ไม่ใช่เรื่องลดราคาน้ำมันแก๊ส
ไม่ใช่เรื่องเอา ปตท.กลับคืนมา
ประเด็นสำคัญในเรื่องการปฏิรูปพลังงานก็คือ การปฏิรูปการกำกับดูแล หรือ Regulatory Reform นั่นก็คือ การสร้างการกำกับดูแลด้วยกฎเกณฑ์ใหม่แทนที่ของเก่าที่มีอยู่จึงจะทำให้การปฏิรูปพลังงานเกิดขึ้นอย่างยั่งยืนเป็นรูปธรรมได้
การปฏิรูปพลังงานโดยเฉพาะอย่างยิ่งในอุตสาหกรรมแก๊สซึ่งมีลักษณะที่คล้ายคลึงกับอุตสาหกรรมน้ำประปาหรือไฟฟ้า กล่าวคือโครงข่ายท่อที่นำส่งน้ำประปาหรือสายส่งไฟฟ้าจากแหล่งผลิตไปสู่ผู้ซื้อ/บริโภคเป็นปัจจัยสำคัญที่ทำให้เกิดการผูกขาดโดยธรรมชาติ แก๊สก็เช่นกัน หาใช่การรวมกลุ่มหรือเป็นเจ้าของกิจการในแนวดิ่งแต่อย่างใดไม่ ตัวอย่างที่ชัดเจนที่สุดก็คือ ในพื้นที่ใดพื้นที่หนึ่งไม่สามารถมีท่อน้ำประปา สายส่งไฟฟ้า หรือท่อแก๊สของ 2 บริษัทเกิดขึ้นได้พร้อมๆ กันเนื่องจากไม่คุ้มที่จะทำ
ด้วยเหตุนี้เองการแก้ไขการผูกขาดด้วยนโยบายเปิดให้แข่งขันโดยการแปรรูปเปลี่ยนความเป็นเจ้าของจากรัฐไปสู่เอกชนจึงไม่ใช่ทางแก้ไข เพราะไม่ว่าจะให้เอกชนหรือรัฐบาลมาดำเนินงานหากยังสามารถคงความเป็นเจ้าของโครงข่ายท่อหรือสายส่งนี้ได้อำนาจผูกขาดก็จะติดตามมา
ที่ผ่านมารัฐบาลไทยกำกับดูแลด้วยการเป็นผู้ผลิตและเป็นเจ้าของเครือข่ายเสียเองดังเช่นกรณีไฟฟ้าที่รัฐเป็นผู้ผลิตตั้งแต่ต้นน้ำคือ การไฟฟ้าฝ่ายผลิตฯ ที่เป็นเจ้าของสายส่งแรงสูงต้นใหญ่ๆ ที่เห็นกลางทุ่งนา ในขณะที่การไฟฟ้านครหลวงและภูมิภาคที่ซื้อไฟฟ้าจากการไฟฟ้าฝ่ายผลิตฯ เป็นเจ้าของสายส่งไปตามบ้าน
แต่การกำกับดูแลโดยเป็นเจ้าของเสียเองก็มิได้หมายความว่าจะเป็นทางเลือกที่ดีที่สุด ปัญหาเรื่องประสิทธิภาพได้กลายมาเป็นปัญหาใหญ่ในวิสาหกิจที่เป็นของรัฐ การแปรรูปโดยไม่แยกเอาโครงข่ายสายส่งออกมาเสียก่อนก็จะเป็นการ “เตะหมูเข้าปากหมา” โอนอำนาจผูกขาดที่ตนเองมีอยู่ไปให้เอกชนผูกขาดแทน
การส่งเสริมให้มีการเข้าถึงโดยเสรีในโครงข่ายสายส่งไฟฟ้าจะทำให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุดได้เพราะจะทำให้เกิดการแข่งขันเพิ่มมากขึ้นกว่าที่เป็นอยู่ นั่นคือสามารถมีผู้ผลิตไฟฟ้าที่เป็นอิสระที่ผลิตแล้ว “นำเข้า” ไฟฟ้าเข้าสู่เครือข่ายสายส่งได้มากกว่าการไฟฟ้าฝ่ายผลิตฯ ทำเพียงลำพัง ผู้กำกับดูแลจะได้ไม่ต้องมาทำพิลึกป่าวประกาศให้คนในสังคมลดการใช้ไฟฟ้าเพื่อจะได้ไม่ต้องขึ้นราคาซึ่งเป็นทางเลือกที่ลดสวัสดิการสังคมทั้งคู่ โดยไม่ดูเลยว่าตนเองผูกขาดการผลิตไฟฟ้ากีดกันมิให้ผู้อื่นมาช่วยผลิตสนองตอบความต้องการ
