ในบทความเรื่อง “สัมปทานปิโตรเลียมไทย…ต้องเข้าใจปัญหาใน 2 ระดับสำคัญ!” เมื่อสัปดาห์ที่ผ่านมา ผมได้พยายามทำความเข้าใน 2 ระดับ คือระดับความหมายของการ “สัมปทาน” ซึ่งผมคิดว่าเป็นหัวใจสำคัญของเรื่องนี้ กับระดับข้อมูลที่เป็นจริง แต่เพิ่งเขียนไปได้แค่ในระดับข้อมูลเท่านั้น
ในสัปดาห์นี้ผมยังคงมีความตั้งใจเหมือนเดิมครับ คือกล่าวถึงระดับความหมายของ “สัมปทาน” แต่เพื่อให้เกิดความเข้าใจได้ง่ายขึ้น สามารถเห็นภาพได้ชัดเจนขึ้น ผมจึงขออนุญาตเปลี่ยนชื่อใหม่โดยนำ “สัมปทานปิโตรเลียม” ไปเปรียบเทียบกับการ “สัมปทานสวนยางพารา”
เป็นความจริงครับว่า ในประเทศไทยเราเอง เรายังไม่เคยได้ยินคำว่า “สัมปทานสวนยางพารา” เพราะว่ายังไม่เคยมีใครเขาทำกันอย่างนั้น เราเคยแต่ได้ยินแต่คำว่า “ระบบการว่าจ้างคนกรีดยาง”
เมื่อเจ้าของสวนยางพารา “ว่าจ้างคนกรีดยาง” ซึ่งเป็นระบบที่มีการใช้กันอยู่ทั่วไปในสวนยางในภาคใต้ของประเทศไทย (และที่อื่นๆ ด้วย) เราเข้าใจกันทั่วไปว่า อำนาจต่างๆ ในการบริหารจัดการสวนยางยังคงเป็นอำนาจของเจ้าของสวน จะใส่ปุ๋ยยี่ห้ออะไร ความถี่ในการกรีดควรจะเป็นอย่างไร จะหยุดกรีดในช่วงไหน รวมถึงผลผลิตยางเมื่อกรีดได้แล้ว จะขายในรูปน้ำยางสดหรือทำยางแผ่น ตลอดจนจะขายให้ห้างร้านใด ด้วยราคาเท่าใด ยังคงเป็นอำนาจของเจ้าของสวนแต่เพียงผู้เดียว ผู้กรีด ผู้ออกแรงเพียงแต่ปฏิบัติตามที่เจ้าของสวนกำหนด รายรับที่ได้ก็แบ่งกันตามสัดส่วนที่ได้ตกลงกันไว้ก่อนแล้ว
แต่ถ้าเป็น “สัมปทานสวนยางพารา” ความสัมพันธ์เชิงอำนาจระหว่างเจ้าของสวนกับคนกรีดยางจะไม่เป็นดังที่กล่าวมาแล้ว แต่จะสลับกันเลย กล่าวคือ อำนาจในการบริหารจัดการสวนทุกอย่างตกเป็นของฝ่ายผู้กรีดยางแต่เพียงฝ่ายเดียว เจ้าของสวนจะคอยรับเงินอย่างเดียวเมื่อการขายสิ้นสุดลงแล้ว ตามสัดส่วนที่ได้ตกลงกันไว้ก่อน
ที่เป็นเช่นนี้ก็เพราะคำว่า “สัมปทาน” มาจากคำในภาษาอังกฤษว่า “Concession” ซึ่ง พจนานุกรมของ Collins Cobuild ได้อธิบายว่า “Concession is the act of giving something to someone” (แปลว่า สัมปทานคือกฎหมายว่าด้วยการยกบางสิ่งให้กับบางคน)
พจนานุกรมภาษาไทยฉบับราชบัณฑิตยสถานอธิบายว่า “สัมปทานคือการที่รัฐอนุญาตให้เอกชนจัดทําบริการสาธารณะ หรือจัดทําประโยชน์เกี่ยวกับทรัพยากรธรรมชาติ ภายในระยะเวลาและตามเงื่อนไขที่รัฐกําหนด เช่น สัมปทานการเดินรถประจําทาง สัมปทานทําไม้ในป่าสัมปทาน”
จากความหมายในพจนานุกรมทั้งสองฉบับดังกล่าวพอสรุปได้ว่า “สัมปทานคือการยกกรรมสิทธิ์ของรัฐให้กับเอกชน” แต่น่าเสียดายที่ไม่ได้มีการขยายความเพิ่มเติมว่า “กรรมสิทธิ์” ดังกล่าวนั้นประกอบด้วยอะไรบ้าง
แต่จากวิทยานิพนธ์ระดับปริญญาโทเรื่อง “การนำระบบการแบ่งปันผลผลิต (Production Sharing) มาใช้ในการให้สิทธิสำรวจและผลิตปิโตรเลียมในประเทศไทย” (โดยนายสมบัติ พฤฒิพงศภัค บัณฑิตวิทยาลัย จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2540) ได้ขยายความถึงคำว่า “กรรมสิทธิ์” ว่าประกอบด้วย 3 อย่างที่สำคัญ คือ (1) กรรมสิทธิ์ในปิโตรเลียม (2) กรรมสิทธิ์ในข้อมูลที่สำรวจ และ (3) กรรมสิทธิ์ในอุปกรณ์การผลิต
