ถึงแม้ภาพอนาคตประเทศไทยในความปรารถนาของประชาชนแต่ละคนจะไม่เหมือนกัน แต่ทว่าด้วยความอยุติธรรม เหลื่อมล้ำ และไม่เสมอภาคกันอันเกิดกับประชาชนส่วนใหญ่ในประเทศแล้วคงยากมากที่ความปรารถนาของผู้คนจะไม่เกี่ยวข้องกับการสร้างความเป็นธรรมเพื่อลดความเหลื่อมล้ำในสังคม เนื่องด้วยปัจจุบันนี้มีแต่ความหวังว่าประเทศไทยจะเปลี่ยนผ่านสู่ความเป็นธรรมและเท่าเทียมเท่านั้นที่ยังคงเป็นพลังเพียงพอให้ประชาชนโดยเฉพาะกลุ่มยากจนซึ่งถูกจัดเป็นชายขอบของการพัฒนาและการบริหารจัดการทางการเมืองแบบรวมศูนย์ได้มารวมกลุ่มกันขับเคลื่อนประเด็นที่เป็นประโยชน์ต่อสาธารณะได้ นอกเหนือไปจากการขับเคลื่อนประเด็นที่เป็นประโยชน์เฉพาะกลุ่มตนเองตามแบบฉบับของกลุ่มผลประโยชน์ (Interest Group) ที่เคลื่อนไหวในเรื่องราวเกี่ยวกับสถานภาพทางสังคมเศรษฐกิจเฉพาะกลุ่ม
ทั้งนี้การจะสามารถบรรลุเป้าหมายการปฏิรูปประเทศไทยไปสู่ความเป็นธรรมเพื่อลดความเหลื่อมล้ำในสังคมนั้นจำเป็นต้องปรับโครงสร้างทางการเมืองให้มีความเป็นประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมทั้งในเชิงของประเด็นและเนื้อหาสารัตถะ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในระดับของการกำหนดนโยบายสาธารณะที่จะต้องเปิดกว้างกับการเข้ามามีส่วนร่วมของประชาชนตั้งแต่การกำหนดประเด็นปัญหา การริเริ่ม ไปจนถึงการกำกับ ตรวจสอบ และประเมินผลนโยบาย ภายในช่วงเวลาเดียวกันกับการที่รัฐบาลได้ดำเนินนโยบายตามที่หาเสียงเลือกตั้งไว้และคิดขึ้นภายหลังจากการทำหน้าที่เป็นรัฐบาลแล้วโดยคงพันธกิจและความรับผิดต่อประชาชนทุกคนเสมอกันแม้ว่าพวกเขาเป็นเสียงที่ไม่ได้เลือกรัฐบาลเข้ามาบริหารชาติบ้านเมืองก็ตาม
ความเขม็งเกลียวตึงเครียดทางการเมืองเนื่องมาจากความไม่เป็นธรรมและความเหลื่อมล้ำที่นำไปสู่การเปรียบเทียบของคนส่วนใหญ่ในประเทศจนตกอยู่ในสถานะ ‘ทนไม่ไหวกับความอยุติธรรมและความเหลื่อมล้ำสุดขั้ว’ จะลดลงได้ก็ด้วยการดำเนินนโยบายสาธารณะที่คำนึงถึงประโยชน์ของประชาชนทุกคนเป็นสำคัญ แม้ว่าในข้อเท็จจริงแล้วนโยบายสาธารณะส่วนมากมักมีทั้งด้านบวกและลบ มีทั้งฝ่ายที่ได้ประโยชน์และเสียประโยชน์ แต่ผลผลิตของนโยบายสาธารณะที่ดำเนินการโดยรัฐบาลประชาธิปไตยก็ควรมุ่งสู่ถนนสายความเป็นธรรมที่ทำประชาชนทุกคนเท่าเทียมกันมากที่สุด อย่างน้อยที่สุดก็ในด้านของการเข้าถึงทรัพยากรธรรมชาติ ทรัพยากรเศรษฐกิจ ทรัพยากรสังคม และโดยเฉพาะอย่างยิ่งทรัพยากรการเมือง ที่จะเป็นปัจจัยและเงื่อนไขในการประสบความสำเร็จหรือล้มเหลวของการปฏิรูปประเทศไทยในด้านต่างๆ อันรวมถึงความเป็นประชาธิปไตยของประเทศไทยที่ไปให้พ้นวังวนซ้ำซากของการ ‘เลือกตั้ง-รัฐประหาร’ ด้วย
