คอลัมน์ : โลกที่ซับซ้อน
โดย...ประสาท มีแต้ม
ในบทความเรื่อง “สัมปทานปิโตรเลียมไทย…ต้องเข้าใจปัญหาใน 2 ระดับสำคัญ!” เมื่อสัปดาห์ที่ผ่านมา ผมได้พยายามทำความเข้าใน 2 ระดับ คือระดับความหมายของการ “สัมปทาน” ซึ่งผมคิดว่าเป็นหัวใจสำคัญของเรื่องนี้ กับระดับข้อมูลที่เป็นจริง แต่เพิ่งเขียนไปได้แค่ในระดับข้อมูลเท่านั้น
ในสัปดาห์นี้ผมยังคงมีความตั้งใจเหมือนเดิมครับ คือ กล่าวถึงระดับความหมายของ “สัมปทาน” แต่เพื่อให้เกิดความเข้าใจได้ง่ายขึ้น สามารถเห็นภาพได้ชัดเจนขึ้น ผมจึงขออนุญาตเปลี่ยนชื่อใหม่ โดยนำ “สัมปทานปิโตรเลียม” ไปเปรียบเทียบกับการ “สัมปทานสวนยางพารา”
เป็นความจริงครับว่า ในประเทศไทยเราเอง เรายังไม่เคยได้ยินคำว่า “สัมปทานสวนยางพารา” เพราะว่ายังไม่เคยมีใครเขาทำกันอย่างนั้น เราเคยแต่ได้ยินแต่คำว่า “ระบบการว่าจ้างคนกรีดยาง”
เมื่อเจ้าของสวนยางพารา “ว่าจ้างคนกรีดยาง” ซึ่งเป็นระบบที่มีการใช้กันอยู่ทั่วไปในสวนยางในภาคใต้ของประเทศไทย (และที่อื่นๆ ด้วย) เราเข้าใจกันทั่วไปว่า อำนาจต่างๆ ในการบริหารจัดการสวนยางยังคงเป็นอำนาจของเจ้าของสวน จะใส่ปุ๋ยยี่ห้ออะไร ความถี่ในการกรีดควรจะเป็นอย่างไร จะหยุดกรีดในช่วงไหน รวมถึงผลผลิตยางเมื่อกรีดได้แล้ว จะขายในรูปน้ำยางสด หรือทำยางแผ่น ตลอดจนจะขายให้ห้างร้านใด ด้วยราคาเท่าใด ยังคงเป็นอำนาจของเจ้าของสวนแต่เพียงผู้เดียว ผู้กรีด ผู้ออกแรงเพียงแต่ปฏิบัติตามที่เจ้าของสวนกำหนด รายรับที่ได้ก็แบ่งกันตามสัดส่วนที่ได้ตกลงกันไว้ก่อนแล้ว
แต่ถ้าเป็น “สัมปทานสวนยางพารา” ความสัมพันธ์เชิงอำนาจระหว่างเจ้าของสวนกับคนกรีดยาง จะไม่เป็นดังที่กล่าวมาแล้ว แต่จะสลับกันเลย กล่าวคือ อำนาจในการบริหารจัดการสวนทุกอย่างตกเป็นของฝ่ายผู้กรีดยางแต่เพียงฝ่ายเดียว เจ้าของสวนจะคอยรับเงินอย่างเดียวเมื่อการขายสิ้นสุดลงแล้วตามสัดส่วนที่ได้ตกลงกันไว้ก่อน
ที่เป็นเช่นนี้ก็เพราะคำว่า “สัมปทาน” มาจากคำในภาษาอังกฤษว่า “Concession” ซึ่ง พจนานุกรมของ Collins Cobuild ได้อธิบายว่า “Concession is the act of giving something to someone” (แปลว่า สัมปทานคือกฎหมายว่าด้วยการยกบางสิ่งให้แก่บางคน)
พจนานุกรมภาษาไทย ฉบับราชบัณฑิตยสถาน อธิบายว่า “สัมปทานคือ การที่รัฐอนุญาตให้เอกชนจัดทําบริการสาธารณะ หรือจัดทําประโยชน์เกี่ยวกับทรัพยากรธรรมชาติ ภายในระยะเวลา และตามเงื่อนไขที่รัฐกําหนด เช่น สัมปทานการเดินรถประจําทาง สัมปทานทําไม้ในป่าสัมปทาน”
จากความหมายในพจนานุกรมทั้ง 2 ฉบับดังกล่าว พอสรุปได้ว่า “สัมปทานคือการยกกรรมสิทธิ์ของรัฐให้แก่เอกชน” แต่น่าเสียดายที่ไม่ได้มีการขยายความเพิ่มเติมว่า “กรรมสิทธิ์” ดังกล่าวนั้นประกอบด้วยอะไรบ้าง
แต่จากวิทยานิพนธ์ระดับปริญญาโทเรื่อง “การนำระบบการแบ่งปันผลผลิต (Production Sharing) มาใช้ในการให้สิทธิสำรวจและผลิตปิโตรเลียมในประเทศไทย” (โดยนายสมบัติ พฤฒิพงศภัค บัณฑิตวิทยาลัย จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2540) ได้ขยายความถึงคำว่า “กรรมสิทธิ์” ว่าประกอบด้วย 3 อย่างที่สำคัญ คือ (1) กรรมสิทธิ์ในปิโตรเลียม (2) กรรมสิทธิ์ในข้อมูลที่สำรวจ และ (3) กรรมสิทธิ์ในอุปกรณ์การผลิต