ถ้าเปรียบเทียบกับเรื่อง “การสัมปทานสวนยางพารา” ทันทีที่เจ้าของสวนให้สัมปทานไปแล้ว กรรมสิทธิ์ทุกอย่างในสวนยางก็จะตกเป็นของผู้รับสัมปทาน เจ้าของสวนไม่มีสิทธิ์ใดๆ อีกแล้ว ไม่ว่า (1) การขายยางพาราที่กรีดแล้วให้ใคร ราคาเท่าใด การดูแลรักษาต้นยางพารา การจัดหาปุ๋ย ยารักษาโรค ฯลฯ
สำหรับกรรมสิทธิ์ในข้อ (2) และ (3) ในกรณีสวนยางพารา เรามักจะมองไม่เห็นคุณค่า เพราะมีราคาน้อยมาก แต่ในกรณีปิโตรเลียมแล้วทั้ง 2 อย่างมีความสำคัญและมีมูลค่ามากมหาศาล
สมมติว่าเมื่ออายุสัมปทานของแหล่งปิโตรเลียมหมดลง รัฐไม่มีทางรู้เลยว่าจริงๆ แล้วปิโตรเลียมที่เหลืออยู่มีเท่าใดกันแน่ เพราะกรรมสิทธิ์ในข้อมูลเป็นของเอกชน รัฐอาจจะถือชุดข้อมูลที่ไม่ทันสมัยอยู่ก็เป็นได้
ในทำนองเดียวกัน ในเมื่ออุปกรณ์การผลิต ทั้งแท่นเจาะ หัวเจาะ ฯลฯ เป็นของผู้รับสัมปทาน การจะหาเอกชนรายอื่นเมื่ออายุสัญญาหมดลง (หากรายเดิมประพฤติตัวไม่ค่อยซื่อตรง) ก็ไม่สามารถจะทำได้ในทางปฏิบัติ แม้ในหลักการจะเขียนว่าสามารถกระทำได้ก็ตาม
อำนาจการควบคุมของรัฐในการดำเนินการขุดเจาะปิโตรเลียมในระบบสัมปทานนั้น ทั้งวิทยานิพนธ์ (ดังกล่าว) และเอกสารทางวิชาการของกรมเชื้อเพลิงธรรมชาติ กระทรวงพลังงานเอง ก็สรุปตรงกันว่า อำนาจในการควบคุมเป็นของบริษัท
เมื่อความหมายของคำว่าสัมปทานเป็นอย่างที่ได้กล่าวมาแล้ว จึงไม่มีเจ้าของสวนยางพารารายใดที่สติดีจะยอมใช้ระบบสัมปทานในการบริหารจัดการ
จากที่ได้กล่าวมาแล้ว การพิจารณาว่าจะเลือกใช้ระบบสัมปทานหรือไม่นั้น ไม่ได้นำปัจจัยเรื่องรายได้มาพิจารณาแต่อย่างใด แต่จะพิจารณาอยู่บนพื้นฐานว่าใครเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์เพียงอย่างเดียวเท่านั้น ระบบสัมปทานอาจจะให้ผลประโยชน์ต่อรัฐมากกว่าหรือน้อยกว่าระบบอื่นๆ ก็ได้
ตามประวัติศาสตร์ ระบบสัมปทานปิโตรเลียมมีจุดเริ่มต้นหรือต้นแบบมาจากประเทศสหรัฐอเมริกาในทศวรรษแรกของคริสตวรรษที่ 19 หรือประมาณ 210 ปีมาแล้ว และต่อมาระบบสัมปทานได้แพร่กระจายไปสู่ประเทศผู้ผลิตปิโตรเลียมทั่วโลกโดยบริษัทน้ำมันนานาชาติเป็นผู้ผลักดันและกำหนด
วิธีคิดเกี่ยวกับระบบสัมปทานของประเทศสหรัฐอเมริกาอยู่บนหลักกฎหมายที่ว่า “เจ้าของที่ดินมีสิทธิความเป็นเจ้าของตามกฎหมายเหนือแผ่นดินโดยตรง ตั้งแต่ใต้ผิวดินจึงถึงท้องฟ้าเบื้องบน” (In the United States, the landowner, generally speaking, has legal ownership rights of the earth directly below it (sub-surface) and the sky above it. ที่มา Oil Contracts, How to read and understand them, Open Oil)
ดังนั้น หากพบปิโตรเลียมอยู่ใต้ที่ดินของเอกชนรายใด กรรมสิทธิ์ในปิโตรเลียมจึงตกเป็นของเอกชนผู้เป็นเจ้าของที่ดินรายนั้นไปด้วย