ในอีกทางหนึ่งหากการไฟฟ้านครหลวงและภูมิภาคมิได้เป็นเจ้าของสายส่งไปตามบ้านแล้ว อาจเกิดผู้ซื้อไฟฟ้าในราคาขายส่งจากผู้ผลิตอื่นๆ ที่อาศัยเครือข่ายสายส่งแรงสูงแล้วมาขายปลีกให้กับผู้บริโภคมากกว่า 1 เจ้า
เหมือนเช่นที่โครงข่ายสายโทรศัพท์/อินเทอร์เน็ตไทยทำอยู่ในปัจจุบัน หรือการรถไฟญี่ปุ่นที่แบ่งแยกและแปรรูปออกเป็น 5 บริษัท หรือสายการบินจีนที่แม้รัฐจะเป็นเจ้าของแต่ก็แบ่งออกเป็นหลายบริษัท แม้จะผูกขาดภายในพื้นที่ที่ตนเองดูแล แต่ด้วยการกำกับดูแลที่ส่งเสริมการแข่งขันจนทำให้มีคู่แข่งที่พร้อมที่จะเข้ามาแทนที่และเพื่อให้มี Bench Mark/Best Practice จากบริษัทในพื้นที่อื่นเพื่อชี้วัดประสิทธิภาพที่แต่ละบริษัทมีอยู่
การแปรรูปความเป็นเจ้าของจากรัฐไปสู่เอกชนจึงมิใช่เรื่องสำคัญอีกต่อไปแล้วเพราะรัฐวิสาหกิจหรือวิสาหกิจเอกชนเมื่อปราศจากอำนาจผูกขาดก็ต้องดำเนินกิจการอย่างมีประสิทธิภาพเพื่อแข่งขันกับคู่แข่งที่มีอยู่หรือที่อาจมีในอนาคต ผู้บริโภคไม่ว่าเล็กหรือใหญ่จะได้ประโยชน์จากการลดการผูกขาดหรือเพิ่มการแข่งขัน
แต่ประเด็นเรื่องการกำกับดูแลในเรื่องรูปแบบการเป็นเจ้าของ ปตท. โดยเฉพาะอย่างยิ่งระหว่างการเป็นเจ้าของโดยรัฐกับให้เอกชนเป็นเจ้าของถูกทำให้เป็นประเด็นร้อนทั้งๆ ที่เป็นประเด็นปลายน้ำ
ประเด็นที่สำคัญกว่าในเรื่องการปฏิรูปพลังงานก็คือ การเป็นเจ้าของเครือข่ายท่อส่งแก๊สต่างหากว่า ปตท.ไม่สมควรที่จะเป็นเจ้าของแม้ว่ารัฐบาลจะอ้างว่าเป็นผู้ถือหุ้นใหญ่เกินกว่าร้อยละ 51 ของทุนจดทะเบียนปตท.ก็ตามเพราะว่าเป็นกรณีเดียวกับเรื่องไฟฟ้าหรือประปาดังที่กล่าวมาข้างต้น
อีกประเด็นหนึ่งที่สังคมหลายส่วนยังเข้าใจผิดคือ สวัสดิการหรือ Welfare ซึ่งเกณฑ์ในการวัดว่ากิจกรรมใดทำให้มีสวัสดิการหรือไม่ก็คือหลักของ Pareto ที่กล่าวว่า หากกิจกรรมใดที่ทำแล้วมีคนได้ประโยชน์ในขณะที่ไม่มีใครเสียประโยชน์ สวัสดิการสังคมโดยรวมย่อมมีเพิ่มมากขึ้น
แต่เกณฑ์สวัสดิการของ Pareto ก็มีจุดอ่อนที่เกิดขึ้นได้ยาก ส่วนใหญ่มักจะเป็นไปในกรณีที่มีคนกลุ่มหนึ่งได้ประโยชน์กับอีกกลุ่มหนึ่งที่จะเสียประโยชน์ซึ่งไม่อาจบอกได้ว่าสังคมจะมีสวัสดิการที่ดีขึ้นหรือเลวลงเพราะไม่สามารถเปรียบเทียบมูลค่าของผู้เสียกับได้ประโยชน์ในลักษณะที่มาหักล้างกันได้โดยตรงเช่นการบวกลบตัวเลข หนึ่งบาทของคนจนที่ได้รับย่อมไม่เท่ากับหนึ่งบาทของคนรวยที่ได้รับอย่างแน่นอน