ดังนั้น ในการปฏิรูปประเทศไทยจึงไม่อาจเลี่ยงการปฏิรูปโครงสร้างทางการเมืองหรืออีกนัยหนึ่งคือโครงสร้างอำนาจไปได้ ด้วยเพราะโครงสร้างอำนาจทางการเมืองมีส่วนสัมพันธ์อย่างมากกับการกำหนดและพัฒนายุทธศาสตร์และยุทธวิธีของขบวนการปฏิรูปประเทศไทย รวมถึงการจะขยายตัวหรือหดตัวของคนเข้าร่วมด้วย เพราะถ้ารัฐมุ่งคุมเข้มเสียงวิพากษ์วิจารณ์มากกว่าเปิดโอกาสให้แสดงข้อคิดเห็นเสนอแนะแล้ว ขบวนการปฏิรูปประเทศไทยในภาคประชาชนก็ยากจะเคลื่อนไหวได้ หรือเคลื่อนไหวได้ก็มีต้นทุนสูงมากจนประชาชนจำนวนหนึ่งตัดสินใจไม่เข้าร่วมเพราะกลัวเกรงกับผลที่จะตามมา แม้ว่าเสียงเหล่านั้นจะมุ่งไปที่การนำเสนอ ‘ทางเลือกทางนโยบายภายใต้ความมุ่งหมายที่จะปฏิรูปประเทศไทยให้เกิดความเป็นธรรมเพื่อลดความเหลื่อมล้ำในสังคม’ มากกว่าวิพากษ์วิจารณ์นโยบายรัฐอย่างขาดเหตุผลรองรับก็ตามที
ทั้งนี้ คณะกรรมการปฏิรูป (คปร.) ได้เสนอหลักการพื้นฐานสำคัญ 2 ด้านของการปฏิรูปโครงสร้างอำนาจเพื่อเปลี่ยนผ่านประเทศไทยไปสู่ความเป็นธรรม เท่าเทียม และเสมอภาค คือ 1) กระจายอำนาจบริหารจัดการจากรัฐบาลไปสู่ท้องถิ่น และ 2) กระจายอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไปสู่ประชาชน ชุมชน และภาคประชาสังคม อันจะเป็นหลักประกันทั้งทางทฤษฎีและปฏิบัติว่าอำนาจจะ ‘กระจาย’ ไปถึงประชาชนจริงๆ ไม่ ‘กระจุก’ อยู่แต่กับผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหรือรัฐส่วนกลางดังที่แล้วมา
อำนาจหน้าที่ของท้องถิ่นที่ทวีขึ้นนั้นจะส่งผลสำคัญต่อการขับเคลื่อนความเป็นธรรมในระดับต่างๆ ตั้งแต่ 1) การจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ท้องถิ่นจะมีอำนาจและสมรรถนะบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมเพื่อประโยชน์ของคนในท้องถิ่น ทั้งด้านของการจัดสรรที่ดินเพื่อการทำกินหรือที่อยู่อาศัยและการกำหนดกฎเกณฑ์ในการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรสาธารณะของท้องถิ่น