ถ้าเปรียบเทียบกับเรื่อง “การสัมปทานสวนยางพารา” ทันทีที่เจ้าของสวนให้สัมปทานไปแล้ว กรรมสิทธิ์ทุกอย่างในสวนยางก็จะตกเป็นของผู้รับสัมปทาน เจ้าของสวนไม่มีสิทธิใดๆ อีกแล้ว ไม่ว่า (1) การขายยางพาราที่กรีดแล้วให้ใคร ราคาเท่าใด การดูแลรักษาต้นยางพารา การจัดหาปุ๋ย ยารักษาโรค ฯลฯ
สำหรับกรรมสิทธิ์ในข้อ (2) และ (3) ในกรณีสวนยางพารา เรามักจะมองไม่เห็นคุณค่า เพราะมีราคาน้อยมาก แต่ในกรณีปิโตรเลียมแล้วทั้ง 2 อย่างมีความสำคัญ และมีมูลค่ามากมหาศาล
สมมติว่าเมื่ออายุสัมปทานของแหล่งปิโตรเลียมหมดลง รัฐไม่มีทางรู้เลยว่าจริงๆ แล้วปิโตรเลียมที่เหลืออยู่มีเท่าใดกันแน่ เพราะกรรมสิทธิ์ในข้อมูลเป็นของเอกชน รัฐอาจจะถือชุดข้อมูลที่ไม่ทันสมัยอยู่ก็เป็นได้
ในทำนองเดียวกัน ในเมื่ออุปกรณ์การผลิต ทั้งแท่นเจาะ หัวเจาะ ฯลฯ เป็นของผู้รับสัมปทาน การจะหาเอกชนรายอื่นเมื่ออายุสัญญาหมดลง (หากรายเดิมประพฤติตัวไม่ค่อยซื่อตรง) ก็ไม่สามารถจะทำได้ในทางปฏิบัติ แม้ในหลักการจะเขียนว่าสามารถกระทำได้ก็ตาม
อำนาจการควบคุมของรัฐในการดำเนินการขุดเจาะปิโตรเลียมในระบบสัมปทานนั้น ทั้งวิทยานิพนธ์ (ดังกล่าว) และเอกสารทางวิชาการของกรมเชื้อเพลิงธรรมชาติ กระทรวงพลังงานเอง ก็สรุปตรงกันว่า อำนาจในการควบคุมเป็นของบริษัท
เมื่อความหมายของคำว่า สัมปทานเป็นอย่างที่ได้กล่าวมาแล้ว จึงไม่มีเจ้าของสวนยางพารารายใดที่สติดีจะยอมใช้ระบบสัมปทานในการบริหารจัดการ
จากที่ได้กล่าวมาแล้ว การพิจารณาว่าจะเลือกใช้ระบบสัมปทานหรือไม่นั้น ไม่ได้นำปัจจัยเรื่องรายได้มาพิจารณาแต่อย่างใด แต่จะพิจารณาอยู่บนพื้นฐานว่าใครเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์เพียงอย่างเดียวเท่านั้น ระบบสัมปทานอาจจะให้ผลประโยชน์ต่อรัฐมากกว่า หรือน้อยกว่าระบบอื่นๆ ก็ได้
ตามประวัติศาสตร์ ระบบสัมปทานปิโตรเลียมมีจุดเริ่มต้น หรือต้นแบบมาจากประเทศสหรัฐอเมริกาในทศวรรษแรกของคริสตวรรษที่ 19 หรือประมาณ 210 ปีมาแล้ว และต่อมา ระบบสัมปทานได้แพร่กระจายไปสู่ประเทศผู้ผลิตปิโตรเลียมทั่วโลก โดยบริษัทน้ำมันนานาชาติเป็นผู้ผลักดันและกำหนด
วิธีคิดเกี่ยวกับระบบสัมปทานของประเทศสหรัฐอเมริกาอยู่บนหลักกฎหมายที่ว่า “เจ้าของที่ดินมีสิทธิความเป็นเจ้าของตามกฎหมายเหนือแผ่นดินโดยตรง ตั้งแต่ใต้ผิวดินจึงถึงท้องฟ้าเบื้องบน” (In the United States, the landowner, generally speaking, has legal ownership rights of the earth directly below it (sub-surface) and the sky above it. ที่มา Oil Contracts, How to read and understand them, Open Oil)
ดังนั้น หากพบปิโตรเลียมอยู่ใต้ที่ดินของเอกชนรายใด กรรมสิทธิ์ในปิโตรเลียมจึงตกเป็นของเอกชนผู้เป็นเจ้าของที่ดินรายนั้นไปด้วย
ดังนั้น การให้สัมปทานปิโตรเลียมจึงไม่ได้มีการถ่ายโอนกรรมสิทธิ์ในปิโตรเลียมแต่อย่างใด ปิโตรเลียมเดิม (ซึ่งยังไม่ได้สำรวจขุดเจาะ) เป็นของเอกชน เมื่อสัมปทานไปแล้ว กรรมสิทธิ์ก็ยังคงเป็นของเอกชนต่อไป รัฐจะได้ประโยชน์ก็โดยการเก็บค่าภาคหลวงจากผลผลิตปิโตรเลียม