การเก็บภาษี การทำข้อตกลงการค้าเสรี หรือแม้แต่การลดราคาพลังงาน เช่น น้ำมันหรือแก๊ส ที่ขุดพบในประเทศไทย จึงล้วนแต่เป็นตัวอย่างของเรื่องที่ไม่สามารถบอกได้ว่าสังคมจะมีสวัสดิการที่เพิ่มขึ้น เช่น จากการใช้น้ำมัน/แก๊สในราคาถูก หรือการเก็บภาษีคนรวยเพิ่มขึ้น หรือระหว่างผู้ปลูกหอมกระเทียมในไทยกับผู้นำเข้าหรือผู้บริโภคหอมกระเทียมราคาถูกจากจีน
แต่การปฏิรูปการเมืองที่เป็นสินค้าสาธารณะต่างหากที่สมควรได้รับลำดับความสำคัญก่อนเพราะเมื่อกลไกทางการเมืองสามารถทำงานได้เช่นเดียวกับกลไกทางเศรษฐกิจ การแสวงหาฉันทานุมัติร่วมกันของคนในสังคมอย่างถูกต้องจะช่วยทำให้เกิดการปฏิรูปพลังงานในทิศทางที่สังคมต้องการโดยไม่เกิดความขัดแย้งโดยไม่จำเป็น
นี่จึงเป็นสาเหตุของการปฏิรูปพลังงานที่ต้องกระทำให้เป็นเรื่องของการเมือง โดยนักการเมืองต้องไปแสวงหาจุดยืนและทางเลือกเพื่อมาเสนอให้สังคมตัดสินใจมอบอำนาจให้นักการเมืองไปทำแทน ไม่มีถูกหรือผิดเช่นขาวหรือดำ มีแต่ว่าสังคมจะพึงพอใจทางเลือกใดมากกว่า จะเอาสัมปทานแบ่งรายได้หรือแบ่งปันผลผลิต แต่เงื่อนไขสำคัญที่จำเป็นก่อนหน้านั้นคือการเมืองต้องโปร่งใสตรวจสอบได้และมีความรับผิดชอบอันเป็นที่มาของความไว้วางใจที่ประชาชนมอบให้ตัวแทน
ปฏิรูปพลังงานจึงมิใช่เรื่องที่จะมาถกเถียงจับผิดกันว่าข้อมูลใครถูกผิด รัฐบาลต่างหากที่จะต้องรับผิดชอบในข้อมูลที่ตนเองนำมาเป็นพื้นฐานในการตัดสินใจ
ปฏิรูปพลังงานจึงมิใช่เรื่องของการให้ประชาชนได้ใช้น้ำมันหรือแก๊สในราคาถูกแต่เพียงลำพังเพราะเป็นของที่ผลิตได้ในประเทศ ประชาชนต่างหากที่จะต้องตัดสินใจว่าจะใช้ในปัจจุบันเท่าใดและเหลือให้คนรุ่นต่อไปไว้ใช้เท่าใด
ปฏิรูปพลังงานจึงมิใช่เรื่องที่จะไปซื้อคืนหรือเอา ปตท.กลับมาเป็นของรัฐ 100% รัฐบาลต่างหากที่จะต้องปฏิรูปการกำกับดูแลให้เกิดการแข่งขันอย่างไรต่างหากที่สำคัญกว่า
ด้วยเหตุนี้เอง การปฏิรูปพลังงานซึ่งเป็นสินค้าทั่วไปมิใช่สินค้าสาธารณะ หากแต่เป็นเรื่องทางการเมืองเช่นเดียวกับบ่อนเสรีหรือหวยออนไลน์ จึงจำเป็นต้องหาฉันทานุมัติโดยกลไกทางการเมืองร่วมกันระว่างคนในสังคมว่าจะตกลงร่วมกันอย่างไร
