ดุลยพินิจของผู้บริหารกับการทำนิติกรรมสัญญา

ผู้บริหารถือเป็นตำแหน่งที่มีความสำคัญในทุกองค์กร มีอำนาจหน้าที่ในการวางแผน กำหนดนโยบายและกลยุทธ์ในการบริหารจัดการองค์กรเพื่อให้การดำเนินงานขององค์กรเป็นไปตามทิศทางที่กำหนด นอกจากนี้ผู้บริหารยังเป็นตัวแทนขององค์กรในการทำนิติกรรมสัญญากับบุคคลภายนอกเป็นการแสดงเจตนา เพื่อก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ สิทธิหน้าที่หรือสถานภาพขององค์กร ดังนั้นการใช้ดุลยพินิจและการตัดสินใจของผู้บริหารจึงมีความสำคัญต่อองค์กรเป็นอย่างยิ่ง

ทั้งเมื่อเกิดกรณีพิพาทเป็นคดีความฟ้องร้องในศาลไม่ว่าในฐานะโจทก์ จำเลย โจทก์ร่วม จำเลยร่วม ผู้กล่าวหา ผู้ถูกกล่าวหา ผู้ฟ้องคดี หรือผู้ถูกฟ้องคดีก็ตาม ก็เป็นหน้าที่ของผู้บริหาร ในการใช้สิทธิทางศาลต่อสู้ในนามองค์กรหรือตนเองแล้วแต่กรณี

สำหรับองค์กรที่เป็นเอกชนการทำนิติกรรมต่างๆกับบุคคลภายนอกผู้บริหารต้องคำนึงถึงความสมบูรณ์ของนิติกรรมตามกฎหมายแพ่งที่กำหนดว่านิติกรรมจะสมบูรณ์ต่อเมื่อผู้กระทำเป็นผู้มีความสามารถ เป็นนิติกรรมที่ทำถูกต้องตามแบบ มีวัตถุประสงค์ไม่เป็นการต้องห้ามชัดแจ้งโดยกฎหมาย ไม่เป็นการพ้นวิสัย หรือไม่เป็นการขัดต่อความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน นอกจากนั้นต้องไม่มีความบกพร่องในเรื่องเจตนา หรือเงื่อนไขอื่นๆ เช่น มีการฉ้อฉลหรือข่มขู่เป็นต้น

แต่สำหรับผู้บริหารในองค์กรของรัฐนั้น นอกจากจะต้องคำนึงถึงความสมบูรณ์ของนิติกรรมตามกฎหมายแพ่งในกรณีที่เป็นนิติกรรมสัญญาทางแพ่งแล้วยังต้องคำนึงถึงความชอบด้วยกฎหมายตามหลักนิติกรรมตามกฎหมายปกครองในกรณีที่เป็นนิติกรรมทางปกครอง กล่าวคือ

1. ผู้กระทำต้องมีอำนาจผู้ใช้อำนาจอยู่ในตำแหน่งใดก็ต้องใช้อำนาจให้อยู่ในขอบเขตและเป็นไปตามที่กฎหมายกำหนดในตำแหน่งนั้น

2. แบบของนิติกรรมทางปกครองกฎหมายปกครองไม่เคร่งครัดเรื่องแบบ ดังนั้นแบบและขั้นตอนที่จะกระทบความสมบูรณ์ของนิติกรรมทางปกครองจึงเจาะจงเฉพาะแบบและขั้นตอนที่เป็นสาระสำคัญเท่านั้น เช่น ในกรณีที่เกี่ยวกับการลงทุนของภาครัฐหากมูลค่าการลงทุนเกินกว่าหนึ่งพันล้านบาทขึ้นไปกฎหมายกำหนดให้ต้องทำการศึกษาวิเคราะห์โครงการโดยจ้างบริษัทที่ปรึกษา ต้องศึกษาผลกระทบสิ่งแวดล้อม ต้องให้คณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติให้ความเห็นก่อนที่จะส่งเรื่องให้คณะรัฐมนตรีอนุมัติ

3. การใช้อำนาจของรัฐ วัตถุประสงค์ของนิติกรรมทางปกครองจึงต้องเป็นไปเพื่อประโยชน์สาธารณะหรือวัตถุประสงค์ตามที่กฎหมายกำหนด เช่น

คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 950/2509 ตามพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคาร พ.ศ. 2479 โจทก์สร้างอาคารขึ้นโดยไม่ได้ขออนุญาต เจ้าพนักงานมีคำสั่งรื้อ ศาลวินิจฉัยว่ากฎหมายฉบับนี้มีวัตถุประสงค์ เพื่อประโยชน์ในความมั่นคงแข็งแรงการอนามัย การสุขาภิบาลการป้องกันอัคคีภัยและการผังเมืองส่วนการให้ขออนุญาตก่อสร้างนั้นเป็นแต่เพียงวิธีดำเนินการมิใช่วัตถุประสงค์โดยตรงจึงไม่ใช่นโยบายของกฎหมายว่าเพียงแต่ไม่ขออนุญาตก็ต้องสั่งให้รื้อ โดยไม่คำนึงว่าอาคารนั้นผิดวัตถุประสงค์หรือไม่ ถ้าเจ้าหน้าที่ท้องถิ่นสั่งให้รื้อถอนอาคารของโจทก์โดยไม่ปรากฏว่าได้ก่อสร้างผิดวัตถุประสงค์ของพระราชบัญญัติควบคุมการก่อสร้างอาคารฯ ก็อาจเป็นการใช้อำนาจเกินขอบเขตไม่ชอบด้วยกฎหมาย ศาลมีอำนาจสั่งให้เพิกถอนคำสั่งนั้นเสียได้ และเมื่อโจทก์ได้บรรยายมาในฟ้องแล้วว่าคำสั่งของจำเลยไม่ชอบด้วยกฎหมาย เพราะสั่งให้รื้อถอนอาคารของโจทก์โดยไม่พิจารณาตรวจคำขออนุญาตปลูกอาคารของโจทก์ หรือให้เหตุผลว่าอาคารของโจทก์ปลูกสร้างขึ้นไม่ถูกต้องตามข้อกำหนดของกฎหมายอย่างใดจึงเป็นฟ้องที่ต้องรับไว้พิจารณา

4. นิติกรรมทางปกครองจะสมบูรณ์ต้องไม่บกพร่องในเรื่องเจตนา ไม่ถูกกลฉ้อฉล ไม่สำคัญผิด ไม่ถูกข่มขู่ หากกระทำไปเนื่องจากถูกข่มขู่ หรือสำคัญผิดจะส่งผลให้นิติกรรมที่ทำไปนั้นเป็นโมฆะ เช่น หากมีการข่มขู่เจ้าหน้าที่ให้ลงนามอนุมัติสัมปทาน ใบอนุญาตให้สัมปทานที่เกิดจากการข่มขู่ย่อมเป็นโมฆะ ไม่มีผลผูกพันตามกฎหมาย หรือผู้ขอสัมปทานร่วมกับเจ้าหน้าที่ระดับล่างบิดเบือนข้อเท็จจริงเกี่ยวกับสภาพพื้นที่จนผู้บังคับบัญชาหลงเชื่อสั่งการไป คำสั่งที่เกิดจากข้อมูลที่บิดเบือนข้อเท็จจริงนี้เป็นคำสั่งที่ไม่ชอบ

คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 7277/2549 ผู้คัดค้านเป็นหน่วยงานทางปกครองที่จัดตั้งขึ้นโดยกฎหมายฝ่ายมหาชนทำสัญญาจ้างเหมาออกแบบรวมก่อสร้างโครงการทางด่วนกับผู้ร้องทั้งสาม ผู้คัดค้านทำโดยอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายในฐานะหน่วยงานทางปกครองที่เป็นองค์กรนิติบุคคลข้อ 17 ของประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 290 บัญญัติให้มีผู้ว่าการการทางพิเศษแห่งประเทศไทยเป็นผู้กระทำการในนามผู้คัดค้านในกิจการที่เกี่ยวกับบุคคลภายนอกและเป็นผู้กระทำการแทนผู้คัดค้านตามบทบัญญัติของกฎหมายดังกล่าว การใช้อำนาจของผู้ว่าการการทางพิเศษแห่งประเทศไทยซึ่งกระทำการในนามผู้คัดค้านจะผูกพันผู้คัดค้านต่อเมื่ออยู่ภายใต้หลักความชอบด้วยกฎหมาย กล่าวคือ นอกจากจะต้องอยู่ภายในขอบเขตแห่งอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายที่จัดตั้งกำหนดไว้เป็นไปตามระเบียบวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองและไม่ฝ่าฝืนบทบัญญัติแห่งกฎหมายหรือกฎระเบียบและข้อบังคับที่ออกโดยอาศัยอำนาจตามกฎหมายแล้ว การใช้อำนาจของ ผู้คัดค้านจะต้องมิใช่เป็นการใช้อำนาจโดยมิชอบหรือมีการบิดผันอำนาจทางหนึ่งทางใดอีกด้วย