ตรงกันข้ามกับกฎหมายไทยที่กำหนดว่า ปิโตรเลียมไม่ว่าจะอยู่ในที่ดินของใครก็ตามถือว่าเป็นของรัฐ ผู้ใดจะสำรวจหรือผลิตต้องได้รับการสัมปทานจากรัฐเท่านั้น
ดังนั้น ในระบบสัมปทานปิโตรเลียมของไทย จึงเป็นการโอนกรรมสิทธิ์จากของรัฐ (ซึ่งหมายถึงประชาชนทุกคน) ไปสู่ของเอกชน
ประเด็นสำคัญมันอยู่ตรงนี้แหละครับ เพราะประชาชนซึ่งเคยถูกอ้างว่าเป็นเจ้าของประเทศ เจ้าของทรัพยากรธรรมชาติ เคยภูมิใจว่าบรรพบุรุษได้เสียสละเลือดเนื้อเพื่อปกป้องทรัพยากรไว้ให้ลูกหลาน แต่ทันทีที่มีการลงนามสัมปทานปั๊บ กรรมสิทธิ์ดังกล่าวก็หายวับไปสู่เอกชนรายใดรายหนึ่งในทันที หลักการสัมปทานจึงไม่มีความเป็นธรรมต่อคนไทย (ที่ราวกับถูกหลอกให้รักชาติ)
ดังที่ได้กล่าวมาแล้วว่า ไม่มีเจ้าของสวนยางพารา (ผู้มีสติดี) คนใด จะยอมยกกรรมสิทธิ์ในสวนยางของตนให้แก่ผู้กรีดยาง มีแต่รัฐบาลไทย (ซึ่งไม่แน่ใจว่ามีสติดีหรือไม่) ภายใต้การดูแลของกรมเชื้อเพลิงธรรมชาติ ที่ยอมยกกรรมสิทธิ์ที่เคยเป็นของรัฐไปให้เอกชน
ขอย้ำอีกครั้งว่า เรื่องกรรมสิทธิ์ไม่เกี่ยวกับรายได้ว่ามากหรือน้อยครับ ในระยะหลังกระทรวงพลังงาน ได้ออกมาตอบโต้ผู้คัดค้านการเปิดสัมปทานปิโตรเลียมรอบที่ 21 ว่า ภายในระบบสัมปทานเดิมที่มีการปรับปรุงใหม่ที่เรียกว่า “ไทยแลนด์ทรีพลัส” (ซึ่งอ้างว่าจะทำให้ประเทศได้ผลประโยชน์เพิ่มขึ้น) ก็แสดงว่าทางกระทรวงยังไม่เข้าใจประเด็นสำคัญของเรื่องเลย
ถ้าผมจะเรียกว่า ความเป็นเจ้าของเป็นเรื่องของศักดิ์ศรีของประเทศด้วย ไม่ทราบว่าทางกระทรวงพลังงาน รวมทั้งท่านนายกรัฐมนตรีจะเข้าใจไหมหนอ!
ดังที่ได้กล่าวมาแล้วว่า ระบบสัมปทานได้ริเริ่มโดยสหรัฐอเมริกา ตามหลักกฎหมายที่ดินของสหรัฐอเมริกา แล้วได้แพร่ไปสู่ประเทศต่างๆ ซึ่งส่วนใหญ่เป็นประเทศอาณานิคมของประเทศมหาอำนาจ
นับตั้งแต่ทศวรรษที่ 60 เป็นต้นมา (ประมาณปี พ.ศ.2510 เป็นต้นมา) ด้วยราคาน้ำมันที่แพงขึ้นได้ส่งผลให้เกิดสิ่งที่เรียกว่า “คลื่นลูกแรกของการทำให้ทรัพยากรเป็นของชาติ” ได้ทำให้เกิดการคิดสร้างสรรค์ในสัญญารูปแบบใหม่ที่เรียกว่า “การแบ่งปันผลผลิต (Production Sharing Contract)” ซึ่งถือว่าเป็นแนวโน้มใหม่ในอนาคต
ประเทศที่ได้รับการยกย่องว่าเป็นผู้ริเริ่ม และทำสัญญาในระบบแบ่งปันผลผลิตได้ครั้งแรกก็คืออินโดนีเซีย (ในปี 1966) และตามด้วยมาเลเซีย โดยมีหลักคิด และบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญของประเทศว่า “รัฐต้องจัดการบริการทรัพยากรปิโตรเลียมเพื่อให้เกิดผลประโยชน์สูงสุดต่อประชาชน”
ซึ่งไม่ได้ระบุชัดเจนว่า จะต้องใช้ระบบใด ระหว่างการให้สัมปทานกับการแบ่งปันผลผลิต แต่ใน พ.ร.บ.ปิโตรเลียมของไทย พ.ศ.2514 กลับไปเขียนล็อกเอาไว้ว่า ต้องใช้ระบบสัมปทาน เท่านั้น
ปัจจุบัน ประเทศในกลุ่มอาเซียนทั้งหมด และอีกหลายประเทศทั่วโลกต่างก็หันมาใช้ระบบการแบ่งปันผลผลิตกันมากแล้ว และล่าสุด ประเทศบราซิล ซึ่งในแผนที่นี้แสดงว่าใช้ระบบสัมปทาน (สีเหลือง) แต่ในบางแหล่งได้หันมาใช้ระบบการแบ่งปันผลผลิตด้วยแล้ว เรียกว่าประเทศเดียวมีหลายระบบ