ดังนั้น การให้สัมปทานปิโตรเลียมจึงไม่ได้มีการถ่ายโอนกรรมสิทธิ์ในปิโตรเลียมแต่อย่างใด ปิโตรเลียมเดิม (ซึ่งยังไม่ได้สำรวจขุดเจาะ) เป็นของเอกชน เมื่อสัมปทานไปแล้ว กรรมสิทธิ์ก็ยังคงเป็นของเอกชนต่อไป รัฐจะได้ประโยชน์ก็โดยการเก็บค่าภาคหลวงจากผลผลิตปิโตรเลียม
ตรงกันข้ามกับกฎหมายไทยที่กำหนดว่า ปิโตรเลียมไม่ว่าจะอยู่ในที่ดินของใครก็ตามถือว่าเป็นของรัฐ ผู้ใดจะสำรวจหรือผลิตต้องได้รับการสัมปทานจากรัฐเท่านั้น
ดังนั้น ในระบบสัมปทานปิโตรเลียมของไทยจึงเป็นการโอนกรรมสิทธิ์จากของรัฐ (ซึ่งหมายถึงประชาชนทุกคน) ไปสู่ของเอกชน
ประเด็นสำคัญมันอยู่ตรงนี้แหละครับ เพราะประชาชนซึ่งเคยถูกอ้างว่าเป็นเจ้าของประเทศ เจ้าของทรัพยากรธรรมชาติ เคยภูมิใจว่าบรรพบุรุษได้เสียสละเลือดเนื้อเพื่อปกป้องทรัพยากรไว้ให้ลูกหลาน แต่ทันทีที่มีการลงนามสัมปทานปั๊บ กรรมสิทธิ์ดังกล่าวก็หายวับไปสู่เอกชนรายใดรายหนึ่งในทันที หลักการสัมปทานจึงไม่มีความเป็นธรรมกับคนไทย (ที่ราวกับถูกหลอกให้รักชาติ)
ดังที่ได้กล่าวมาแล้วว่า ไม่มีเจ้าของสวนยางพารา (ผู้มีสติดี) คนใด จะยอมยกกรรมสิทธิ์ในสวนยางของตนให้กับผู้กรีดยาง มีแต่รัฐบาลไทย (ซึ่งไม่แน่ใจว่ามีสติดีหรือไม่) ภายใต้การดูแลของกรมเชื้อเพลิงธรรมชาติที่ยอมยกกรรมสิทธิ์ที่เคยเป็นของรัฐไปให้เอกชน
ขอย้ำอีกครั้งว่า เรื่องกรรมสิทธิ์ไม่เกี่ยวกับรายได้ว่ามากหรือน้อยครับ ในระยะหลังกระทรวงพลังงานได้ออกมาตอบโต้ผู้คัดค้านการเปิดสัมปทานปิโตรเลียมรอบที่ 21 ว่า ภายในระบบสัมปทานเดิมที่มีการปรับปรุงใหม่ที่เรียกว่า “ไทยแลนด์ทรีพลัส” (ซึ่งอ้างว่าจะทำให้ประเทศได้ผลประโยชน์เพิ่มขึ้น) ก็แสดงว่าทางกระทรวงยังไม่เข้าใจประเด็นสำคัญของเรื่องเลย
ถ้าผมจะเรียกว่า ความเป็นเจ้าของเป็นเรื่องของศักดิ์ศรีของประเทศด้วย ไม่ทราบว่าทางกระทรวงพลังงานรวมทั้งท่านนายกรัฐมนตรีจะเข้าใจไหมหนอ!
ดังที่ได้กล่าวมาแล้วว่า ระบบสัมปทานได้ริเริ่มโดยสหรัฐอเมริกา ตามหลักกฎหมายที่ดินของสหรัฐอเมริกา แล้วได้แพร่ไปสู่ประเทศต่างๆ ซึ่งส่วนใหญ่เป็นประเทศอาณานิคมของประเทศมหาอำนาจ
นับตั้งแต่ทศวรรษที่ 60 เป็นต้นมา (ประมาณปี พ.ศ. 2510 เป็นต้นมา) ด้วยราคาน้ำมันที่แพงขึ้นได้ส่งผลให้เกิดสิ่งที่เรียกว่า “คลื่นลูกแรกของการทำให้ทรัพยากรเป็นของชาติ” ได้ทำให้เกิดการคิดสร้างสรรค์ในสัญญารูปแบบใหม่ที่เรียกว่า “การแบ่งปันผลผลิต (Production Sharing Contract)” ซึ่งถือว่าเป็นแนวโน้มใหม่ในอนาคต
ประเทศที่ได้รับการยกย่องว่าเป็นผู้ริเริ่มและทำสัญญาในระบบแบ่งปันผลผลิตได้ครั้งแรกก็คืออินโดนีเซีย (ในปี 1966) และตามด้วยมาเลเซีย โดยมีหลักคิดและบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญของประเทศว่า “รัฐต้องจัดการบริการทรัพยากรปิโตรเลียมเพื่อให้เกิดผลประโยชน์สูงสุดกับประชาชน”
ซึ่งไม่ได้ระบุชัดเจนว่าจะต้องใช้ระบบใด ระหว่างการให้สัมปทานกับการแบ่งปันผลผลิต แต่ใน พ.ร.บ.ปิโตรเลียมของไทย พ.ศ.2514 กลับไปเขียนล็อกเอาไว้ว่า ต้องใช้ระบบสัมปทาน เท่านั้น
