ปัญญาพลวัตร
โดย พิชาย รัตนดิลก ณ ภูเก็ต
ย้อนหลังไปกว่าสิบปีที่แล้ว ก่อนหน้าและระหว่างการร่างรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 สังคมได้จัดตั้งองค์การหนึ่งขึ้นมาชื่อ คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) โดยมีความความคาดหวังสูงอย่างยิ่งว่า กกต.จะเป็นกลไกในการจัดการเลือกตั้งอย่างเป็นกลางและสามารถควบคุมการเลือกตั้งมิให้เกิดทุจริตได้อย่างมีประสิทธิผล ซึ่งจะส่งผลให้การเลือกตั้งมีความสุจริตและเที่ยงธรรม แต่สิบกว่าปีในการทำงานของ กกต. ความคาดหวังของสังคมยากที่จะบรรลุได้
ในระยะแรกแสงแห่งความหวังดูเหมือนจะปรากฏออกมาให้เห็นอยู่บ้างจากการปฏิบัติหน้าที่ของกกต.ชุดแรก การควบคุมการเลือกตั้งดำเนินการอย่างจริงจัง มีการใช้ยุทธศาสตร์เชิงรุกโดยประสานกับเครือข่ายที่หลากหลายทั้งภาครัฐและภาคประชาชนในการดำเนินงานด้านการจัดการเลือกตั้ง การสืบสวนสอบสวนและวินิจฉัย และการมีส่วนร่วม
ผลการดำเนินการในการจัดการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภาครั้งแรกเมื่อ พ.ศ. 2543 มีการให้ใบเหลืองหรือสั่งให้มีการเลือกตั้งใหม่เป็นจำนวนมาก แต่ กกต.ในขณะนั้นมีปมปัญหาในการเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งที่ยังไม่มีกฎหมายรองรับอย่างชัดเจน กกต.ชุดแรกจึงได้ต่อสู้จนได้อำนาจในการเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งมา ท่ามกลางการคัดค้านอย่างไร้ผลของนักการเมืองซึ่งไม่ปรารถนาให้ กกต.มีอำนาจการเพิกถอนสิทธิเลือกตั้ง
อำนาจการเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของกกต.ในระยะแรกดูเหมือนมีขอบเขตระยะเวลาที่สมเหตุสมผลในการแสวงหาหลักฐานและการวินิจฉัยคือสามารถเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งทั้งก่อนประกาศผลเลือกตั้งและหลังประกาศผลเลือกตั้งหนึ่งปี ต่อมา กกต.เข้าไปจัดการการเลือกตั้งส.ส.เป็นครั้งแรกในพ.ศ.2544 กกต.ก็ได้ใช้เครื่องมือเชิงอำนาจในการให้เหลืองและใบแดงแก่ผู้สมัครรับเลือกตั้งที่มีการทุจริตจำนวนมาก จนสร้างความปริวิตกแก่นักการเมืองที่ทุจริตยิ่งนัก
การทำงานของ กกต.ในยุคนั้นดูเหมือนจะทำให้พื้นที่แห่งความหวังของสังคมเปิดมากขึ้น กกต.เองก็ได้รับการยอมรับจากประชาชนแทบทุกวงการ ยิ่งกว่านั้นยังได้รับการชื่นชมจากสากลในฐานะองค์กรแห่งการปฏิรูปการเมืองของเอเชียด้วย แต่ทว่าแสงแห่งความหวังนั้นเริ่มริบหรี่ลงและดับมืดในเวลาต่อมา ด้วยสาเหตุที่สำคัญสองประการ
