รับสัมปทานหรือเข้าเป็นคู่สัญญาในลักษณะดังกล่าว
(4) เข้าไปมีส่วนได้เสียในฐานะเป็นกรรมการ ที่ปรึกษา ตัวแทน พนักงานหรือลูกจ้างในธุรกิจของเอกชนซึ่งอยู่ภายใต้การกํากับ ดูแล ควบคุม หรือตรวจสอบของหน่วยงานของรัฐที่เจ้าหน้าที่ของรัฐผู้นั้นสังกัดอยู่หรือปฏิบัติหน้าที่ในฐานะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งโดยสภาพของผลประโยชน์ของธุรกิจของเอกชนนั้นอาจขัดหรือแย้งต่อประโยชน์ส่วนรวม หรือประโยชน์ทางราชการ หรือกระทบต่อความมีอิสระในการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ของรัฐผู้นั้น
เจ้าหน้าที่ของรัฐตําแหน่งใดที่ต้องห้ามมิให้ดําเนินกิจการตามวรรคหนึ่ง ให้เป็นไปตามที่คณะกรรมการ ป.ป.ช. กําหนดโดยประกาศในราชกิจจานุเบกษา
ให้นําบทบัญญัติในวรรคหนึ่งมาใช้บังคับกับคู่สมรสของเจ้าหน้าที่ของรัฐตามวรรคสองโดยให้ถือว่าการดําเนินกิจการของคู่สมรสดังกล่าว เป็นการดําเนินกิจการของเจ้าหน้าที่ของรัฐ

อนึ่ง สสส เอง มีจรรยาบรรณคณะกรรมการกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ ในข้อ 5 และ ข้อ 6 บัญญัติไว้ว่า

5. ประธานกรรมการ รองประธานกรรมการ และกรรมการทุกคน ยินดีจะทำหน้าที่โดยหลีกเลี่ยงมิให้เกิดความทับซ้อนหรือขัดแย้งระหว่างผลประโยชน์ที่กรรมการเกี่ยวข้องกับผลประโยชน์สาธารณะในการดำเนินงานของกองทุน (Conflict of Interest) เพื่อให้การบริหารงานของสำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพเป็นไปอย่างชอบธรรมและมีประสิทธิภาพสูงสุด อย่างไรก็ตาม เนื่องจากบุคลากรที่ประกอบเป็นคณะกรรมการล้วนเป็นผู้มีศักยภาพสูงที่จะสนับสนุนงานของสำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพให้บรรลุผลสำเร็จ การหลีกเลี่ยงความขัดแย้งฯ ดังกล่าว จึงอาจมิใช่การปฏิเสธที่จะเกี่ยวข้องกับกิจกรรมของสำนักงานโดยสิ้นเชิง หากแต่ควรเป็นการสนับสนุนด้วยหลักการของระบบคุณธรรม (Merit System) และโดยเปิดเผย ทั้งนี้ หากมีข้อสงสัยในทางปฏิบัติให้สำนักงานขอหารือกับคณะกรรมการฯ
6. ในกรณีที่ประธานกรรมการ รองประธานกรรมการ หรือกรรมการผู้หนึ่งผู้ใด มีความเกี่ยวพันกับหน่วยงานที่เสนอขอรับทุนสนับสนุนจากกองทุน ผู้ที่เป็นประธานกรรมการ รองประธานกรรมการ หรือกรรมการนั้น ยินดีที่จะปฏิบัติดังนี้
6.1 เปิดเผยแก่คณะกรรมการถึงความเกี่ยวพันกับหน่วยงานหรือโครงการที่เสนอขอรับทุนโดยให้ฝ่ายเลขานุการแจง้ใหค้ณะกรรมการทราบเป็นลายลักษณ์อักษรเมื่อมีการเสนอโครงการ
6.2 หลีกเลี่ยงการร่วมพิจารณาสนับสนุนทุน ยกเว้นแต่จะได้รับการร้องขอให้เป็นผู้ให้ข้อมูลในฐานะผู้เชี่ยวชาญเฉพาะโดยงดเว้นการใช้สิทธิ์ออกเสียงใดๆ
6.3 ละเว้นการปฏิบัติใดๆ ในลักษณะชักจูงหรือกดดันให้ผู้ทรงคุณวุฒิที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับการพิจารณาโครงการหรือเจ้าหน้าที่ของสำนักงานมีการตัดสินใจที่อาจให้คุณหรือให้โทษต่อโครงการหรือบุคคลที่เกี่ยวข้องกับโครงการ

ทั้งนี้ต้องดำเนินการสอบสวนว่ากรรมการต่างๆ ใน สสส ได้ทำผิดกฎหมายและผิดจริยธรรมหรือไม่ การอ้างข้อยกเว้นทางกฎหมายเพื่อให้เกิดการขัดกันแห่งผลประโยชน์ของ สสส ว่าทำได้นั้น ฟังไม่ขึ้น และยังผิดกฎหมายอยู่ดีนั่นเอง จึงขอตั้งข้อสังเกตทางกฎหมายบางประการ ที่สังคมอาจจะยังไม่เข้าใจ ให้ชัดเจนมากยิ่งขึ้นและดำเนินการในการใช้บังคับใช้กฎหมายอย่างเคร่งครัดเพื่อรักษาหลักนิติรัฐและประโยชน์สูงสุดของแผ่นดิน