บุคคลจะยอมรับความชอบธรรมของการกระทำนอกกฎหมายมิได้ เว้นแต่ว่าความยึดมั่นในหลักการกระทำที่ชอบธรรมสอดคล้องกับกฎหมายนั้นอ่อนแอลง แต่จอห์น ล็อค กลับกระทำเช่นนั้นอย่างชัดแจ้ง เขาอ้างในหนังสือชื่อ Two Treatises of Government ว่า กษัตริย์มีสิทธิ์ตามกฎหมายธรรมชาติทั่วไป (II/159) ที่จะกระทำอะไรก็ได้เพื่อประโยชน์ของสังคม โดยไม่ต้องมีกฎหมายรองรับ หรือแม้กระทั่งขัดกับกฎหมาย มีคำถามว่า ทำไมจึงต้องมีอำนาจดังกล่าว และอำนาจนั้นเป็นอย่างไร ในประเทศประชาธิปไตย
ความล้มเหลวของลัทธิรัฐธรรมนูญ : The Failure of Constitutionalism
(เมืองไทยมักจะแปล Constitutionalism ว่า รัฐธรรมนูญนิยมและให้คำนิยามหรือคำอธิบายผิดๆ ลัทธิรัฐธรรมนูญเน้นการจำกัดอำนาจของฝ่ายบริหารในระบอบประชาธิปไตย เพื่อเป็นหลักประกันสิทธิเสรีภาพของประชาชนและการปกครองด้วยกฎหมาย ขณะที่ล็อคเขียนอยู่นี้ยังไม่มีรัฐธรรมนูญสักฉบับในโลก-ผู้เรียบเรียง)
ตอนนี้ เราอยู่ในฐานะที่จะระบุลักษณะกว้างๆ ของ Prerogative หรืออำนาจพิเศษต่างๆ ได้แล้ว นอกจากลักษณะที่เด่นชัดที่สุด (อันได้แก่ลักษณะนอกหรือเหนือกฎหมายเพื่อ Public Good หรือประโยชน์ของส่วนรวม) แล้วพระราชอำนาจยังไม่อาจจำกัดได้โดยสิ่งใดทั้งสิ้นยกเว้นกฎหมายธรรมชาติ (Law of Nature) พระราชอำนาจเป็นอำนาจพิเศษต่างกับอำนาจการเมืองของฝ่ายบริหาร เพราะมันเป็นและคืออำนาจธรรมชาติ และการใช้อำนาจนี้ไม่สามารถควบคุมหรือตัดสินได้ด้วยมนุษย์ (ยกเว้นสววรค์และเสียงสวรรค์ของปวงชน : Vox Populi,Vox Dei) ดังจะได้อธิบายเพิ่มเติมโดยลำดับ
Prerogative กับลัทธิรัฐธรรมนูญอยู่ด้วยกันได้ด้วยความลำบากยิ่ง ผู้พิพากษา Davis เขียนความเห็นส่วนตัวในคำพิพากษาของศาลคดี Ex Parte Milligan อย่างชัดแจ้ง ดังนี้ “ไม่มีลัทธิใดที่ประดิษฐ์ขึ้นมาโดยหัวของมนุษย์ ที่จะมาซึ่งความเสี่ยง และเสียหายเท่ากับการล้มล้างรัฐธรรมนูญ ในยามที่ฉุกเฉินยิ่งของรัฐบาล ลัทธิดังกล่าวจะนำไปสู่อนาธิปไตยและเผด็จการโดยตรง” ด้วยเหตุนี้ เราจึงอยากให้ขอบเขตของอำนาจพิเศษผูกไว้กับรัฐธรรมนูญ ให้เป็นอำนาจอย่างเดียวที่สามารถปฏิบัติการโดยปราศจากกฎหมายในบางเรื่อง (II 120) ดังนั้น ตัวอย่างของล็อคเรื่องอำนาจกษัตริย์ที่จะเรียกประชุมหรือยุบสภา จึงเป็นอำนาจที่เขียนไว้ในรัฐธรรมนูญ (II 156 II 167)