2) การจัดการเศรษฐกิจ ท้องถิ่นจะมีอำนาจส่งเสริมและพัฒนาการประกอบการทางเศรษฐกิจของท้องถิ่น สนับสนุนตลาดและการแลกเปลี่ยนในท้องถิ่นเพื่อป้องกันการผูกขาดจากการค้าที่ไม่เป็นธรรม
3) การจัดการทางสังคม ท้องถิ่นจะมีอำนาจหน้าที่ในการจัดการศึกษาหลายรูปแบบ สร้างเสริมสุขภาพ คุ้มครองชีวิตและทรัพย์สินและพัฒนาคุณภาพชีวิตของประชาชน โดยเฉพาะผู้ด้อยสิทธิและโอกาส
และ 4) การจัดการทางการเมือง ท้องถิ่นจะมีอำนาจในการตัดสินใจและวางแผนพัฒนาท้องถิ่น รวมทั้งมีอำนาจตำรวจ (Policing Power) ระดับหนึ่งในการดูแลรักษาความสงบพื้นฐานในพื้นที่ ที่สำคัญมีกลไกในการระงับหรือไกล่เกลี่ยข้อพิพาทที่เกิดขึ้นบ่อยครั้งในปัจจุบันอันเนื่องมาจากนโยบายส่วนกลางทางเศรษฐกิจและการลงทุนของทุนอุตสาหกรรมต่างๆ ที่สร้างความแตกแยกแก่คนในพื้นที่เพราะมีผลประโยชน์ที่ต่างกันเป็นเดิมพัน อีกทั้งยังลดเงื่อนไขในการที่ความขัดแย้งระดับพื้นที่จะปะทุเป็นความแตกแยกระดับชาติจากการที่คนหลายพื้นที่รวมกันประท้วงหรือต่อต้านรัฐโดยรวมกลุ่มกับขบวนการทางการเมืองหรือขบวนการทางสังคมที่มุ่งช่วงชิงอำนาจทางการเมืองมากกว่าสร้างนโยบายสาธารณะที่เป็นธรรม
การปฏิรูปโครงสร้างอำนาจด้วยการมุ่งเพิ่มอำนาจท้องถิ่นจะเสริมสร้างความเข้มแข็งแก่รัฐ และลดแรงกดดันที่มีต่อรัฐไปพร้อมๆ กันได้ ด้วยแนวทางนี้จะทำให้อำนาจและผลประโยชน์ของชนชั้นนำ (Elites) ในส่วนกลางที่เป็นสาเหตุหลักของความขัดแย้งแตกแยกในประเทศไทยในช่วงที่ผ่านมาลดลงจนทำให้การแข่งขันบนเวทีการเมืองระดับชาติลดความรุนแรงตามลงไปได้ ไม่เท่านั้นการปฏิรูปโครงสร้างอำนาจท้องถิ่นยังขจัดเงื่อนไขในการระดมคนเข้ามาเคลื่อนไหวทางการเมืองเพื่อช่วงชิงอำนาจรัฐตามแรงปลุกปั่นทางการเมืองที่เกิดจากการเสียผลประโยชน์เฉพาะตนเองได้ ในขณะเดียวกันก็ยังเอื้ออำนวยให้การปฏิรูปประเทศไทยทั้งในด้านของการเข้าถึงทรัพยากรธรรมชาติ ทรัพยากรสังคม ทรัพยากรเศรษฐกิจ และทรัพยากรการเมือง มี ‘ความเป็นไปได้’ มากขึ้น ไม่ต่างจากการปรับสัมพันธภาพทางอำนาจในโครงสร้างอำนาจทางการเมืองและประชาธิปไตยที่ไปไม่ถึงไหนของไทยให้ ‘ทอประกายความหวังใหม่’ ขึ้นมาได้ด้วย