ไม่ใช่เรื่องเอา ปตท.กลับคืนมา
ประเด็นสำคัญในเรื่องการปฏิรูปพลังงานก็คือ การปฏิรูปการกำกับดูแล หรือ Regulatory Reform นั่นก็คือ การสร้างการกำกับดูแลด้วยกฎเกณฑ์ใหม่แทนที่ของเก่าที่มีอยู่จึงจะทำให้การปฏิรูปพลังงานเกิดขึ้นอย่างยั่งยืนเป็นรูปธรรมได้
การปฏิรูปพลังงานโดยเฉพาะอย่างยิ่งในอุตสาหกรรมแก๊สซึ่งมีลักษณะที่คล้ายคลึงกับอุตสาหกรรมน้ำประปาหรือไฟฟ้า กล่าวคือโครงข่ายท่อที่นำส่งน้ำประปาหรือสายส่งไฟฟ้าจากแหล่งผลิตไปสู่ผู้ซื้อ/บริโภคเป็นปัจจัยสำคัญที่ทำให้เกิดการผูกขาดโดยธรรมชาติ แก๊สก็เช่นกัน หาใช่การรวมกลุ่มหรือเป็นเจ้าของกิจการในแนวดิ่งแต่อย่างใดไม่ ตัวอย่างที่ชัดเจนที่สุดก็คือ ในพื้นที่ใดพื้นที่หนึ่งไม่สามารถมีท่อน้ำประปา สายส่งไฟฟ้า หรือท่อแก๊สของ 2 บริษัทเกิดขึ้นได้พร้อมๆ กันเนื่องจากไม่คุ้มที่จะทำ
ด้วยเหตุนี้เองการแก้ไขการผูกขาดด้วยนโยบายเปิดให้แข่งขันโดยการแปรรูปเปลี่ยนความเป็นเจ้าของจากรัฐไปสู่เอกชนจึงไม่ใช่ทางแก้ไข เพราะไม่ว่าจะให้เอกชนหรือรัฐบาลมาดำเนินงานหากยังสามารถคงความเป็นเจ้าของโครงข่ายท่อหรือสายส่งนี้ได้อำนาจผูกขาดก็จะติดตามมา
ที่ผ่านมารัฐบาลไทยกำกับดูแลด้วยการเป็นผู้ผลิตและเป็นเจ้าของเครือข่ายเสียเองดังเช่นกรณีไฟฟ้าที่รัฐเป็นผู้ผลิตตั้งแต่ต้นน้ำคือ การไฟฟ้าฝ่ายผลิตฯ ที่เป็นเจ้าของสายส่งแรงสูงต้นใหญ่ๆ ที่เห็นกลางทุ่งนา ในขณะที่การไฟฟ้านครหลวงและภูมิภาคที่ซื้อไฟฟ้าจากการไฟฟ้าฝ่ายผลิตฯ เป็นเจ้าของสายส่งไปตามบ้าน
แต่การกำกับดูแลโดยเป็นเจ้าของเสียเองก็มิได้หมายความว่าจะเป็นทางเลือกที่ดีที่สุด ปัญหาเรื่องประสิทธิภาพได้กลายมาเป็นปัญหาใหญ่ในวิสาหกิจที่เป็นของรัฐ การแปรรูปโดยไม่แยกเอาโครงข่ายสายส่งออกมาเสียก่อนก็จะเป็นการ “เตะหมูเข้าปากหมา” โอนอำนาจผูกขาดที่ตนเองมีอยู่ไปให้เอกชนผูกขาดแทน
การส่งเสริมให้มีการเข้าถึงโดยเสรีในโครงข่ายสายส่งไฟฟ้าจะทำให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุดได้เพราะจะทำให้เกิดการแข่งขันเพิ่มมากขึ้นกว่าที่เป็นอยู่ นั่นคือสามารถมีผู้ผลิตไฟฟ้าที่เป็นอิสระที่ผลิตแล้ว “นำเข้า” ไฟฟ้าเข้าสู่เครือข่ายสายส่งได้มากกว่าการไฟฟ้าฝ่ายผลิตฯ ทำเพียงลำพัง ผู้กำกับดูแลจะได้ไม่ต้องมาทำพิลึกป่าวประกาศให้คนในสังคมลดการใช้ไฟฟ้าเพื่อจะได้ไม่ต้องขึ้นราคาซึ่งเป็นทางเลือกที่ลดสวัสดิการสังคมทั้งคู่ โดยไม่ดูเลยว่าตนเองผูกขาดการผลิตไฟฟ้ากีดกันมิให้ผู้อื่นมาช่วยผลิตสนองตอบความต้องการ