แต่ตรรกะในคำอธิบายของล็อคชี้ให้เราเห็นว่า ข้อจำกัดดังกล่าวจะมีไม่ได้ ความเสียหายจากอุบัติเหตุอันยิ่งใหญ่ในอนาคตก็ไม่สามารถมองเห็นหรือกำหนดล่วงหน้าได้เช่นกัน ดังนั้น อำนาจที่จะแก้ไขหรือป้องกันการลุกลามของความเสียหายจึงไม่สามารถกำหนดหรือจำกัดไว้ล่วงหน้า เหตุผลสนับสนุนพระราชอำนาจจึงล้มล้างความพยายามที่จะจำกัด Prerogativeไว้ล่วงหน้า Prerogative บางประเภทอาจจะเขียนไว้ในรัฐธรรมนูญได้ แต่สิ่งที่รับรองไว้ในรัฐธรรมนูญนั้นไม่อาจครอบคลุม Prerogative ได้ทั้งหมด และการมี Prerogative ก็มิใช่เพราะมีรัฐธรรมนูญรับรองไว้หรือไม่เช่นกัน อำนาจของ Prerogative ในทัศนะของล็อคจะกำหนดได้ก็ด้วยประโยชน์ของประชาชนหรือ Public Good เท่านั้น
ในทำนองเดียวกัน กฎหมายใดๆ ก็ไม่สามารถห้ามการใช้ Prerogative เพื่อประโยชน์ของประชาชน ทั้งๆ ที่ขัดกฎหมายหรือไม่มีกฎหมายเขียนไว้ก็ตาม แม้รัฐธรรมนูญจะปฏิเสธอำนาจของกษัตริย์ที่จะปกป้องประโยชน์ของประชาชนตามแต่จะเห็นสมควร แต่ก็หาได้หมายความว่ารัฐธรรมนูญจะห้ามเช่นนั้นได้ไม่ Prerogativeจำเป็นต้องเกิดขึ้นเพราะปัญหา (ความบกพร่อง) ของกฎหมาย และเพราะรัฐธรรมนูญก็เป็นเพียงกฎหมายประเภทหนึ่งเท่านั้น ขอบเขตอันชอบธรรมของ Prerogative จึงไม่สามารถจำกัดได้โดยรัฐธรรมนูญ
Prerogative ไม่ใช่และไม่เป็นอำนาจประเภทหนึ่งของฝ่ายบริหาร Prerogative เข้ากันไม่ได้เลยกับอำนาจของฝ่ายบริหารภายใต้กฎหมาย (ซึ่งฝ่ายบริหารได้อำนาจมาก็ด้วยกฎหมาย เพื่ออนุมัติให้ฝ่ายบริหารบางคนและบางครั้งยกเว้นมิต้องปฏิบัติตามกฎหมายนั้นๆ ได้ cf. II 151) ดังนั้น จะเป็นไปได้หรือที่ล็อคเพียงแต่จะขยายขอบเขตของอำนาจของฝ่ายบริหาร ผู้เขียนไม่เชื่อว่าล็อคคิดอย่างนั้น ล็อคหลีกเลี่ยงการเรียก Prerogative ว่าอำนาจของฝ่ายบริหาร แต่ล็อคก็ยืนกรานว่าจะต้องมีบุคคลหนึ่งที่ได้รับความไว้ใจให้ใช้อำนาจ (ต่างกับผู้สั่ง-ผู้เรียบเรียง) และฝ่ายบริหารก็เป็น Candidate หรือบุคคลที่เหมาะสม (II 156) แต่ทั้งนี้มิได้หมายความว่า Prerogative เป็นส่วนหนึ่งของอำนาจบริหารมากหรือน้อยกว่าเมื่อเปรียบเทียบกับอำนาจบริหารของสมาพันธ์ (ในความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ) (cf. II 147-148) (เข้าใจยาก ผ่านไปเลย-ผู้เรียบเรียง)
การที่ฝ่ายบริหารได้ถืออำนาจ Prerogative หาได้หมายความว่าอำนาจนั้นเป็นอำนาจของฝ่ายบริหารไม่ ล็อคพูดถึงตัวอำนาจมิได้พูดถึงตัวผู้ใช้อำนาจ ล็อคใช้คำว่า อำนาจ “ตกไปสู่มือของฝ่ายบริหาร” (II 156) และ “และมันขึ้นอยู่กับดุลพินิจของบุคคล ผู้มีอำนาจบริหารในมือ (II 159) และมัน “ตกอยู่กับอำนาจบริหาร” (II 160 II 167) ล็อคเกือบจะผิดพลาดในการพูดว่า “ในบางครั้ง และในบางกรณี กฎหมายก็ควรจะหลีกทางให้อำนาจของฝ่ายบริหาร” แต่ล็อคก็กลับลำทันทีโดยพูดใหม่ว่า “หรือที่ถูกกว่าคือให้กับหลักของกฎหมายธรรมชาติและการเมือง” (II 159) Prerogative เป็นคนละส่วนและแยกออกจากอำนาจบริหาร แต่อยู่ในมือของฝ่ายบริหาร Prerogative มีเจ้าของดั้งเดิมอยู่ก่อนแล้ว เพราะมันเป็นอำนาจธรรมชาติ