ปัจจุบัน ประเทศในกลุ่มอาเซียนทั้งหมดและอีกหลายประเทศทั่วโลกต่างก็หันมาใช้ระบบการแบ่งปันผลผลิตกันมากแล้ว และล่าสุด ประเทศบราซิลซึ่งในแผนที่นี้แสดงว่าใช้ระบบสัมปทาน (สีเหลือง) แต่ในบางแหล่งได้หันมาใช้ระบบการแบ่งปันผลผลิตด้วยแล้ว เรียกว่าประเทศเดียวมีหลายระบบ
ผมขออนุญาตพักเรื่องความหมายของระบบสัมปทานเอาไว้แค่นี้นะครับ โดยสรุปเปรียบเทียบแบบง่ายๆ กับชาวสวนยางพาราก็คือ ถ้าไม่ใช่คนเสียสติแล้ว เขาจะไม่ยอมใช้ระบบสัมปทานกันหรอก เพราะเป็นการยกกรรมสิทธิ์ของตนเองไปให้กับคนอื่น แต่สำหรับกรณีแหล่งปิโตรเลียม ผู้ที่ใช้อำนาจแทนประชาชนซึ่งกำลังจะยกกรรมสิทธิ์รัฐให้กับเอกชนนั้น จริงๆ แล้วพวกเขากำลังคิดอะไรอยู่ คงไม่ยากเกินกว่าที่คนไทยเราจะคาดคิดได้
ก่อนจะจบบทความนี้ ผมขออนุญาตสรุปเรื่องปัญหาในการให้สัมปทานปิโตรเลียมไทยในระดับข้อมูลสำคัญที่ได้นำเสนอไปบ้างแล้วและนำเสนอเพิ่มเติมเป็นข้อๆ อีก 2 ข้อ ดังนี้
หนึ่ง การกำหนดค่าภาคหลวงในอัตราคงที่โดยไม่คำนึงถึงราคาปิโตรเลียมนั้น ไม่มีความเป็นธรรมต่อทั้งบริษัทและต่อรัฐด้วย ตารางข้างล่างนี้คือต้นทุนโดยประมาณของการสำรวจ (Finding Costs) และในการผลิต (Lifting Costs) ในส่วนต่างๆของโลก (เผยแพร่โดย หน่วยงาน EIA ของสหรัฐอเมริกา) ในช่วงปี 2550 -2552) พบว่าต้นทุนดังกล่าวในกลุ่มตะวันออกกลางอยู่ที่ประมาณ $17 ต่อบาร์เรลเท่านั้น
แม้เราไม่ทราบต้นทุนในการผลิตปิโตรเลียมในประเทศไทย แต่จากข้อมูลของกรมเชื้อเพลิงธรรมชาติในช่วงปี 2554 ถึง 2556 พบว่าบริษัทผู้รับสัมปทานปิโตรเลียมได้ลงทุนเฉลี่ยปีละ 1.66 แสนล้านบาท พอสิ้นปีบริษัทผู้รับสัมปทานมีกำไรสุทธิถึง 1.60 แสนล้านบาท หรือมีกำไรสุทธิปีละ 96% ของเงินลงทุน ผมคิดว่ารายละเอียดในระดับข้อมูลต้องมีการแก้ไขในหลายเรื่อง เช่นเดียวกับประเทศอื่นๆ แต่หน่วยงานของรัฐกลับไม่สนที่จะปรับปรุงแก้ไข แม้กฎหมายจะเปิดช่องให้แล้วก็ตาม เช่น การเก็บภาษีเงินได้ปิโตรเลียมร้อยละ 50-60 ของกำไรสุทธิ เป็นต้น
สอง ในระยะหลัง คนไทยเรามักจะไม่ค่อยได้ยินข้ออ้างที่ว่า “หากมีการพัฒนาแหล่งปิโตรเลียมไทยแล้ว จะทำให้คนไทยได้ใช้ปิโตรเลียมในราคาถูก” เพราะมีหลักฐานมากมายว่า ราคาน้ำมันดิบที่ขายให้คนไทยใช้ภายในประเทศนั้น มีราคาแพงกว่าในตลาดโลก ดังหลักฐานที่ปรากฏในข้างล่างนี้
กล่าวคือในขณะที่ราคาในตลาดเท็กซัสตะวันตกประมาณ 94 ดอลลาร์ต่อบาร์เรล แต่ราคาที่ปากหลุมแหล่งเบญจมาศเท่ากับ 112 ดอลลาร์ต่อบาร์เรล
ราคาก๊าซธรรมชาติก็เช่นเดียวกัน ดังที่ผมได้นำเสนอไปเมื่อสัปดาห์ที่แล้ว
ดังนั้น จึงขอสรุปว่า ปัญหาสำคัญในกิจการสัมปทานปิโตรเลียมในประเทศไทยนั้น มี 2 ระดับ คือระดับความหมายของระบบสัมปทานที่ยกกรรมสิทธิ์ให้เอกชน หรือถ้าพูดให้ดูใหญ่หน่อยก็คือ การยกอำนาจอธิปไตยของประชาชนให้กับเอกชน ซึ่งหลายประเทศเขาพยายามเปลี่ยนไปสู่ระบบใหม่ที่พิทักษ์รักษาผลประโยชน์ของชาติเป็นสำคัญ
กับระดับรายละเอียดซึ่งหากคนในภาครัฐและนักการเมืองไม่มีผลประโยชน์ทับซ้อน ก็คงได้รับการแก้ไขไปนานแล้ว คงไม่ปล่อยให้ประชาชนต้องต่อสู้อย่างยาวนาน ด้วยความยากลำบาก และบางรายถึงขั้นสูญเสียชีวิต ขณะเดียวกันศรัทธาของประชาชนที่มีต่อรัฐบาลที่แล้วๆ มาและปัจจุบันนี้ก็ตกต่ำลงอย่างไม่น่าเชื่อ จนอาจจะเข้าสู่สภาพ “รัฐที่ล้มเหลว” ในหลายมิติ