อำนาจความเป็นท้องถิ่นแบบใหม่ซึ่งกว้างกว่านิยามที่คับแคบด้านพื้นที่หรือบทบาทหน้าที่ที่มีกฎหมายรองรับอำนาจและความชอบธรรมในการปฏิบัติการต่างๆ ตามส่วนกลางบังคับบัญชามา แต่เต็มไปด้วยจิตวิญญาณของผู้คนทั้งที่อยู่ในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในระดับจังหวัดอันได้แก่องค์การบริหารส่วนจังหวัด และระดับต่ำกว่าจังหวัดที่ได้แก่เทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบล ตลอดจนคนในชุมชนและองค์กรประชาสังคมต่างๆ จะสามารถขับเคลื่อนประเทศไทยให้เกิดความเป็นธรรมได้ ด้วยแรงปรารถนาที่จะเห็น ‘ความเป็นธรรม เท่าเทียม และเสมอภาคในระดับท้องถิ่น’ จะเป็นปัจจัยและเงื่อนไขในการสร้างความสำเร็จระดับชาติต่อไป
ทั้งนี้การจะสามารถบรรลุเป้าหมายการปฏิรูปประเทศไทยไปสู่ความเป็นธรรมเพื่อลดความเหลื่อมล้ำในสังคมนั้นจำเป็นต้องปรับโครงสร้างทางการเมืองให้มีความเป็นประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมทั้งในเชิงของประเด็นและเนื้อหาสารัตถะ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในระดับของการกำหนดนโยบายสาธารณะที่จะต้องเปิดกว้างกับการเข้ามามีส่วนร่วมของประชาชนตั้งแต่การกำหนดประเด็นปัญหา การริเริ่ม ไปจนถึงการกำกับ ตรวจสอบ และประเมินผลนโยบาย ภายในช่วงเวลาเดียวกันกับการที่รัฐบาลได้ดำเนินนโยบายตามที่หาเสียงเลือกตั้งไว้และคิดขึ้นภายหลังจากการทำหน้าที่เป็นรัฐบาลแล้วโดยคงพันธกิจและความรับผิดต่อประชาชนทุกคนเสมอกันแม้ว่าพวกเขาเป็นเสียงที่ไม่ได้เลือกรัฐบาลเข้ามาบริหารชาติบ้านเมืองก็ตาม
ความเขม็งเกลียวตึงเครียดทางการเมืองเนื่องมาจากความไม่เป็นธรรมและความเหลื่อมล้ำที่นำไปสู่การเปรียบเทียบของคนส่วนใหญ่ในประเทศจนตกอยู่ในสถานะ ‘ทนไม่ไหวกับความอยุติธรรมและความเหลื่อมล้ำสุดขั้ว’ จะลดลงได้ก็ด้วยการดำเนินนโยบายสาธารณะที่คำนึงถึงประโยชน์ของประชาชนทุกคนเป็นสำคัญ แม้ว่าในข้อเท็จจริงแล้วนโยบายสาธารณะส่วนมากมักมีทั้งด้านบวกและลบ มีทั้งฝ่ายที่ได้ประโยชน์และเสียประโยชน์ แต่ผลผลิตของนโยบายสาธารณะที่ดำเนินการโดยรัฐบาลประชาธิปไตยก็ควรมุ่งสู่ถนนสายความเป็นธรรมที่ทำประชาชนทุกคนเท่าเทียมกันมากที่สุด อย่างน้อยที่สุดก็ในด้านของการเข้าถึงทรัพยากรธรรมชาติ ทรัพยากรเศรษฐกิจ ทรัพยากรสังคม และโดยเฉพาะอย่างยิ่งทรัพยากรการเมือง ที่จะเป็นปัจจัยและเงื่อนไขในการประสบความสำเร็จหรือล้มเหลวของการปฏิรูปประเทศไทยในด้านต่างๆ อันรวมถึงความเป็นประชาธิปไตยของประเทศไทยที่ไปให้พ้นวังวนซ้ำซากของการ ‘เลือกตั้ง-รัฐประหาร’ ด้วย