ผมขออนุญาตพักเรื่องความหมายของระบบสัมปทานเอาไว้แค่นี้นะครับ โดยสรุปเปรียบเทียบแบบง่ายๆ กับชาวสวนยางพาราก็คือ ถ้าไม่ใช่คนเสียสติแล้ว เขาจะไม่ยอมใช้ระบบสัมปทานกันหรอก เพราะเป็นการยกกรรมสิทธิ์ของตนเองไปให้แก่คนอื่น แต่สำหรับกรณีแหล่งปิโตรเลียม ผู้ที่ใช้อำนาจแทนประชาชนซึ่งกำลังจะยกกรรมสิทธิ์รัฐให้แก่เอกชนนั้น จริงๆ แล้วพวกเขากำลังคิดอะไรอยู่ คงไม่ยากเกินกว่าที่คนไทยเราจะคาดคิดได้
ก่อนจะจบบทความนี้ ผมขออนุญาตสรุปเรื่องปัญหาในการให้สัมปทานปิโตรเลียมไทยในระดับข้อมูลสำคัญที่ได้นำเสนอไปบ้างแล้ว และนำเสนอเพิ่มเติมเป็นข้อๆ อีก 2 ข้อ ดังนี้
หนึ่ง การกำหนดค่าภาคหลวงในอัตราคงที่โดยไม่คำนึงถึงราคาปิโตรเลียมนั้น ไม่มีความเป็นธรรมต่อทั้งบริษัท และต่อรัฐด้วย ตารางข้างล่างนี้คือ ต้นทุนโดยประมาณของการสำรวจ (Finding Costs) และในการผลิต (Lifting Costs) ในส่วนต่างๆ ของโลก (เผยแพร่โดยหน่วยงาน EIA ของสหรัฐอเมริกา) ในช่วงปี 2550-2552) พบว่าต้นทุนดังกล่าวในกลุ่มตะวันออกกลางอยู่ที่ประมาณ $17 ต่อบาร์เรลเท่านั้น
แม้เราไม่ทราบต้นทุนในการผลิตปิโตรเลียมในประเทศไทย แต่จากข้อมูลของกรมเชื้อเพลิงธรรมชาติ ในช่วงปี 2554 ถึง 2556 พบว่า บริษัทผู้รับสัมปทานปิโตรเลียมได้ลงทุนเฉลี่ยปีละ 1.66 แสนล้านบาท พอสิ้นปีบริษัทผู้รับสัมปทานมีกำไรสุทธิถึง 1.60 แสนล้านบาท หรือมีกำไรสุทธิปีละ 96% ของเงินลงทุน ผมคิดว่ารายละเอียดในระดับข้อมูลต้องมีการแก้ไขในหลายเรื่อง เช่นเดียวกับประเทศอื่นๆ แต่หน่วยงานของรัฐกลับไม่สนที่จะปรับปรุงแก้ไข แม้กฎหมายจะเปิดช่องให้แล้วก็ตาม เช่น การเก็บภาษีเงินได้ปิโตรเลียมร้อยละ 50-60 ของกำไรสุทธิ เป็นต้น
สอง ในระยะหลัง คนไทยเรามักจะไม่ค่อยได้ยินข้ออ้างที่ว่า “หากมีการพัฒนาแหล่งปิโตรเลียมไทยแล้ว จะทำให้คนไทยได้ใช้ปิโตรเลียมในราคาถูก” เพราะมีหลักฐานมากมายว่า ราคาน้ำมันดิบที่ขายให้คนไทยใช้ภายในประเทศนั้นมีราคาแพงกว่าในตลาดโลก ดังหลักฐานที่ปรากฏในข้างล่างนี้
กล่าวคือ ในขณะที่ราคาในตลาดเทกซัสตะวันตก ประมาณ 94 ดอลลาร์ต่อบาร์เรล แต่ราคาที่ปากหลุมแหล่งเบญจมาศ เท่ากับ 112 ดอลลาร์ต่อบาร์เรล
ราคาก๊าซธรรมชาติก็เช่นเดียวกัน ดังที่ผมได้นำเสนอไปเมื่อสัปดาห์ที่แล้ว
ดังนั้น จึงขอสรุปว่า ปัญหาสำคัญในกิจการสัมปทานปิโตรเลียมในประเทศไทยนั้น มี 2 ระดับ คือ ระดับความหมายของระบบสัมปทานที่ยกกรรมสิทธิ์ให้เอกชน หรือถ้าพูดให้ดูใหญ่หน่อยก็คือ การยกอำนาจอธิปไตยของประชาชนให้แก่เอกชน ซึ่งหลายประเทศเขาพยายามเปลี่ยนไปสู่ระบบใหม่ที่พิทักษ์รักษาผลประโยชน์ของชาติเป็นสำคัญ
กับระดับรายละเอียดซึ่งหากคนในภาครัฐ และนักการเมืองไม่มีผลประโยชน์ทับซ้อน ก็คงได้รับการแก้ไขไปนานแล้ว คงไม่ปล่อยให้ประชาชนต้องต่อสู้อย่างยาวนานด้วยความยากลำบาก และบางรายถึงขั้นสูญเสียชีวิต ขณะเดียวกัน ศรัทธาของประชาชนที่มีต่อรัฐบาลที่แล้วๆ มา และปัจจุบันนี้ก็ตกต่ำลงอย่างไม่น่าเชื่อ จนอาจจะเข้าสู่สภาพ “รัฐที่ล้มเหลว” ในหลายมิติ