ในสัปดาห์นี้ผมยังคงมีความตั้งใจเหมือนเดิมครับ คือกล่าวถึงระดับความหมายของ “สัมปทาน” แต่เพื่อให้เกิดความเข้าใจได้ง่ายขึ้น สามารถเห็นภาพได้ชัดเจนขึ้น ผมจึงขออนุญาตเปลี่ยนชื่อใหม่โดยนำ “สัมปทานปิโตรเลียม” ไปเปรียบเทียบกับการ “สัมปทานสวนยางพารา”
เป็นความจริงครับว่า ในประเทศไทยเราเอง เรายังไม่เคยได้ยินคำว่า “สัมปทานสวนยางพารา” เพราะว่ายังไม่เคยมีใครเขาทำกันอย่างนั้น เราเคยแต่ได้ยินแต่คำว่า “ระบบการว่าจ้างคนกรีดยาง”
เมื่อเจ้าของสวนยางพารา “ว่าจ้างคนกรีดยาง” ซึ่งเป็นระบบที่มีการใช้กันอยู่ทั่วไปในสวนยางในภาคใต้ของประเทศไทย (และที่อื่นๆ ด้วย) เราเข้าใจกันทั่วไปว่า อำนาจต่างๆ ในการบริหารจัดการสวนยางยังคงเป็นอำนาจของเจ้าของสวน จะใส่ปุ๋ยยี่ห้ออะไร ความถี่ในการกรีดควรจะเป็นอย่างไร จะหยุดกรีดในช่วงไหน รวมถึงผลผลิตยางเมื่อกรีดได้แล้ว จะขายในรูปน้ำยางสดหรือทำยางแผ่น ตลอดจนจะขายให้ห้างร้านใด ด้วยราคาเท่าใด ยังคงเป็นอำนาจของเจ้าของสวนแต่เพียงผู้เดียว ผู้กรีด ผู้ออกแรงเพียงแต่ปฏิบัติตามที่เจ้าของสวนกำหนด รายรับที่ได้ก็แบ่งกันตามสัดส่วนที่ได้ตกลงกันไว้ก่อนแล้ว
แต่ถ้าเป็น “สัมปทานสวนยางพารา” ความสัมพันธ์เชิงอำนาจระหว่างเจ้าของสวนกับคนกรีดยางจะไม่เป็นดังที่กล่าวมาแล้ว แต่จะสลับกันเลย กล่าวคือ อำนาจในการบริหารจัดการสวนทุกอย่างตกเป็นของฝ่ายผู้กรีดยางแต่เพียงฝ่ายเดียว เจ้าของสวนจะคอยรับเงินอย่างเดียวเมื่อการขายสิ้นสุดลงแล้ว ตามสัดส่วนที่ได้ตกลงกันไว้ก่อน
ที่เป็นเช่นนี้ก็เพราะคำว่า “สัมปทาน” มาจากคำในภาษาอังกฤษว่า “Concession” ซึ่ง พจนานุกรมของ Collins Cobuild ได้อธิบายว่า “Concession is the act of giving something to someone” (แปลว่า สัมปทานคือกฎหมายว่าด้วยการยกบางสิ่งให้กับบางคน)
พจนานุกรมภาษาไทยฉบับราชบัณฑิตยสถานอธิบายว่า “สัมปทานคือการที่รัฐอนุญาตให้เอกชนจัดทําบริการสาธารณะ หรือจัดทําประโยชน์เกี่ยวกับทรัพยากรธรรมชาติ ภายในระยะเวลาและตามเงื่อนไขที่รัฐกําหนด เช่น สัมปทานการเดินรถประจําทาง สัมปทานทําไม้ในป่าสัมปทาน”
จากความหมายในพจนานุกรมทั้งสองฉบับดังกล่าวพอสรุปได้ว่า “สัมปทานคือการยกกรรมสิทธิ์ของรัฐให้กับเอกชน” แต่น่าเสียดายที่ไม่ได้มีการขยายความเพิ่มเติมว่า “กรรมสิทธิ์” ดังกล่าวนั้นประกอบด้วยอะไรบ้าง
แต่จากวิทยานิพนธ์ระดับปริญญาโทเรื่อง “การนำระบบการแบ่งปันผลผลิต (Production Sharing) มาใช้ในการให้สิทธิสำรวจและผลิตปิโตรเลียมในประเทศไทย” (โดยนายสมบัติ พฤฒิพงศภัค บัณฑิตวิทยาลัย จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2540) ได้ขยายความถึงคำว่า “กรรมสิทธิ์” ว่าประกอบด้วย 3 อย่างที่สำคัญ คือ (1) กรรมสิทธิ์ในปิโตรเลียม (2) กรรมสิทธิ์ในข้อมูลที่สำรวจ และ (3) กรรมสิทธิ์ในอุปกรณ์การผลิต