ในอีกทางหนึ่งหากการไฟฟ้านครหลวงและภูมิภาคมิได้เป็นเจ้าของสายส่งไปตามบ้านแล้ว อาจเกิดผู้ซื้อไฟฟ้าในราคาขายส่งจากผู้ผลิตอื่นๆ ที่อาศัยเครือข่ายสายส่งแรงสูงแล้วมาขายปลีกให้กับผู้บริโภคมากกว่า 1 เจ้า
เหมือนเช่นที่โครงข่ายสายโทรศัพท์/อินเทอร์เน็ตไทยทำอยู่ในปัจจุบัน หรือการรถไฟญี่ปุ่นที่แบ่งแยกและแปรรูปออกเป็น 5 บริษัท หรือสายการบินจีนที่แม้รัฐจะเป็นเจ้าของแต่ก็แบ่งออกเป็นหลายบริษัท แม้จะผูกขาดภายในพื้นที่ที่ตนเองดูแล แต่ด้วยการกำกับดูแลที่ส่งเสริมการแข่งขันจนทำให้มีคู่แข่งที่พร้อมที่จะเข้ามาแทนที่และเพื่อให้มี Bench Mark/Best Practice จากบริษัทในพื้นที่อื่นเพื่อชี้วัดประสิทธิภาพที่แต่ละบริษัทมีอยู่
การแปรรูปความเป็นเจ้าของจากรัฐไปสู่เอกชนจึงมิใช่เรื่องสำคัญอีกต่อไปแล้วเพราะรัฐวิสาหกิจหรือวิสาหกิจเอกชนเมื่อปราศจากอำนาจผูกขาดก็ต้องดำเนินกิจการอย่างมีประสิทธิภาพเพื่อแข่งขันกับคู่แข่งที่มีอยู่หรือที่อาจมีในอนาคต ผู้บริโภคไม่ว่าเล็กหรือใหญ่จะได้ประโยชน์จากการลดการผูกขาดหรือเพิ่มการแข่งขัน
แต่ประเด็นเรื่องการกำกับดูแลในเรื่องรูปแบบการเป็นเจ้าของ ปตท. โดยเฉพาะอย่างยิ่งระหว่างการเป็นเจ้าของโดยรัฐกับให้เอกชนเป็นเจ้าของถูกทำให้เป็นประเด็นร้อนทั้งๆ ที่เป็นประเด็นปลายน้ำ
ประเด็นที่สำคัญกว่าในเรื่องการปฏิรูปพลังงานก็คือ การเป็นเจ้าของเครือข่ายท่อส่งแก๊สต่างหากว่า ปตท.ไม่สมควรที่จะเป็นเจ้าของแม้ว่ารัฐบาลจะอ้างว่าเป็นผู้ถือหุ้นใหญ่เกินกว่าร้อยละ 51 ของทุนจดทะเบียนปตท.ก็ตามเพราะว่าเป็นกรณีเดียวกับเรื่องไฟฟ้าหรือประปาดังที่กล่าวมาข้างต้น
อีกประเด็นหนึ่งที่สังคมหลายส่วนยังเข้าใจผิดคือ สวัสดิการหรือ Welfare ซึ่งเกณฑ์ในการวัดว่ากิจกรรมใดทำให้มีสวัสดิการหรือไม่ก็คือหลักของ Pareto ที่กล่าวว่า หากกิจกรรมใดที่ทำแล้วมีคนได้ประโยชน์ในขณะที่ไม่มีใครเสียประโยชน์ สวัสดิการสังคมโดยรวมย่อมมีเพิ่มมากขึ้น
แต่เกณฑ์สวัสดิการของ Pareto ก็มีจุดอ่อนที่เกิดขึ้นได้ยาก ส่วนใหญ่มักจะเป็นไปในกรณีที่มีคนกลุ่มหนึ่งได้ประโยชน์กับอีกกลุ่มหนึ่งที่จะเสียประโยชน์ซึ่งไม่อาจบอกได้ว่าสังคมจะมีสวัสดิการที่ดีขึ้นหรือเลวลงเพราะไม่สามารถเปรียบเทียบมูลค่าของผู้เสียกับได้ประโยชน์ในลักษณะที่มาหักล้างกันได้โดยตรงเช่นการบวกลบตัวเลข หนึ่งบาทของคนจนที่ได้รับย่อมไม่เท่ากับหนึ่งบาทของคนรวยที่ได้รับอย่างแน่นอน