ผู้คัดค้านโต้แย้งคำพิพากษาศาลชั้นต้นที่วินิจฉัยว่า นิติกรรมหรือสัญญาจ้างเหมาออกแบบรวมก่อสร้างโครงการทางด่วนหากมีการทำขึ้นเพราะกลฉ้อฉลก็เป็นเพียงโมฆียะ เมื่อไม่มีการบอกล้าง ก็ไม่ทำให้สัญญาจ้างดังกล่าวตกเป็นโมฆะนั้นไม่ชอบ โดยผู้คัดค้านอ้างทำนองเดียวกันกับที่ได้ยกข้อต่อสู้ไว้แล้วว่า ในการทำสัญญาจ้างเหมาออกแบบรวมก่อสร้างโครงการทางด่วน มีการทุจริตและประพฤติมิชอบ เอื้อประโยชน์แก่ผู้ร้อง ก่อให้เกิดความเสียหายแก่รัฐ มีเจ้าหน้าที่ของรัฐร่วมมือกับผู้ร้อง โดยเฉพาะ ศ. ซึ่งดำรงตำแหน่งผู้ว่าการของผู้คัดค้านในขณะนั้นและเป็นผู้ลงนามในสัญญาจ้างดังกล่าวในนามผู้คัดค้านกระทำโดยมิชอบหลายประการ ทั้ง ศ. และเจ้าหน้าที่อื่นและเจ้าหน้าที่รัฐหน่วยอื่น ๆ รับประโยชน์จากผู้ร้อง สัญญาจ้างดังกล่าวจึงตกเป็นโมฆะ เป็นการกล่าวอ้างว่า การใช้อำนาจของ ศ. และเจ้าหน้าที่รัฐคนอื่นดังกล่าวกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายตามประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 290 ซึ่งเป็นกฎหมายฝ่ายมหาชน เป็นการโต้แย้งว่า คำพิพากษาศาลชั้นต้นในส่วนนี้ฝ่าฝืนต่อบทบัญญัติของประกาศของคณะปฏิวัติฉบับที่ 290 อันเป็นกฎหมายเกี่ยวด้วยความสงบเรียบร้อยของประชาชนซึ่งผู้คัดค้านย่อมอุทธรณ์ได้ตาม พ.ร.บ.อนุญาโตตุลาการ พ.ศ.2545 มาตรา 45 (2) ซึ่งบัญญัติไว้อย่างเดียวกับพ.ร.บ.อนุญาโตตุลาการ พ.ศ.2530 มาตรา 26 (2) ศ. ช่วยเหลือผู้ร้องโดยเห็นแก่ประโยชน์ที่ผู้ร้องจัดให้จึงถือว่าการใช้อำนาจในฐานะผู้ว่าการการทางพิเศษแห่งประเทศไทยของ ศ. ที่ลงนามในสัญญาจ้างเหมาออกแบบรวมก่อสร้างโครงการทางด่วนเป็นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบด้วยกฎหมาย และขณะเดียวกันการที่ผู้ร้องเพิ่มทุนและจัดสรรหุ้นของบริษัท ท. ให้แก่ ศ. กับเจ้าหน้าที่ของรัฐคนอื่นมีสิทธิซื้อหุ้นในฐานะผู้มีอุปการคุณก่อนทำสัญญาจ้างเหมาออกแบบรวมก่อสร้างโครงการทางด่วนถือได้ว่าผู้ร้องได้ให้ผลประโยชน์แก่ ศ. และเจ้าหน้าที่เกี่ยวกับการทำสัญญาจ้างเหมาออกแบบรวมก่อสร้างโครงการทางด่วน โดยเอื้อประโยชน์แก่ผู้ร้อง กรณีต้องถือว่า ในการทำสัญญาดังกล่าวของผู้ร้อง ผู้ร้องใช้สิทธิโดยไม่สุจริต สัญญาจ้างเหมาออกแบบรวมก่อสร้างโครงการทางด่วนซึ่งเกิดจากการกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายเกี่ยวด้วยความสงบเรียบร้อยของประชาชน จึงไม่มีผลผูกพันผู้คัดค้าน คำชี้ขาดอนุญาโตตุลาการที่ชี้ขาดให้ผู้คัดค้านชำระเงินให้แก่ผู้ร้องตามสัญญาที่เกิดขึ้นจากการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายดังกล่าวนั้นหากศาลบังคับให้ตามคำชี้ขาดนั้นย่อมเป็นการขัดต่อความสงบเรียบร้อยของประชาชนชอบที่ศาลชั้นต้นจะปฏิเสธไม่รับบังคับให้ตาม พ.ร.บ.อนุญาโตตุลาการ พ.ศ.2545 มาตรา 44 ดังนั้นคำพิพากษาของศาลชั้นต้นที่บังคับตามคำชี้ขาดขออนุญาตโดยตุลาการดังกล่าวจึงฝ่าฝืนต่อกฎหมายอันเกี่ยวด้วยความสงบเรียบร้อยของประชาชน