หมายเหตุของผู้เรียบเรียง : บทความตอนนี้เข้าใจยากเพราะผู้เขียนไปเล่นคำตามล็อค ถ้าจะให้เข้าใจง่ายขึ้น ผู้เรียบเรียงเสนอให้เราแยกตัวอำนาจ ผู้มีกับผู้ใช้อำนาจ ออกจากกัน ยกตัวอย่างเช่น ตำรวจกับรัฐบาล ตำรวจมีปืนเพราะรัฐบาลมอบให้ ตำรวจไม่มีอำนาจใช้ปืน นอกจากจะทำตามกฎหมายและคำสั่งที่สูงกว่า ฉันใดก็ฉันนั้น อำนาจที่มอบปืนให้ตำรวจ สาวไปถึงต้นตอแล้วก็ไม่ใช่อำนาจของรัฐบาล แต่เป็นอำนาจที่ประชาชนมอบให้รัฐบาล โลกของล็อคขณะนั้นคือจักรภพอังกฤษและส่วนใหญ่ของโลกยังปกครองด้วยกษัตริย์ รัฐชาติยังไม่เกิด Two Treatises of Government พิมพ์ครั้งแรกเมื่อปี ค.ศ. 1690 ก่อนสหรัฐอเมริกาเกิดและก่อนการปฏิวัติฝรั่งเศสราว 100 ปี รัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรฉบับแรกของโลกคือรัฐธรรมนูญของอเมริกา ความบกพร่องของรัฐบาลก็ดีและของรัฐธรรมนูญก็ดี เป็นจินตนาการและความสามารถอย่างลึกซึ้งของล็อคในการวิเคราะห์ถึงเหตุการณ์ปัจจุบัน และอนาคต ระบบการศึกษาของไทยด้อยมาก ผู้ที่จบปริญญาเอกยังขาดความเข้าใจแม้แต่ประวัติศาสตร์และปรัชญาของชาติตนเอง ไม่กี่เปอร์เซ็นต์จะเคยได้ยินชื่อล็อค ในประเทศประชาธิปไตยนักเรียนมัธยมส่วนมากจะรู้จักล็อคแล้ว แม้จะผิวเผินก็ตาม
ที่มา : เรียบเรียงจาก The Extraconstitutionality of Lockean Prerogative ของ Ross J. Corbett
หมายเหตุ : John Locke หรือล็อค คือปรัชญาเมธีเอกชาวอังกฤษ (1632-1704) ความคิดหรือหนังสือของล็อคได้กลายเป็นทฤษฎีเสรีประชาธิปไตยและสิทธิเสรีภาพที่มีอิทธิพลที่สุดในการเมืองสหรัฐอเมริกา อังกฤษ และฝรั่งเศส
ความล้มเหลวของลัทธิรัฐธรรมนูญ : The Failure of Constitutionalism
(เมืองไทยมักจะแปล Constitutionalism ว่า รัฐธรรมนูญนิยมและให้คำนิยามหรือคำอธิบายผิดๆ ลัทธิรัฐธรรมนูญเน้นการจำกัดอำนาจของฝ่ายบริหารในระบอบประชาธิปไตย เพื่อเป็นหลักประกันสิทธิเสรีภาพของประชาชนและการปกครองด้วยกฎหมาย ขณะที่ล็อคเขียนอยู่นี้ยังไม่มีรัฐธรรมนูญสักฉบับในโลก-ผู้เรียบเรียง)
ตอนนี้ เราอยู่ในฐานะที่จะระบุลักษณะกว้างๆ ของ Prerogative หรืออำนาจพิเศษต่างๆ ได้แล้ว นอกจากลักษณะที่เด่นชัดที่สุด (อันได้แก่ลักษณะนอกหรือเหนือกฎหมายเพื่อ Public Good หรือประโยชน์ของส่วนรวม) แล้วพระราชอำนาจยังไม่อาจจำกัดได้โดยสิ่งใดทั้งสิ้นยกเว้นกฎหมายธรรมชาติ (Law of Nature) พระราชอำนาจเป็นอำนาจพิเศษต่างกับอำนาจการเมืองของฝ่ายบริหาร เพราะมันเป็นและคืออำนาจธรรมชาติ และการใช้อำนาจนี้ไม่สามารถควบคุมหรือตัดสินได้ด้วยมนุษย์ (ยกเว้นสววรค์และเสียงสวรรค์ของปวงชน : Vox Populi,Vox Dei) ดังจะได้อธิบายเพิ่มเติมโดยลำดับ