ดังนั้น ในการปฏิรูปประเทศไทยจึงไม่อาจเลี่ยงการปฏิรูปโครงสร้างทางการเมืองหรืออีกนัยหนึ่งคือโครงสร้างอำนาจไปได้ ด้วยเพราะโครงสร้างอำนาจทางการเมืองมีส่วนสัมพันธ์อย่างมากกับการกำหนดและพัฒนายุทธศาสตร์และยุทธวิธีของขบวนการปฏิรูปประเทศไทย รวมถึงการจะขยายตัวหรือหดตัวของคนเข้าร่วมด้วย เพราะถ้ารัฐมุ่งคุมเข้มเสียงวิพากษ์วิจารณ์มากกว่าเปิดโอกาสให้แสดงข้อคิดเห็นเสนอแนะแล้ว ขบวนการปฏิรูปประเทศไทยในภาคประชาชนก็ยากจะเคลื่อนไหวได้ หรือเคลื่อนไหวได้ก็มีต้นทุนสูงมากจนประชาชนจำนวนหนึ่งตัดสินใจไม่เข้าร่วมเพราะกลัวเกรงกับผลที่จะตามมา แม้ว่าเสียงเหล่านั้นจะมุ่งไปที่การนำเสนอ ‘ทางเลือกทางนโยบายภายใต้ความมุ่งหมายที่จะปฏิรูปประเทศไทยให้เกิดความเป็นธรรมเพื่อลดความเหลื่อมล้ำในสังคม’ มากกว่าวิพากษ์วิจารณ์นโยบายรัฐอย่างขาดเหตุผลรองรับก็ตามที
ทั้งนี้ คณะกรรมการปฏิรูป (คปร.) ได้เสนอหลักการพื้นฐานสำคัญ 2 ด้านของการปฏิรูปโครงสร้างอำนาจเพื่อเปลี่ยนผ่านประเทศไทยไปสู่ความเป็นธรรม เท่าเทียม และเสมอภาค คือ 1) กระจายอำนาจบริหารจัดการจากรัฐบาลไปสู่ท้องถิ่น และ 2) กระจายอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไปสู่ประชาชน ชุมชน และภาคประชาสังคม อันจะเป็นหลักประกันทั้งทางทฤษฎีและปฏิบัติว่าอำนาจจะ ‘กระจาย’ ไปถึงประชาชนจริงๆ ไม่ ‘กระจุก’ อยู่แต่กับผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหรือรัฐส่วนกลางดังที่แล้วมา
อำนาจหน้าที่ของท้องถิ่นที่ทวีขึ้นนั้นจะส่งผลสำคัญต่อการขับเคลื่อนความเป็นธรรมในระดับต่างๆ ตั้งแต่ 1) การจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ท้องถิ่นจะมีอำนาจและสมรรถนะบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมเพื่อประโยชน์ของคนในท้องถิ่น ทั้งด้านของการจัดสรรที่ดินเพื่อการทำกินหรือที่อยู่อาศัยและการกำหนดกฎเกณฑ์ในการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรสาธารณะของท้องถิ่น
2) การจัดการเศรษฐกิจ ท้องถิ่นจะมีอำนาจส่งเสริมและพัฒนาการประกอบการทางเศรษฐกิจของท้องถิ่น สนับสนุนตลาดและการแลกเปลี่ยนในท้องถิ่นเพื่อป้องกันการผูกขาดจากการค้าที่ไม่เป็นธรรม
3) การจัดการทางสังคม ท้องถิ่นจะมีอำนาจหน้าที่ในการจัดการศึกษาหลายรูปแบบ สร้างเสริมสุขภาพ คุ้มครองชีวิตและทรัพย์สินและพัฒนาคุณภาพชีวิตของประชาชน โดยเฉพาะผู้ด้อยสิทธิและโอกาส