สำหรับการบริหารสัญญาเป็นเรื่องที่สำคัญ ผู้บริหารต้องระมัดระวังเพื่อให้การปฏิบัติตามสัญญาถูกต้องและชอบด้วยกฎหมาย การสั่งจ่ายเงินต้องจ่ายให้แก่ผู้มีสิทธิได้รับตามสัญญาหรือตามที่กฎหมายกำหนด เช่น

คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 2432/2555 ข้อเท็จจริงฟังได้ว่า จำเลยที่ 1 ได้ทำสัญญากู้เงินโจทก์จำนวน 300,000,000 บาท โดยมีจำเลยที่ 2 จำเลยที่ 3 เป็นผู้ค้ำประกัน และจำเลยที่ 1 กับโจทก์ได้ ตกลงทำสัญญาโอนสิทธิเรียกร้องการรับเงินค่าจ้างก่อสร้างจากจำเลยที่ 4 ซึ่งเป็นมหาวิทยาลัยของรัฐแห่งหนึ่งให้แก่โจทก์ จำเลยที่ 4 จึงได้จ่ายเงินตามสัญญาบางส่วนให้โจทก์ไป ต่อมาโจทก์ถูกคำสั่งให้ระงับการดำเนินกิจการ จำเลยที่ 1 ได้มีหนังสือแจ้งยกเลิกการโอนสิทธิการรับเงินและให้จ่ายเงินค่างวดงานให้จำเลยที่ 1 แทนเนื่องจากหากไม่จ่ายเงินให้แก่จำเลยที่ 1 จำเลยที่ 1 ไม่สามารถทำการก่อสร้างต่อให้แล้วเสร็จตามสัญญาได้ ก็จะทำให้มหาวิทยาลัยได้รับความเสียหาย จำเลยที่ 4 จึงจ่ายเงินค่างวดงานให้แก่จำเลยที่ 1 มีปัญหาข้อกฎหมายที่ต้องวินิจฉัยตามฎีกาของจำเลยที่ 4 ว่า การโอนสิทธิเรียกร้องระหว่างโจทก์และจำเลยที่ 1 มีผลสมบูรณ์และผูกพันจำเลยที่ 4 หรือไม่ ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 306 วรรคแรก บัญญัติว่า “ การโอนหนี้อันจะพึงต้องชำระแก่เจ้าหนี้คนหนึ่ง โดยเฉพาะเจาะจงนั้น ถ้าไม่ทำเป็นหนังสือ ท่านว่าไม่สมบูรณ์ อนึ่งการโอนหนี้นั้น ท่านว่าจะยกขึ้นเป็นข้อต่อสู้ลูกหนี้หรือบุคคลภายนอกได้ต่อเมื่อได้บอกกล่าวการโอนไปยังลูกหนี้หรือลูกหนี้จะได้ยินยอมในการโอนนั้น คำบอกกล่าวหรือความยินยอมเช่นว่านี้ ท่านว่าต้องทำเป็นหนังสือ” ต่อมาจำเลยที่ 1 กับโจทก์ได้มีหนังสือบอกกล่าวการโอนสิทธิเรียกร้องการรับเงินไปยังจำเลยที่ 4 ซึ่งเป็นลูกหนี้ทราบแล้วการ โอนสิทธิเรียกร้องการรับเงินดังกล่าวเป็นอันสมบูรณ์ โจทก์ในฐานะผู้รับโอนย่อมเข้าเป็นเจ้าหนี้แทนที่จำเลยที่ 1 ในฐานะผู้โอน และต้องถือว่าจำเลยที่ 4 เป็นหนี้โจทก์โดยตรง ส่วนจำเลยที่ 1 นั้นสิ้นความผูกพันกับจำเลยที่ 4 แล้ว จำเลยที่ 4 จึงต้องชำระเงินค่าจ้างส่วนที่เหลือให้แก่โจทก์ จำเลยที่ 4 จะกล่าวอ้างต่อสู้โจทก์ว่าจำเลยที่ 1 ได้มีหนังสือแจ้งยกเลิกการโอนสิทธิเรียกร้องการรับเงินดังกล่าวแก่จำเลยที่ 4 แล้วโดยโจทก์ไม่ได้ยินยอมด้วยหาได้ไม่ แม้จำเลยที่ 4 จะได้ชำระค่าจ้างส่วนที่เหลือให้แก่จำเลยที่ 1 ไปแล้ว ก็เป็นการชำระหนี้ที่ไม่ถูกต้อง จำเลยที่ 4 ต้องผูกพันชำระเงินค่าจ้างส่วนที่เหลือให้แก่โจทก์