โดย...ประสาท มีแต้ม
ในบทความเรื่อง “สัมปทานปิโตรเลียมไทย…ต้องเข้าใจปัญหาใน 2 ระดับสำคัญ!” เมื่อสัปดาห์ที่ผ่านมา ผมได้พยายามทำความเข้าใน 2 ระดับ คือระดับความหมายของการ “สัมปทาน” ซึ่งผมคิดว่าเป็นหัวใจสำคัญของเรื่องนี้ กับระดับข้อมูลที่เป็นจริง แต่เพิ่งเขียนไปได้แค่ในระดับข้อมูลเท่านั้น
ในสัปดาห์นี้ผมยังคงมีความตั้งใจเหมือนเดิมครับ คือ กล่าวถึงระดับความหมายของ “สัมปทาน” แต่เพื่อให้เกิดความเข้าใจได้ง่ายขึ้น สามารถเห็นภาพได้ชัดเจนขึ้น ผมจึงขออนุญาตเปลี่ยนชื่อใหม่ โดยนำ “สัมปทานปิโตรเลียม” ไปเปรียบเทียบกับการ “สัมปทานสวนยางพารา”
เป็นความจริงครับว่า ในประเทศไทยเราเอง เรายังไม่เคยได้ยินคำว่า “สัมปทานสวนยางพารา” เพราะว่ายังไม่เคยมีใครเขาทำกันอย่างนั้น เราเคยแต่ได้ยินแต่คำว่า “ระบบการว่าจ้างคนกรีดยาง”
เมื่อเจ้าของสวนยางพารา “ว่าจ้างคนกรีดยาง” ซึ่งเป็นระบบที่มีการใช้กันอยู่ทั่วไปในสวนยางในภาคใต้ของประเทศไทย (และที่อื่นๆ ด้วย) เราเข้าใจกันทั่วไปว่า อำนาจต่างๆ ในการบริหารจัดการสวนยางยังคงเป็นอำนาจของเจ้าของสวน จะใส่ปุ๋ยยี่ห้ออะไร ความถี่ในการกรีดควรจะเป็นอย่างไร จะหยุดกรีดในช่วงไหน รวมถึงผลผลิตยางเมื่อกรีดได้แล้ว จะขายในรูปน้ำยางสด หรือทำยางแผ่น ตลอดจนจะขายให้ห้างร้านใด ด้วยราคาเท่าใด ยังคงเป็นอำนาจของเจ้าของสวนแต่เพียงผู้เดียว ผู้กรีด ผู้ออกแรงเพียงแต่ปฏิบัติตามที่เจ้าของสวนกำหนด รายรับที่ได้ก็แบ่งกันตามสัดส่วนที่ได้ตกลงกันไว้ก่อนแล้ว
แต่ถ้าเป็น “สัมปทานสวนยางพารา” ความสัมพันธ์เชิงอำนาจระหว่างเจ้าของสวนกับคนกรีดยาง จะไม่เป็นดังที่กล่าวมาแล้ว แต่จะสลับกันเลย กล่าวคือ อำนาจในการบริหารจัดการสวนทุกอย่างตกเป็นของฝ่ายผู้กรีดยางแต่เพียงฝ่ายเดียว เจ้าของสวนจะคอยรับเงินอย่างเดียวเมื่อการขายสิ้นสุดลงแล้วตามสัดส่วนที่ได้ตกลงกันไว้ก่อน
ที่เป็นเช่นนี้ก็เพราะคำว่า “สัมปทาน” มาจากคำในภาษาอังกฤษว่า “Concession” ซึ่ง พจนานุกรมของ Collins Cobuild ได้อธิบายว่า “Concession is the act of giving something to someone” (แปลว่า สัมปทานคือกฎหมายว่าด้วยการยกบางสิ่งให้แก่บางคน)
พจนานุกรมภาษาไทย ฉบับราชบัณฑิตยสถาน อธิบายว่า “สัมปทานคือ การที่รัฐอนุญาตให้เอกชนจัดทําบริการสาธารณะ หรือจัดทําประโยชน์เกี่ยวกับทรัพยากรธรรมชาติ ภายในระยะเวลา และตามเงื่อนไขที่รัฐกําหนด เช่น สัมปทานการเดินรถประจําทาง สัมปทานทําไม้ในป่าสัมปทาน”
จากความหมายในพจนานุกรมทั้ง 2 ฉบับดังกล่าว พอสรุปได้ว่า “สัมปทานคือการยกกรรมสิทธิ์ของรัฐให้แก่เอกชน” แต่น่าเสียดายที่ไม่ได้มีการขยายความเพิ่มเติมว่า “กรรมสิทธิ์” ดังกล่าวนั้นประกอบด้วยอะไรบ้าง
แต่จากวิทยานิพนธ์ระดับปริญญาโทเรื่อง “การนำระบบการแบ่งปันผลผลิต (Production Sharing) มาใช้ในการให้สิทธิสำรวจและผลิตปิโตรเลียมในประเทศไทย” (โดยนายสมบัติ พฤฒิพงศภัค บัณฑิตวิทยาลัย จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2540) ได้ขยายความถึงคำว่า “กรรมสิทธิ์” ว่าประกอบด้วย 3 อย่างที่สำคัญ คือ (1) กรรมสิทธิ์ในปิโตรเลียม (2) กรรมสิทธิ์ในข้อมูลที่สำรวจ และ (3) กรรมสิทธิ์ในอุปกรณ์การผลิต