Prerogative กับลัทธิรัฐธรรมนูญอยู่ด้วยกันได้ด้วยความลำบากยิ่ง ผู้พิพากษา Davis เขียนความเห็นส่วนตัวในคำพิพากษาของศาลคดี Ex Parte Milligan อย่างชัดแจ้ง ดังนี้ “ไม่มีลัทธิใดที่ประดิษฐ์ขึ้นมาโดยหัวของมนุษย์ ที่จะมาซึ่งความเสี่ยง และเสียหายเท่ากับการล้มล้างรัฐธรรมนูญ ในยามที่ฉุกเฉินยิ่งของรัฐบาล ลัทธิดังกล่าวจะนำไปสู่อนาธิปไตยและเผด็จการโดยตรง” ด้วยเหตุนี้ เราจึงอยากให้ขอบเขตของอำนาจพิเศษผูกไว้กับรัฐธรรมนูญ ให้เป็นอำนาจอย่างเดียวที่สามารถปฏิบัติการโดยปราศจากกฎหมายในบางเรื่อง (II 120) ดังนั้น ตัวอย่างของล็อคเรื่องอำนาจกษัตริย์ที่จะเรียกประชุมหรือยุบสภา จึงเป็นอำนาจที่เขียนไว้ในรัฐธรรมนูญ (II 156 II 167)
แต่ตรรกะในคำอธิบายของล็อคชี้ให้เราเห็นว่า ข้อจำกัดดังกล่าวจะมีไม่ได้ ความเสียหายจากอุบัติเหตุอันยิ่งใหญ่ในอนาคตก็ไม่สามารถมองเห็นหรือกำหนดล่วงหน้าได้เช่นกัน ดังนั้น อำนาจที่จะแก้ไขหรือป้องกันการลุกลามของความเสียหายจึงไม่สามารถกำหนดหรือจำกัดไว้ล่วงหน้า เหตุผลสนับสนุนพระราชอำนาจจึงล้มล้างความพยายามที่จะจำกัด Prerogativeไว้ล่วงหน้า Prerogative บางประเภทอาจจะเขียนไว้ในรัฐธรรมนูญได้ แต่สิ่งที่รับรองไว้ในรัฐธรรมนูญนั้นไม่อาจครอบคลุม Prerogative ได้ทั้งหมด และการมี Prerogative ก็มิใช่เพราะมีรัฐธรรมนูญรับรองไว้หรือไม่เช่นกัน อำนาจของ Prerogative ในทัศนะของล็อคจะกำหนดได้ก็ด้วยประโยชน์ของประชาชนหรือ Public Good เท่านั้น
ในทำนองเดียวกัน กฎหมายใดๆ ก็ไม่สามารถห้ามการใช้ Prerogative เพื่อประโยชน์ของประชาชน ทั้งๆ ที่ขัดกฎหมายหรือไม่มีกฎหมายเขียนไว้ก็ตาม แม้รัฐธรรมนูญจะปฏิเสธอำนาจของกษัตริย์ที่จะปกป้องประโยชน์ของประชาชนตามแต่จะเห็นสมควร แต่ก็หาได้หมายความว่ารัฐธรรมนูญจะห้ามเช่นนั้นได้ไม่ Prerogativeจำเป็นต้องเกิดขึ้นเพราะปัญหา (ความบกพร่อง) ของกฎหมาย และเพราะรัฐธรรมนูญก็เป็นเพียงกฎหมายประเภทหนึ่งเท่านั้น ขอบเขตอันชอบธรรมของ Prerogative จึงไม่สามารถจำกัดได้โดยรัฐธรรมนูญ
Prerogative ไม่ใช่และไม่เป็นอำนาจประเภทหนึ่งของฝ่ายบริหาร Prerogative เข้ากันไม่ได้เลยกับอำนาจของฝ่ายบริหารภายใต้กฎหมาย (ซึ่งฝ่ายบริหารได้อำนาจมาก็ด้วยกฎหมาย เพื่ออนุมัติให้ฝ่ายบริหารบางคนและบางครั้งยกเว้นมิต้องปฏิบัติตามกฎหมายนั้นๆ ได้ cf. II 151) ดังนั้น จะเป็นไปได้หรือที่ล็อคเพียงแต่จะขยายขอบเขตของอำนาจของฝ่ายบริหาร ผู้เขียนไม่เชื่อว่าล็อคคิดอย่างนั้น ล็อคหลีกเลี่ยงการเรียก Prerogative ว่าอำนาจของฝ่ายบริหาร แต่ล็อคก็ยืนกรานว่าจะต้องมีบุคคลหนึ่งที่ได้รับความไว้ใจให้ใช้อำนาจ (ต่างกับผู้สั่ง-ผู้เรียบเรียง) และฝ่ายบริหารก็เป็น Candidate หรือบุคคลที่เหมาะสม (II 156) แต่ทั้งนี้มิได้หมายความว่า Prerogative เป็นส่วนหนึ่งของอำนาจบริหารมากหรือน้อยกว่าเมื่อเปรียบเทียบกับอำนาจบริหารของสมาพันธ์ (ในความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ) (cf. II 147-148) (เข้าใจยาก ผ่านไปเลย-ผู้เรียบเรียง)