ประการแรก เป็นความผิดพลาดของผู้ออกแบบรัฐธรรมนูญในช่วงนั้นที่ขาดความรู้ในการสร้างและจัดตั้งองค์การทางสังคมอย่างลึกซึ้งเพียงพอ จึงกำหนดวาระการดำรงตำแหน่งของกกต.ชุดแรกเพียงครึ่งหนึ่งของวาระปกติและกำหนดให้การสรรหาและคัดเลือก กกต.เชื่อมโยงกับฝ่ายการเมืองอย่างใกล้ชิด การกำหนดให้ กกต.ชุดแรกมีวาระสั้นกว่าปกติเป็นการทำให้โอกาสในการสร้างความเป็นสถาบันที่ดำเนินพันธกิจให้สอดคล้องกับเป้าหมายต้องประสบอุปสรรค เพราะว่า กกต.มีเวลาไม่เพียงพอในการสร้าง ผนึกและกระชับแบบแผนของความเป็นสถาบันให้เกิดขึ้นได้อย่างมั่นคงภายในองค์การ จึงเป็นการง่ายที่จะถูกรื้อถอนจากผู้ที่มาภายหลัง
ผู้ร่างรัฐธรรมนูญอาจโต้แย้งว่า ผู้ที่เป็น กกต.ชุดแรกยังมีสิทธิสมัครและการดำรงตำแหน่ง กกต.ชุดที่สองได้ แต่ผู้ร่างรัฐธรรมนูญยุคนั้นอาจคิดไม่ถึงและคิดอย่างไม่รอบคอบเพียงพอว่า บริบททางการเมืองซึ่งมีอิทธิพลต่อการเลือกบุคคลที่เข้ามาดำรงตำแหน่ง กกต.นั้นมีการเปลี่ยนแปลงไปอย่างไร บริบทการเลือก กกต.ชุดแรกนั้นเป็นสภาวะที่กระแสแห่งการปฏิรูปการเมืองยังคงมีความเข้มข้นจึงทำให้ผู้เลือกอันได้แก่สมาชิกวุฒิสภามิอาจมีจะตัดสินใจขัดแย้งกับกระแสการปฏิรูปได้ บุคคลที่ได้รับเลือกเข้ามาจึงเป็นกลุ่มบุคคลที่มีภูมิหลังทางความคิดและการทำงานเป็นไปในทิศทางเดียวกับการปฏิรูปการเมือง
แต่ทว่าการเลือก กกต.ยุคที่สองนั้น กระแสการปฏิรูปการเมืองอ่อนตัวลง การเมืองเข้าสู่สภาวะที่ถูกครอบงำด้วยนักการเมืองซึ่งมองว่าการที่กกต.มีสมรรถสูงและมีการทำงานอย่างมีประสิทธิผลจะสร้างผลกระทบต่อสถานภาพและอำนาจของตนเอง นักการเมืองจึงเข้าไปกุมสภาพการสรรหาและเลือก กกต. ผ่านกลไกคณะกรรมการสรรหาและกลไกการเลือกซึ่งดำเนินโดยวุฒิสภา ด้วยความเป็นจริงทางการเมืองที่ว่าสมาชิกวุฒิสภาซึ่งขณะนั้นมาจากการเลือกตั้งทั้งหมดมีความสัมพันธ์เชื่อมโยงกับนักการเมือง การตัดสินใจของสมาชิกวุฒิสภาจึงถูกบงการให้เป็นไปตามความปรารถนาของฝ่ายการเมือง
กกต.ชุดที่สองจึงได้กลุ่มคนที่มาจากอดีตผู้อยู่ในระบบราชการ มาจากหน่วยงานที่มีการวัฒนธรรมการใช้อำนาจอย่างเข้มข้น ทั้งสำนักงานตำรวจแห่งชาติ กลาโหม และมหาดไทย และบางส่วนก็ยังเชื่อมโยงสัมพันธ์กับนักการเมืองอย่างแนบแน่น รวมทั้งชุดที่สามแม้ว่าจะมีความสัมพันธ์กับฝ่ายการเมืองน้อยกว่าชุดแรก แต่ฝ่ายการเมืองก็เลือกกลุ่มบุคคลที่มีบุคลิกและประวัติการทำงานสร้างปัญหาและผลกระทบแก่พวกเขาน้อยที่สุด ส่วนกลุ่มบุคคลที่สังคมให้การยอมรับซึ่งมีประวัติในการทำงานตรงไปตรงมาและมีความกล้าหาญในการตัดสินใจกลับไม่ถูกเลือกเข้ามาปฏิบัติหน้าที่