การเก็บภาษี การทำข้อตกลงการค้าเสรี หรือแม้แต่การลดราคาพลังงาน เช่น น้ำมันหรือแก๊ส ที่ขุดพบในประเทศไทย จึงล้วนแต่เป็นตัวอย่างของเรื่องที่ไม่สามารถบอกได้ว่าสังคมจะมีสวัสดิการที่เพิ่มขึ้น เช่น จากการใช้น้ำมัน/แก๊สในราคาถูก หรือการเก็บภาษีคนรวยเพิ่มขึ้น หรือระหว่างผู้ปลูกหอมกระเทียมในไทยกับผู้นำเข้าหรือผู้บริโภคหอมกระเทียมราคาถูกจากจีน
แต่การปฏิรูปการเมืองที่เป็นสินค้าสาธารณะต่างหากที่สมควรได้รับลำดับความสำคัญก่อนเพราะเมื่อกลไกทางการเมืองสามารถทำงานได้เช่นเดียวกับกลไกทางเศรษฐกิจ การแสวงหาฉันทานุมัติร่วมกันของคนในสังคมอย่างถูกต้องจะช่วยทำให้เกิดการปฏิรูปพลังงานในทิศทางที่สังคมต้องการโดยไม่เกิดความขัดแย้งโดยไม่จำเป็น
นี่จึงเป็นสาเหตุของการปฏิรูปพลังงานที่ต้องกระทำให้เป็นเรื่องของการเมือง โดยนักการเมืองต้องไปแสวงหาจุดยืนและทางเลือกเพื่อมาเสนอให้สังคมตัดสินใจมอบอำนาจให้นักการเมืองไปทำแทน ไม่มีถูกหรือผิดเช่นขาวหรือดำ มีแต่ว่าสังคมจะพึงพอใจทางเลือกใดมากกว่า จะเอาสัมปทานแบ่งรายได้หรือแบ่งปันผลผลิต แต่เงื่อนไขสำคัญที่จำเป็นก่อนหน้านั้นคือการเมืองต้องโปร่งใสตรวจสอบได้และมีความรับผิดชอบอันเป็นที่มาของความไว้วางใจที่ประชาชนมอบให้ตัวแทน
ปฏิรูปพลังงานจึงมิใช่เรื่องที่จะมาถกเถียงจับผิดกันว่าข้อมูลใครถูกผิด รัฐบาลต่างหากที่จะต้องรับผิดชอบในข้อมูลที่ตนเองนำมาเป็นพื้นฐานในการตัดสินใจ
ปฏิรูปพลังงานจึงมิใช่เรื่องของการให้ประชาชนได้ใช้น้ำมันหรือแก๊สในราคาถูกแต่เพียงลำพังเพราะเป็นของที่ผลิตได้ในประเทศ ประชาชนต่างหากที่จะต้องตัดสินใจว่าจะใช้ในปัจจุบันเท่าใดและเหลือให้คนรุ่นต่อไปไว้ใช้เท่าใด
ปฏิรูปพลังงานจึงมิใช่เรื่องที่จะไปซื้อคืนหรือเอา ปตท.กลับมาเป็นของรัฐ 100% รัฐบาลต่างหากที่จะต้องปฏิรูปการกำกับดูแลให้เกิดการแข่งขันอย่างไรต่างหากที่สำคัญกว่า
ด้วยเหตุนี้เอง การปฏิรูปพลังงานซึ่งเป็นสินค้าทั่วไปมิใช่สินค้าสาธารณะ หากแต่เป็นเรื่องทางการเมืองเช่นเดียวกับบ่อนเสรีหรือหวยออนไลน์ จึงจำเป็นต้องหาฉันทานุมัติโดยกลไกทางการเมืองร่วมกันระว่างคนในสังคมว่าจะตกลงร่วมกันอย่างไร