และ 4) การจัดการทางการเมือง ท้องถิ่นจะมีอำนาจในการตัดสินใจและวางแผนพัฒนาท้องถิ่น รวมทั้งมีอำนาจตำรวจ (Policing Power) ระดับหนึ่งในการดูแลรักษาความสงบพื้นฐานในพื้นที่ ที่สำคัญมีกลไกในการระงับหรือไกล่เกลี่ยข้อพิพาทที่เกิดขึ้นบ่อยครั้งในปัจจุบันอันเนื่องมาจากนโยบายส่วนกลางทางเศรษฐกิจและการลงทุนของทุนอุตสาหกรรมต่างๆ ที่สร้างความแตกแยกแก่คนในพื้นที่เพราะมีผลประโยชน์ที่ต่างกันเป็นเดิมพัน อีกทั้งยังลดเงื่อนไขในการที่ความขัดแย้งระดับพื้นที่จะปะทุเป็นความแตกแยกระดับชาติจากการที่คนหลายพื้นที่รวมกันประท้วงหรือต่อต้านรัฐโดยรวมกลุ่มกับขบวนการทางการเมืองหรือขบวนการทางสังคมที่มุ่งช่วงชิงอำนาจทางการเมืองมากกว่าสร้างนโยบายสาธารณะที่เป็นธรรม
การปฏิรูปโครงสร้างอำนาจด้วยการมุ่งเพิ่มอำนาจท้องถิ่นจะเสริมสร้างความเข้มแข็งแก่รัฐ และลดแรงกดดันที่มีต่อรัฐไปพร้อมๆ กันได้ ด้วยแนวทางนี้จะทำให้อำนาจและผลประโยชน์ของชนชั้นนำ (Elites) ในส่วนกลางที่เป็นสาเหตุหลักของความขัดแย้งแตกแยกในประเทศไทยในช่วงที่ผ่านมาลดลงจนทำให้การแข่งขันบนเวทีการเมืองระดับชาติลดความรุนแรงตามลงไปได้ ไม่เท่านั้นการปฏิรูปโครงสร้างอำนาจท้องถิ่นยังขจัดเงื่อนไขในการระดมคนเข้ามาเคลื่อนไหวทางการเมืองเพื่อช่วงชิงอำนาจรัฐตามแรงปลุกปั่นทางการเมืองที่เกิดจากการเสียผลประโยชน์เฉพาะตนเองได้ ในขณะเดียวกันก็ยังเอื้ออำนวยให้การปฏิรูปประเทศไทยทั้งในด้านของการเข้าถึงทรัพยากรธรรมชาติ ทรัพยากรสังคม ทรัพยากรเศรษฐกิจ และทรัพยากรการเมือง มี ‘ความเป็นไปได้’ มากขึ้น ไม่ต่างจากการปรับสัมพันธภาพทางอำนาจในโครงสร้างอำนาจทางการเมืองและประชาธิปไตยที่ไปไม่ถึงไหนของไทยให้ ‘ทอประกายความหวังใหม่’ ขึ้นมาได้ด้วย
อำนาจความเป็นท้องถิ่นแบบใหม่ซึ่งกว้างกว่านิยามที่คับแคบด้านพื้นที่หรือบทบาทหน้าที่ที่มีกฎหมายรองรับอำนาจและความชอบธรรมในการปฏิบัติการต่างๆ ตามส่วนกลางบังคับบัญชามา แต่เต็มไปด้วยจิตวิญญาณของผู้คนทั้งที่อยู่ในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในระดับจังหวัดอันได้แก่องค์การบริหารส่วนจังหวัด และระดับต่ำกว่าจังหวัดที่ได้แก่เทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบล ตลอดจนคนในชุมชนและองค์กรประชาสังคมต่างๆ จะสามารถขับเคลื่อนประเทศไทยให้เกิดความเป็นธรรมได้ ด้วยแรงปรารถนาที่จะเห็น ‘ความเป็นธรรม เท่าเทียม และเสมอภาคในระดับท้องถิ่น’ จะเป็นปัจจัยและเงื่อนไขในการสร้างความสำเร็จระดับชาติต่อไป