ประการที่สอง การทำให้ กกต.กลายเป็นระบบราชการ ซึ่งเกิดขึ้นอย่างเป็นระบบตั้งแต่ กกต.ชุดที่สองเป็นต้นมา จากเจตนาเริ่มแรกของผู้ร่างรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ที่คาดหวังให้กกต.เป็นองค์การแห่งพันธกิจและมีขนาดที่ไม่ใหญ่นักเพื่อให้เกิดความคล่องตัวและมีประสิทธิภาพในการทำงาน ต่อมาได้รับสานต่อด้วยการดำเนินงานของ กกต.ชุดแรกที่ดูเหมือนมีทิศทางสอดคล้องกับเจตนารมของผู้ร่างรัฐธรรมนูญฯ แต่กลับเกิดการแปรเปลี่ยนไปในทิศทางที่ตรงกันข้ามโดยกกต.ชุดที่สอง ซึ่งได้มีการขยายอาณาจักรและเปลี่ยนให้กกต.กลายเป็นระบบราชการขนาดใหญ่
กกต.ยุคที่สองได้มีการปรับเปลี่ยนโครงสร้างขยายฝ่ายและสำนักเพิ่มขึ้นอีกจำนวนมากเพื่อสร้างตำแหน่งรองรับบุคลากรจำนวน 2-3 พันคนที่ทะลักเข้ามา มีการจัดตั้งสำนักงานกกต.ในทุกจังหวัด ซึ่งทำให้ กกต.มีโครงสร้างประดุจกระทรวงหนึ่งในระบบราชการ อีกทั้งยังมีการปรับเปลี่ยนโครงสร้าง กกต.จว.จากเดิมที่เปิดพื้นที่ให้ฝ่ายประชาชนเข้ามาเป็นองค์ประกอบอยู่บ้าง กลายเป็นโครงสร้างที่เกื้อหนุนให้ข้าราชการประจำเข้าไปทำงานในฐานะที่เป็น กกต.จังหวัดมากขึ้น กกต.จังหวัดจึงกลายเป็นภาพจำลองของ กกต.ส่วนกลาง นั่นคือเต็มไปด้วยบุคลากรที่เป็นข้าราชการประจำ
ส่วนเหตุผลที่ กกต.ชุดที่สองใช้ในการอ้างเพื่อเพิ่มบุคลากรและขยายโครงสร้างคือ กกต.ต้องรับผิดชอบต่อการเลือกตั้งท้องถิ่นด้วยซึ่งจะต้องดำเนินการทั้งในการจัดการเลือกตั้งและการควบคุมการเลือกตั้ง
บุคลากรที่เข้ามาทำงานกกต.ยุคที่สองส่วนใหญ่มาจากระบบราชการทั้งจากสำนักงานตำรวจแห่งชาติ และกระทรวงมหาดไทย และหน่วยงานอื่นๆ ส่วนบุคลากรที่ทำงานยุคแรกไม่อาจทนรับกับระบบราชการก็ลาออกไปเป็นจำนวนไม่น้อย การที่ ผู้นำ กกต.มาจากระบบราชการผนวกกับการรับบุคลากรจากหน่วยงานราชการที่มีการใช้อำนาจอย่างเข้มข้น ทำให้วัฒนธรรมการมีส่วนร่วมที่ได้เริ่มมีการสร้างในยุคแรกถูกแทนที่ด้วยวัฒนธรรมระบบราชการเชิงอำนาจอย่างเข้มข้น และต่อมาได้แผ่ขยายครอบงำไปทั่วทุกปริมณฑลของกกต. ระบบอุปถัมภ์และการเล่นพวกเล่นพ้องเกิดขึ้นอย่างแพร่หลาย ข่าวการทุจริตเริ่มปรากฏออกมาสู่สาธารณะมากขึ้นโดยเฉพาะฝ่ายสืบสวนสอบสวนและวินิจฉัย
การมีวัฒนธรรมระบบราชการเชิงอำนาจได้ทำลายแบบแผนการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนที่ กกต.ชุดแรกได้เริ่มสร้างขึ้นมาด้วย จากเดิมที่ กกต.เคยทำงานแบบเครือข่ายภาคีหุ้นส่วนและมีระเบียบที่ยืดหยุ่น และความไว้วางใจกับภาคประชาชน กลายเป็นการทำงานแบบลำดับชั้น อาศัยอำนาจและระเบียบกฎเกณฑ์ที่เข้มงวด และมีทัศนคติไม่ไว้วางใจต่อภาคประชาชนที่เข้ามาร่วมทำงานด้วย ภาคประชาชนจำนวนมากจึงถอนตัวออกจากความร่วมมือกับ กกต.