การที่ฝ่ายบริหารได้ถืออำนาจ Prerogative หาได้หมายความว่าอำนาจนั้นเป็นอำนาจของฝ่ายบริหารไม่ ล็อคพูดถึงตัวอำนาจมิได้พูดถึงตัวผู้ใช้อำนาจ ล็อคใช้คำว่า อำนาจ “ตกไปสู่มือของฝ่ายบริหาร” (II 156) และ “และมันขึ้นอยู่กับดุลพินิจของบุคคล ผู้มีอำนาจบริหารในมือ (II 159) และมัน “ตกอยู่กับอำนาจบริหาร” (II 160 II 167) ล็อคเกือบจะผิดพลาดในการพูดว่า “ในบางครั้ง และในบางกรณี กฎหมายก็ควรจะหลีกทางให้อำนาจของฝ่ายบริหาร” แต่ล็อคก็กลับลำทันทีโดยพูดใหม่ว่า “หรือที่ถูกกว่าคือให้กับหลักของกฎหมายธรรมชาติและการเมือง” (II 159) Prerogative เป็นคนละส่วนและแยกออกจากอำนาจบริหาร แต่อยู่ในมือของฝ่ายบริหาร Prerogative มีเจ้าของดั้งเดิมอยู่ก่อนแล้ว เพราะมันเป็นอำนาจธรรมชาติ
หมายเหตุของผู้เรียบเรียง : บทความตอนนี้เข้าใจยากเพราะผู้เขียนไปเล่นคำตามล็อค ถ้าจะให้เข้าใจง่ายขึ้น ผู้เรียบเรียงเสนอให้เราแยกตัวอำนาจ ผู้มีกับผู้ใช้อำนาจ ออกจากกัน ยกตัวอย่างเช่น ตำรวจกับรัฐบาล ตำรวจมีปืนเพราะรัฐบาลมอบให้ ตำรวจไม่มีอำนาจใช้ปืน นอกจากจะทำตามกฎหมายและคำสั่งที่สูงกว่า ฉันใดก็ฉันนั้น อำนาจที่มอบปืนให้ตำรวจ สาวไปถึงต้นตอแล้วก็ไม่ใช่อำนาจของรัฐบาล แต่เป็นอำนาจที่ประชาชนมอบให้รัฐบาล โลกของล็อคขณะนั้นคือจักรภพอังกฤษและส่วนใหญ่ของโลกยังปกครองด้วยกษัตริย์ รัฐชาติยังไม่เกิด Two Treatises of Government พิมพ์ครั้งแรกเมื่อปี ค.ศ. 1690 ก่อนสหรัฐอเมริกาเกิดและก่อนการปฏิวัติฝรั่งเศสราว 100 ปี รัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรฉบับแรกของโลกคือรัฐธรรมนูญของอเมริกา ความบกพร่องของรัฐบาลก็ดีและของรัฐธรรมนูญก็ดี เป็นจินตนาการและความสามารถอย่างลึกซึ้งของล็อคในการวิเคราะห์ถึงเหตุการณ์ปัจจุบัน และอนาคต ระบบการศึกษาของไทยด้อยมาก ผู้ที่จบปริญญาเอกยังขาดความเข้าใจแม้แต่ประวัติศาสตร์และปรัชญาของชาติตนเอง ไม่กี่เปอร์เซ็นต์จะเคยได้ยินชื่อล็อค ในประเทศประชาธิปไตยนักเรียนมัธยมส่วนมากจะรู้จักล็อคแล้ว แม้จะผิวเผินก็ตาม
ที่มา : เรียบเรียงจาก The Extraconstitutionality of Lockean Prerogative ของ Ross J. Corbett
หมายเหตุ : John Locke หรือล็อค คือปรัชญาเมธีเอกชาวอังกฤษ (1632-1704) ความคิดหรือหนังสือของล็อคได้กลายเป็นทฤษฎีเสรีประชาธิปไตยและสิทธิเสรีภาพที่มีอิทธิพลที่สุดในการเมืองสหรัฐอเมริกา อังกฤษ และฝรั่งเศส