ถ้าเปรียบเทียบกับเรื่อง “การสัมปทานสวนยางพารา” ทันทีที่เจ้าของสวนให้สัมปทานไปแล้ว กรรมสิทธิ์ทุกอย่างในสวนยางก็จะตกเป็นของผู้รับสัมปทาน เจ้าของสวนไม่มีสิทธิ์ใดๆ อีกแล้ว ไม่ว่า (1) การขายยางพาราที่กรีดแล้วให้ใคร ราคาเท่าใด การดูแลรักษาต้นยางพารา การจัดหาปุ๋ย ยารักษาโรค ฯลฯ
สำหรับกรรมสิทธิ์ในข้อ (2) และ (3) ในกรณีสวนยางพารา เรามักจะมองไม่เห็นคุณค่า เพราะมีราคาน้อยมาก แต่ในกรณีปิโตรเลียมแล้วทั้ง 2 อย่างมีความสำคัญและมีมูลค่ามากมหาศาล
สมมติว่าเมื่ออายุสัมปทานของแหล่งปิโตรเลียมหมดลง รัฐไม่มีทางรู้เลยว่าจริงๆ แล้วปิโตรเลียมที่เหลืออยู่มีเท่าใดกันแน่ เพราะกรรมสิทธิ์ในข้อมูลเป็นของเอกชน รัฐอาจจะถือชุดข้อมูลที่ไม่ทันสมัยอยู่ก็เป็นได้
ในทำนองเดียวกัน ในเมื่ออุปกรณ์การผลิต ทั้งแท่นเจาะ หัวเจาะ ฯลฯ เป็นของผู้รับสัมปทาน การจะหาเอกชนรายอื่นเมื่ออายุสัญญาหมดลง (หากรายเดิมประพฤติตัวไม่ค่อยซื่อตรง) ก็ไม่สามารถจะทำได้ในทางปฏิบัติ แม้ในหลักการจะเขียนว่าสามารถกระทำได้ก็ตาม
อำนาจการควบคุมของรัฐในการดำเนินการขุดเจาะปิโตรเลียมในระบบสัมปทานนั้น ทั้งวิทยานิพนธ์ (ดังกล่าว) และเอกสารทางวิชาการของกรมเชื้อเพลิงธรรมชาติ กระทรวงพลังงานเอง ก็สรุปตรงกันว่า อำนาจในการควบคุมเป็นของบริษัท
เมื่อความหมายของคำว่าสัมปทานเป็นอย่างที่ได้กล่าวมาแล้ว จึงไม่มีเจ้าของสวนยางพารารายใดที่สติดีจะยอมใช้ระบบสัมปทานในการบริหารจัดการ
จากที่ได้กล่าวมาแล้ว การพิจารณาว่าจะเลือกใช้ระบบสัมปทานหรือไม่นั้น ไม่ได้นำปัจจัยเรื่องรายได้มาพิจารณาแต่อย่างใด แต่จะพิจารณาอยู่บนพื้นฐานว่าใครเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์เพียงอย่างเดียวเท่านั้น ระบบสัมปทานอาจจะให้ผลประโยชน์ต่อรัฐมากกว่าหรือน้อยกว่าระบบอื่นๆ ก็ได้
ตามประวัติศาสตร์ ระบบสัมปทานปิโตรเลียมมีจุดเริ่มต้นหรือต้นแบบมาจากประเทศสหรัฐอเมริกาในทศวรรษแรกของคริสตวรรษที่ 19 หรือประมาณ 210 ปีมาแล้ว และต่อมาระบบสัมปทานได้แพร่กระจายไปสู่ประเทศผู้ผลิตปิโตรเลียมทั่วโลกโดยบริษัทน้ำมันนานาชาติเป็นผู้ผลักดันและกำหนด
วิธีคิดเกี่ยวกับระบบสัมปทานของประเทศสหรัฐอเมริกาอยู่บนหลักกฎหมายที่ว่า “เจ้าของที่ดินมีสิทธิความเป็นเจ้าของตามกฎหมายเหนือแผ่นดินโดยตรง ตั้งแต่ใต้ผิวดินจึงถึงท้องฟ้าเบื้องบน” (In the United States, the landowner, generally speaking, has legal ownership rights of the earth directly below it (sub-surface) and the sky above it. ที่มา Oil Contracts, How to read and understand them, Open Oil)
ดังนั้น หากพบปิโตรเลียมอยู่ใต้ที่ดินของเอกชนรายใด กรรมสิทธิ์ในปิโตรเลียมจึงตกเป็นของเอกชนผู้เป็นเจ้าของที่ดินรายนั้นไปด้วย
ดังนั้น การให้สัมปทานปิโตรเลียมจึงไม่ได้มีการถ่ายโอนกรรมสิทธิ์ในปิโตรเลียมแต่อย่างใด ปิโตรเลียมเดิม (ซึ่งยังไม่ได้สำรวจขุดเจาะ) เป็นของเอกชน เมื่อสัมปทานไปแล้ว กรรมสิทธิ์ก็ยังคงเป็นของเอกชนต่อไป รัฐจะได้ประโยชน์ก็โดยการเก็บค่าภาคหลวงจากผลผลิตปิโตรเลียม