ในแง่ประสิทธิผลของการทำงาน แม้ว่า กกต.มีบุคลากรเพิ่มขึ้นจำนวนมากโดยเฉพาะฝ่ายสืบสวนสอบสวนและวินิจฉัย แต่ทว่าผลงานที่ปรากฏออกมาสู่สาธารณะกลับมิได้เพิ่มขึ้นตามไปด้วย ในทางตรงกันข้าม จำนวนการให้ใบเหลืองและใบแดงของ กกต.ยุคที่สองกลับลดลงเป็นอย่างมาก พร้อมๆข้อครหาในเรื่องการซื้อขายสำนวนและการเป่าคดีก็ปรากฏต่อสาธารณะมากขึ้น ข้อครหานี้มีตั้งแต่ระดับจังหวัดจนไปถึงระดับส่วนกลาง และมีการใช้ศัพท์คำว่า “ตกสี” สำหรับการเปลี่ยนแปลงการวินิจฉัยจากใบแดง เป็นใบเหลือง และใบขาว ด้วยจำนวนธนบัตรที่มีการชั่งกันเป็นกิโลกรัม
องค์การ กกต.ประสบกับความตกต่ำที่สุดเมื่อ กกต. ชุดที่สองถูกศาลชั้นต้นและศาลอุทธรณ์ตัดสินให้จำคุก กรณีการจัดการเลือกตั้งที่ไม่เป็นไปตามรัฐธรรมนูญและเอื้อประโยชน์ต่อพรรคการเมืองในการเลือกตั้งช่วงเดือนเมษายน 2549 ภายหลังแม้ว่าศาลฎีกายกฟ้องคดีก็ตาม แต่เหตุของการยกฟ้องนั้นศาลฎีกาได้ใช้ประเด็นอำนาจในการฟ้องของผู้ฟ้องเป็นเหตุโดยระบุว่าผู้ฟ้องไม่มีอำนาจในการฟ้อง มิใช่ประเด็นพฤติการณ์ของกกต. ขณะที่ศาลชั้นต้นและศาลอุธรณ์ตัดสินจำคุก กกต. ชุดที่สองด้วยเหตุแห่งพฤติการณ์ที่พวกเขากระทำ
การปฏิบัติงานของกกต.ในชุดที่สองได้ทำลายศรัทธาที่ประชาชนเคยมอบให้กับกกต.ลงเกือบทั้งหมดเพราะล้มเหลวทั้งในการจัดการการเลือกตั้ง และการควบคุมการเลือกตั้ง ขณะเดียวกันก็ยังทำให้องค์การ กกต.ซึ่งเคยมีหน่ออ่อนขององค์การพันธกิจเพื่อการปฏิรูปการเมืองได้ถูกทำลายลงไป กลายเป็นองค์การแห่งระบบราชการเชิงอำนาจแบบเข้มข้น ปฏิบัติงานเพื่อมุ่งรักษาสถานภาพและผลประโยชน์ของบุคลากรในองค์กรเป็นหลักโดยละเลยเป้าหมายและพันธกิจที่สังคมคาดหวัง (ยังมีต่อ)