ถ้าเปรียบเทียบกับเรื่อง “การสัมปทานสวนยางพารา” ทันทีที่เจ้าของสวนให้สัมปทานไปแล้ว กรรมสิทธิ์ทุกอย่างในสวนยางก็จะตกเป็นของผู้รับสัมปทาน เจ้าของสวนไม่มีสิทธิใดๆ อีกแล้ว ไม่ว่า (1) การขายยางพาราที่กรีดแล้วให้ใคร ราคาเท่าใด การดูแลรักษาต้นยางพารา การจัดหาปุ๋ย ยารักษาโรค ฯลฯ
สำหรับกรรมสิทธิ์ในข้อ (2) และ (3) ในกรณีสวนยางพารา เรามักจะมองไม่เห็นคุณค่า เพราะมีราคาน้อยมาก แต่ในกรณีปิโตรเลียมแล้วทั้ง 2 อย่างมีความสำคัญ และมีมูลค่ามากมหาศาล
สมมติว่าเมื่ออายุสัมปทานของแหล่งปิโตรเลียมหมดลง รัฐไม่มีทางรู้เลยว่าจริงๆ แล้วปิโตรเลียมที่เหลืออยู่มีเท่าใดกันแน่ เพราะกรรมสิทธิ์ในข้อมูลเป็นของเอกชน รัฐอาจจะถือชุดข้อมูลที่ไม่ทันสมัยอยู่ก็เป็นได้
ในทำนองเดียวกัน ในเมื่ออุปกรณ์การผลิต ทั้งแท่นเจาะ หัวเจาะ ฯลฯ เป็นของผู้รับสัมปทาน การจะหาเอกชนรายอื่นเมื่ออายุสัญญาหมดลง (หากรายเดิมประพฤติตัวไม่ค่อยซื่อตรง) ก็ไม่สามารถจะทำได้ในทางปฏิบัติ แม้ในหลักการจะเขียนว่าสามารถกระทำได้ก็ตาม
อำนาจการควบคุมของรัฐในการดำเนินการขุดเจาะปิโตรเลียมในระบบสัมปทานนั้น ทั้งวิทยานิพนธ์ (ดังกล่าว) และเอกสารทางวิชาการของกรมเชื้อเพลิงธรรมชาติ กระทรวงพลังงานเอง ก็สรุปตรงกันว่า อำนาจในการควบคุมเป็นของบริษัท
เมื่อความหมายของคำว่า สัมปทานเป็นอย่างที่ได้กล่าวมาแล้ว จึงไม่มีเจ้าของสวนยางพารารายใดที่สติดีจะยอมใช้ระบบสัมปทานในการบริหารจัดการ
จากที่ได้กล่าวมาแล้ว การพิจารณาว่าจะเลือกใช้ระบบสัมปทานหรือไม่นั้น ไม่ได้นำปัจจัยเรื่องรายได้มาพิจารณาแต่อย่างใด แต่จะพิจารณาอยู่บนพื้นฐานว่าใครเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์เพียงอย่างเดียวเท่านั้น ระบบสัมปทานอาจจะให้ผลประโยชน์ต่อรัฐมากกว่า หรือน้อยกว่าระบบอื่นๆ ก็ได้
ตามประวัติศาสตร์ ระบบสัมปทานปิโตรเลียมมีจุดเริ่มต้น หรือต้นแบบมาจากประเทศสหรัฐอเมริกาในทศวรรษแรกของคริสตวรรษที่ 19 หรือประมาณ 210 ปีมาแล้ว และต่อมา ระบบสัมปทานได้แพร่กระจายไปสู่ประเทศผู้ผลิตปิโตรเลียมทั่วโลก โดยบริษัทน้ำมันนานาชาติเป็นผู้ผลักดันและกำหนด
วิธีคิดเกี่ยวกับระบบสัมปทานของประเทศสหรัฐอเมริกาอยู่บนหลักกฎหมายที่ว่า “เจ้าของที่ดินมีสิทธิความเป็นเจ้าของตามกฎหมายเหนือแผ่นดินโดยตรง ตั้งแต่ใต้ผิวดินจึงถึงท้องฟ้าเบื้องบน” (In the United States, the landowner, generally speaking, has legal ownership rights of the earth directly below it (sub-surface) and the sky above it. ที่มา Oil Contracts, How to read and understand them, Open Oil)
ดังนั้น หากพบปิโตรเลียมอยู่ใต้ที่ดินของเอกชนรายใด กรรมสิทธิ์ในปิโตรเลียมจึงตกเป็นของเอกชนผู้เป็นเจ้าของที่ดินรายนั้นไปด้วย
ดังนั้น การให้สัมปทานปิโตรเลียมจึงไม่ได้มีการถ่ายโอนกรรมสิทธิ์ในปิโตรเลียมแต่อย่างใด ปิโตรเลียมเดิม (ซึ่งยังไม่ได้สำรวจขุดเจาะ) เป็นของเอกชน เมื่อสัมปทานไปแล้ว กรรมสิทธิ์ก็ยังคงเป็นของเอกชนต่อไป รัฐจะได้ประโยชน์ก็โดยการเก็บค่าภาคหลวงจากผลผลิตปิโตรเลียม