เห็นได้ว่าการตัดสินใจของผู้บริหารนั้นมีความสำคัญต่อองค์กรและก่อให้เกิดการผูกพันต่อองค์กรก่อนการตัดสินใจเลือกกระทำการอย่างใดอย่างหนึ่งในกรณีที่มีทางเลือกหลายทาง ผู้บริหารจะต้องมีข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายที่ถูกต้องครบถ้วน ถ้ามีทางเลือกเพียงทางเดียวที่ชอบด้วยกฎหมายย่อมไม่ใช่เรื่องของการใช้ดุลยพินิจแต่เป็นการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายหรือระเบียบที่เกี่ยวข้อง เช่น

คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 2106/2525 ศาลฎีกาแผนกคดีแรงงานวินิจฉัยว่า จำเลยเป็นรัฐวิสาหกิจการบรรจุแต่งตั้งและเลื่อนตำแหน่งพนักงานย่อมมุ่งหมายให้เป็นไปตามระเบียบแบบแผนที่แน่นอนชัดเจนเมื่อข้อบังคับการสื่อสารแห่งประเทศไทยฉบับที่ 3 ข้อ 18 วรรคสามกำหนดให้การขึ้นบัญชีและการยกเลิกบัญชีผู้สอบคัดเลือกเป็นไปตามที่ผู้ว่าการกำหนดและผู้ว่าการการสื่อสารแห่งประเทศไทยได้อาศัยข้อบังคับดังกล่าววางระเบียบการสื่อสารแห่งประเทศไทยฉบับที่ 24/2520 ไว้แล้วว่าบัญชีผู้สอบคัดเลือกได้ให้ใช้ได้จนกว่าจะมีการสอบคัดเลือกอย่างเดียวกันนั้นอีกและได้ประกาศผลการสอบคัดเลือกในตำแหน่งใหม่นั้นแล้วดังนี้การยกเลิกบัญชีผู้สอบคัดเลือกในการสอบทุกคราวก็ต้องเป็นไปตามระเบียบที่วางไว้ย่อมมิใช่ความมุ่งหมายของข้อบังคับและระเบียบดังกล่าวที่จะให้ผู้ว่าการของจำเลยอาศัยอำนาจตามข้อบังคับการสื่อสารแห่งประเทศไทยฉบับที่ 3 มากำหนดวิธียกเลิกบัญชีเฉพาะการสอบคัดเลือกคราวใดคราวหนึ่งให้ผิดแผกไปจากระเบียบที่วางไว้แล้วและยังใช้บังคับอยู่อีกฉะนั้นการที่ผู้ว่าการการสื่อสารแห่งประเทศไทยได้ประกาศผลการสอบคัดเลือกฉบับลงวันที่ 16 มิถุนายน 2521 แล้วกำหนดว่าบัญชีผลการสอบคัดเลือกครั้งนี้ให้ใช้ได้มีกำหนด 2 ปีนับแต่วันประกาศผลการสอบคัดเลือกข้อกำหนดนั้นจึงเป็นการฝ่าฝืนระเบียบการสื่อสารแห่งประเทศไทยฉบับที่ 24/2520 และไม่มีอำนาจที่จะกำหนดได้

ดังนั้น การใช้ดุลยพินิจของผู้บริหารจึงต้องผ่านการพิจารณาตามขั้นตอนที่ถูกต้อง ไม่บิดเบือนวัตถุประสงค์ของกฎหมาย ไม่เป็นการใช้อำนาจเกินขอบเขตที่กฎหมายกำหนด ไม่กระทำการฝ่าฝืนระเบียบที่องค์กรวางไว้ และต้องเป็นการใช้ดุลยพินิจที่มีเหตุผลเพียงพอ เพื่อให้การใช้ดุลยพินิจของผู้บริหารเป็นการชอบด้วยกฎหมายและไม่ถูกเพิกถอนโดยองค์กรที่มีอำนาจในการตรวจสอบดังเช่นกรณีศึกษาข้างต้น

สราวุธ เบญจกุล