ตรงกันข้ามกับกฎหมายไทยที่กำหนดว่า ปิโตรเลียมไม่ว่าจะอยู่ในที่ดินของใครก็ตามถือว่าเป็นของรัฐ ผู้ใดจะสำรวจหรือผลิตต้องได้รับการสัมปทานจากรัฐเท่านั้น
ดังนั้น ในระบบสัมปทานปิโตรเลียมของไทยจึงเป็นการโอนกรรมสิทธิ์จากของรัฐ (ซึ่งหมายถึงประชาชนทุกคน) ไปสู่ของเอกชน
ประเด็นสำคัญมันอยู่ตรงนี้แหละครับ เพราะประชาชนซึ่งเคยถูกอ้างว่าเป็นเจ้าของประเทศ เจ้าของทรัพยากรธรรมชาติ เคยภูมิใจว่าบรรพบุรุษได้เสียสละเลือดเนื้อเพื่อปกป้องทรัพยากรไว้ให้ลูกหลาน แต่ทันทีที่มีการลงนามสัมปทานปั๊บ กรรมสิทธิ์ดังกล่าวก็หายวับไปสู่เอกชนรายใดรายหนึ่งในทันที หลักการสัมปทานจึงไม่มีความเป็นธรรมกับคนไทย (ที่ราวกับถูกหลอกให้รักชาติ)
ดังที่ได้กล่าวมาแล้วว่า ไม่มีเจ้าของสวนยางพารา (ผู้มีสติดี) คนใด จะยอมยกกรรมสิทธิ์ในสวนยางของตนให้กับผู้กรีดยาง มีแต่รัฐบาลไทย (ซึ่งไม่แน่ใจว่ามีสติดีหรือไม่) ภายใต้การดูแลของกรมเชื้อเพลิงธรรมชาติที่ยอมยกกรรมสิทธิ์ที่เคยเป็นของรัฐไปให้เอกชน
ขอย้ำอีกครั้งว่า เรื่องกรรมสิทธิ์ไม่เกี่ยวกับรายได้ว่ามากหรือน้อยครับ ในระยะหลังกระทรวงพลังงานได้ออกมาตอบโต้ผู้คัดค้านการเปิดสัมปทานปิโตรเลียมรอบที่ 21 ว่า ภายในระบบสัมปทานเดิมที่มีการปรับปรุงใหม่ที่เรียกว่า “ไทยแลนด์ทรีพลัส” (ซึ่งอ้างว่าจะทำให้ประเทศได้ผลประโยชน์เพิ่มขึ้น) ก็แสดงว่าทางกระทรวงยังไม่เข้าใจประเด็นสำคัญของเรื่องเลย
ถ้าผมจะเรียกว่า ความเป็นเจ้าของเป็นเรื่องของศักดิ์ศรีของประเทศด้วย ไม่ทราบว่าทางกระทรวงพลังงานรวมทั้งท่านนายกรัฐมนตรีจะเข้าใจไหมหนอ!
ดังที่ได้กล่าวมาแล้วว่า ระบบสัมปทานได้ริเริ่มโดยสหรัฐอเมริกา ตามหลักกฎหมายที่ดินของสหรัฐอเมริกา แล้วได้แพร่ไปสู่ประเทศต่างๆ ซึ่งส่วนใหญ่เป็นประเทศอาณานิคมของประเทศมหาอำนาจ
นับตั้งแต่ทศวรรษที่ 60 เป็นต้นมา (ประมาณปี พ.ศ. 2510 เป็นต้นมา) ด้วยราคาน้ำมันที่แพงขึ้นได้ส่งผลให้เกิดสิ่งที่เรียกว่า “คลื่นลูกแรกของการทำให้ทรัพยากรเป็นของชาติ” ได้ทำให้เกิดการคิดสร้างสรรค์ในสัญญารูปแบบใหม่ที่เรียกว่า “การแบ่งปันผลผลิต (Production Sharing Contract)” ซึ่งถือว่าเป็นแนวโน้มใหม่ในอนาคต
ประเทศที่ได้รับการยกย่องว่าเป็นผู้ริเริ่มและทำสัญญาในระบบแบ่งปันผลผลิตได้ครั้งแรกก็คืออินโดนีเซีย (ในปี 1966) และตามด้วยมาเลเซีย โดยมีหลักคิดและบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญของประเทศว่า “รัฐต้องจัดการบริการทรัพยากรปิโตรเลียมเพื่อให้เกิดผลประโยชน์สูงสุดกับประชาชน”
ซึ่งไม่ได้ระบุชัดเจนว่าจะต้องใช้ระบบใด ระหว่างการให้สัมปทานกับการแบ่งปันผลผลิต แต่ใน พ.ร.บ.ปิโตรเลียมของไทย พ.ศ.2514 กลับไปเขียนล็อกเอาไว้ว่า ต้องใช้ระบบสัมปทาน เท่านั้น
ปัจจุบัน ประเทศในกลุ่มอาเซียนทั้งหมดและอีกหลายประเทศทั่วโลกต่างก็หันมาใช้ระบบการแบ่งปันผลผลิตกันมากแล้ว และล่าสุด ประเทศบราซิลซึ่งในแผนที่นี้แสดงว่าใช้ระบบสัมปทาน (สีเหลือง) แต่ในบางแหล่งได้หันมาใช้ระบบการแบ่งปันผลผลิตด้วยแล้ว เรียกว่าประเทศเดียวมีหลายระบบ