ตรงกันข้ามกับกฎหมายไทยที่กำหนดว่า ปิโตรเลียมไม่ว่าจะอยู่ในที่ดินของใครก็ตามถือว่าเป็นของรัฐ ผู้ใดจะสำรวจหรือผลิตต้องได้รับการสัมปทานจากรัฐเท่านั้น
ดังนั้น ในระบบสัมปทานปิโตรเลียมของไทย จึงเป็นการโอนกรรมสิทธิ์จากของรัฐ (ซึ่งหมายถึงประชาชนทุกคน) ไปสู่ของเอกชน
ประเด็นสำคัญมันอยู่ตรงนี้แหละครับ เพราะประชาชนซึ่งเคยถูกอ้างว่าเป็นเจ้าของประเทศ เจ้าของทรัพยากรธรรมชาติ เคยภูมิใจว่าบรรพบุรุษได้เสียสละเลือดเนื้อเพื่อปกป้องทรัพยากรไว้ให้ลูกหลาน แต่ทันทีที่มีการลงนามสัมปทานปั๊บ กรรมสิทธิ์ดังกล่าวก็หายวับไปสู่เอกชนรายใดรายหนึ่งในทันที หลักการสัมปทานจึงไม่มีความเป็นธรรมต่อคนไทย (ที่ราวกับถูกหลอกให้รักชาติ)
ดังที่ได้กล่าวมาแล้วว่า ไม่มีเจ้าของสวนยางพารา (ผู้มีสติดี) คนใด จะยอมยกกรรมสิทธิ์ในสวนยางของตนให้แก่ผู้กรีดยาง มีแต่รัฐบาลไทย (ซึ่งไม่แน่ใจว่ามีสติดีหรือไม่) ภายใต้การดูแลของกรมเชื้อเพลิงธรรมชาติ ที่ยอมยกกรรมสิทธิ์ที่เคยเป็นของรัฐไปให้เอกชน
ขอย้ำอีกครั้งว่า เรื่องกรรมสิทธิ์ไม่เกี่ยวกับรายได้ว่ามากหรือน้อยครับ ในระยะหลังกระทรวงพลังงาน ได้ออกมาตอบโต้ผู้คัดค้านการเปิดสัมปทานปิโตรเลียมรอบที่ 21 ว่า ภายในระบบสัมปทานเดิมที่มีการปรับปรุงใหม่ที่เรียกว่า “ไทยแลนด์ทรีพลัส” (ซึ่งอ้างว่าจะทำให้ประเทศได้ผลประโยชน์เพิ่มขึ้น) ก็แสดงว่าทางกระทรวงยังไม่เข้าใจประเด็นสำคัญของเรื่องเลย
ถ้าผมจะเรียกว่า ความเป็นเจ้าของเป็นเรื่องของศักดิ์ศรีของประเทศด้วย ไม่ทราบว่าทางกระทรวงพลังงาน รวมทั้งท่านนายกรัฐมนตรีจะเข้าใจไหมหนอ!
ดังที่ได้กล่าวมาแล้วว่า ระบบสัมปทานได้ริเริ่มโดยสหรัฐอเมริกา ตามหลักกฎหมายที่ดินของสหรัฐอเมริกา แล้วได้แพร่ไปสู่ประเทศต่างๆ ซึ่งส่วนใหญ่เป็นประเทศอาณานิคมของประเทศมหาอำนาจ
นับตั้งแต่ทศวรรษที่ 60 เป็นต้นมา (ประมาณปี พ.ศ.2510 เป็นต้นมา) ด้วยราคาน้ำมันที่แพงขึ้นได้ส่งผลให้เกิดสิ่งที่เรียกว่า “คลื่นลูกแรกของการทำให้ทรัพยากรเป็นของชาติ” ได้ทำให้เกิดการคิดสร้างสรรค์ในสัญญารูปแบบใหม่ที่เรียกว่า “การแบ่งปันผลผลิต (Production Sharing Contract)” ซึ่งถือว่าเป็นแนวโน้มใหม่ในอนาคต
ประเทศที่ได้รับการยกย่องว่าเป็นผู้ริเริ่ม และทำสัญญาในระบบแบ่งปันผลผลิตได้ครั้งแรกก็คืออินโดนีเซีย (ในปี 1966) และตามด้วยมาเลเซีย โดยมีหลักคิด และบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญของประเทศว่า “รัฐต้องจัดการบริการทรัพยากรปิโตรเลียมเพื่อให้เกิดผลประโยชน์สูงสุดต่อประชาชน”
ซึ่งไม่ได้ระบุชัดเจนว่า จะต้องใช้ระบบใด ระหว่างการให้สัมปทานกับการแบ่งปันผลผลิต แต่ใน พ.ร.บ.ปิโตรเลียมของไทย พ.ศ.2514 กลับไปเขียนล็อกเอาไว้ว่า ต้องใช้ระบบสัมปทาน เท่านั้น
ปัจจุบัน ประเทศในกลุ่มอาเซียนทั้งหมด และอีกหลายประเทศทั่วโลกต่างก็หันมาใช้ระบบการแบ่งปันผลผลิตกันมากแล้ว และล่าสุด ประเทศบราซิล ซึ่งในแผนที่นี้แสดงว่าใช้ระบบสัมปทาน (สีเหลือง) แต่ในบางแหล่งได้หันมาใช้ระบบการแบ่งปันผลผลิตด้วยแล้ว เรียกว่าประเทศเดียวมีหลายระบบ