ผมขออนุญาตพักเรื่องความหมายของระบบสัมปทานเอาไว้แค่นี้นะครับ โดยสรุปเปรียบเทียบแบบง่ายๆ กับชาวสวนยางพาราก็คือ ถ้าไม่ใช่คนเสียสติแล้ว เขาจะไม่ยอมใช้ระบบสัมปทานกันหรอก เพราะเป็นการยกกรรมสิทธิ์ของตนเองไปให้กับคนอื่น แต่สำหรับกรณีแหล่งปิโตรเลียม ผู้ที่ใช้อำนาจแทนประชาชนซึ่งกำลังจะยกกรรมสิทธิ์รัฐให้กับเอกชนนั้น จริงๆ แล้วพวกเขากำลังคิดอะไรอยู่ คงไม่ยากเกินกว่าที่คนไทยเราจะคาดคิดได้
ก่อนจะจบบทความนี้ ผมขออนุญาตสรุปเรื่องปัญหาในการให้สัมปทานปิโตรเลียมไทยในระดับข้อมูลสำคัญที่ได้นำเสนอไปบ้างแล้วและนำเสนอเพิ่มเติมเป็นข้อๆ อีก 2 ข้อ ดังนี้
หนึ่ง การกำหนดค่าภาคหลวงในอัตราคงที่โดยไม่คำนึงถึงราคาปิโตรเลียมนั้น ไม่มีความเป็นธรรมต่อทั้งบริษัทและต่อรัฐด้วย ตารางข้างล่างนี้คือต้นทุนโดยประมาณของการสำรวจ (Finding Costs) และในการผลิต (Lifting Costs) ในส่วนต่างๆของโลก (เผยแพร่โดย หน่วยงาน EIA ของสหรัฐอเมริกา) ในช่วงปี 2550 -2552) พบว่าต้นทุนดังกล่าวในกลุ่มตะวันออกกลางอยู่ที่ประมาณ $17 ต่อบาร์เรลเท่านั้น
แม้เราไม่ทราบต้นทุนในการผลิตปิโตรเลียมในประเทศไทย แต่จากข้อมูลของกรมเชื้อเพลิงธรรมชาติในช่วงปี 2554 ถึง 2556 พบว่าบริษัทผู้รับสัมปทานปิโตรเลียมได้ลงทุนเฉลี่ยปีละ 1.66 แสนล้านบาท พอสิ้นปีบริษัทผู้รับสัมปทานมีกำไรสุทธิถึง 1.60 แสนล้านบาท หรือมีกำไรสุทธิปีละ 96% ของเงินลงทุน ผมคิดว่ารายละเอียดในระดับข้อมูลต้องมีการแก้ไขในหลายเรื่อง เช่นเดียวกับประเทศอื่นๆ แต่หน่วยงานของรัฐกลับไม่สนที่จะปรับปรุงแก้ไข แม้กฎหมายจะเปิดช่องให้แล้วก็ตาม เช่น การเก็บภาษีเงินได้ปิโตรเลียมร้อยละ 50-60 ของกำไรสุทธิ เป็นต้น
สอง ในระยะหลัง คนไทยเรามักจะไม่ค่อยได้ยินข้ออ้างที่ว่า “หากมีการพัฒนาแหล่งปิโตรเลียมไทยแล้ว จะทำให้คนไทยได้ใช้ปิโตรเลียมในราคาถูก” เพราะมีหลักฐานมากมายว่า ราคาน้ำมันดิบที่ขายให้คนไทยใช้ภายในประเทศนั้น มีราคาแพงกว่าในตลาดโลก ดังหลักฐานที่ปรากฏในข้างล่างนี้
กล่าวคือในขณะที่ราคาในตลาดเท็กซัสตะวันตกประมาณ 94 ดอลลาร์ต่อบาร์เรล แต่ราคาที่ปากหลุมแหล่งเบญจมาศเท่ากับ 112 ดอลลาร์ต่อบาร์เรล
ราคาก๊าซธรรมชาติก็เช่นเดียวกัน ดังที่ผมได้นำเสนอไปเมื่อสัปดาห์ที่แล้ว
ดังนั้น จึงขอสรุปว่า ปัญหาสำคัญในกิจการสัมปทานปิโตรเลียมในประเทศไทยนั้น มี 2 ระดับ คือระดับความหมายของระบบสัมปทานที่ยกกรรมสิทธิ์ให้เอกชน หรือถ้าพูดให้ดูใหญ่หน่อยก็คือ การยกอำนาจอธิปไตยของประชาชนให้กับเอกชน ซึ่งหลายประเทศเขาพยายามเปลี่ยนไปสู่ระบบใหม่ที่พิทักษ์รักษาผลประโยชน์ของชาติเป็นสำคัญ
กับระดับรายละเอียดซึ่งหากคนในภาครัฐและนักการเมืองไม่มีผลประโยชน์ทับซ้อน ก็คงได้รับการแก้ไขไปนานแล้ว คงไม่ปล่อยให้ประชาชนต้องต่อสู้อย่างยาวนาน ด้วยความยากลำบาก และบางรายถึงขั้นสูญเสียชีวิต ขณะเดียวกันศรัทธาของประชาชนที่มีต่อรัฐบาลที่แล้วๆ มาและปัจจุบันนี้ก็ตกต่ำลงอย่างไม่น่าเชื่อ จนอาจจะเข้าสู่สภาพ “รัฐที่ล้มเหลว” ในหลายมิติ