ผมขออนุญาตพักเรื่องความหมายของระบบสัมปทานเอาไว้แค่นี้นะครับ โดยสรุปเปรียบเทียบแบบง่ายๆ กับชาวสวนยางพาราก็คือ ถ้าไม่ใช่คนเสียสติแล้ว เขาจะไม่ยอมใช้ระบบสัมปทานกันหรอก เพราะเป็นการยกกรรมสิทธิ์ของตนเองไปให้แก่คนอื่น แต่สำหรับกรณีแหล่งปิโตรเลียม ผู้ที่ใช้อำนาจแทนประชาชนซึ่งกำลังจะยกกรรมสิทธิ์รัฐให้แก่เอกชนนั้น จริงๆ แล้วพวกเขากำลังคิดอะไรอยู่ คงไม่ยากเกินกว่าที่คนไทยเราจะคาดคิดได้
ก่อนจะจบบทความนี้ ผมขออนุญาตสรุปเรื่องปัญหาในการให้สัมปทานปิโตรเลียมไทยในระดับข้อมูลสำคัญที่ได้นำเสนอไปบ้างแล้ว และนำเสนอเพิ่มเติมเป็นข้อๆ อีก 2 ข้อ ดังนี้
หนึ่ง การกำหนดค่าภาคหลวงในอัตราคงที่โดยไม่คำนึงถึงราคาปิโตรเลียมนั้น ไม่มีความเป็นธรรมต่อทั้งบริษัท และต่อรัฐด้วย ตารางข้างล่างนี้คือ ต้นทุนโดยประมาณของการสำรวจ (Finding Costs) และในการผลิต (Lifting Costs) ในส่วนต่างๆ ของโลก (เผยแพร่โดยหน่วยงาน EIA ของสหรัฐอเมริกา) ในช่วงปี 2550-2552) พบว่าต้นทุนดังกล่าวในกลุ่มตะวันออกกลางอยู่ที่ประมาณ $17 ต่อบาร์เรลเท่านั้น
แม้เราไม่ทราบต้นทุนในการผลิตปิโตรเลียมในประเทศไทย แต่จากข้อมูลของกรมเชื้อเพลิงธรรมชาติ ในช่วงปี 2554 ถึง 2556 พบว่า บริษัทผู้รับสัมปทานปิโตรเลียมได้ลงทุนเฉลี่ยปีละ 1.66 แสนล้านบาท พอสิ้นปีบริษัทผู้รับสัมปทานมีกำไรสุทธิถึง 1.60 แสนล้านบาท หรือมีกำไรสุทธิปีละ 96% ของเงินลงทุน ผมคิดว่ารายละเอียดในระดับข้อมูลต้องมีการแก้ไขในหลายเรื่อง เช่นเดียวกับประเทศอื่นๆ แต่หน่วยงานของรัฐกลับไม่สนที่จะปรับปรุงแก้ไข แม้กฎหมายจะเปิดช่องให้แล้วก็ตาม เช่น การเก็บภาษีเงินได้ปิโตรเลียมร้อยละ 50-60 ของกำไรสุทธิ เป็นต้น
สอง ในระยะหลัง คนไทยเรามักจะไม่ค่อยได้ยินข้ออ้างที่ว่า “หากมีการพัฒนาแหล่งปิโตรเลียมไทยแล้ว จะทำให้คนไทยได้ใช้ปิโตรเลียมในราคาถูก” เพราะมีหลักฐานมากมายว่า ราคาน้ำมันดิบที่ขายให้คนไทยใช้ภายในประเทศนั้นมีราคาแพงกว่าในตลาดโลก ดังหลักฐานที่ปรากฏในข้างล่างนี้
กล่าวคือ ในขณะที่ราคาในตลาดเทกซัสตะวันตก ประมาณ 94 ดอลลาร์ต่อบาร์เรล แต่ราคาที่ปากหลุมแหล่งเบญจมาศ เท่ากับ 112 ดอลลาร์ต่อบาร์เรล
ราคาก๊าซธรรมชาติก็เช่นเดียวกัน ดังที่ผมได้นำเสนอไปเมื่อสัปดาห์ที่แล้ว
ดังนั้น จึงขอสรุปว่า ปัญหาสำคัญในกิจการสัมปทานปิโตรเลียมในประเทศไทยนั้น มี 2 ระดับ คือ ระดับความหมายของระบบสัมปทานที่ยกกรรมสิทธิ์ให้เอกชน หรือถ้าพูดให้ดูใหญ่หน่อยก็คือ การยกอำนาจอธิปไตยของประชาชนให้แก่เอกชน ซึ่งหลายประเทศเขาพยายามเปลี่ยนไปสู่ระบบใหม่ที่พิทักษ์รักษาผลประโยชน์ของชาติเป็นสำคัญ
กับระดับรายละเอียดซึ่งหากคนในภาครัฐ และนักการเมืองไม่มีผลประโยชน์ทับซ้อน ก็คงได้รับการแก้ไขไปนานแล้ว คงไม่ปล่อยให้ประชาชนต้องต่อสู้อย่างยาวนานด้วยความยากลำบาก และบางรายถึงขั้นสูญเสียชีวิต ขณะเดียวกัน ศรัทธาของประชาชนที่มีต่อรัฐบาลที่แล้วๆ มา และปัจจุบันนี้ก็ตกต่ำลงอย่างไม่น่าเชื่อ จนอาจจะเข้าสู่สภาพ “รัฐที่ล้มเหลว” ในหลายมิติ
