โดย : ปราโมทย์ นาครทรรพ
บุคคลจะยอมรับความชอบธรรมของการกระทำนอกกฎหมายมิได้ เว้นแต่ว่าความยึดมั่นในหลักการกระทำที่ชอบธรรมสอดคล้องกับกฎหมายนั้นอ่อนแอลง แต่จอห์น ล็อค กลับกระทำเช่นนั้นอย่างชัดแจ้ง เขาอ้างในหนังสือชื่อ Two Treatises of Government ว่า กษัตริย์มีสิทธิ์ตามกฎหมายธรรมชาติทั่วไป (II/159) ที่จะกระทำอะไรก็ได้เพื่อประโยชน์ของสังคม โดยไม่ต้องมีกฎหมายรองรับ หรือแม้กระทั่งขัดกับกฎหมาย มีคำถามว่า ทำไมจึงต้องมีอำนาจดังกล่าว และอำนาจนั้นเป็นอย่างไร ในประเทศประชาธิปไตย
อย่างไรก็ตาม ถ้าหากจะให้ฝ่ายนิติบัญญัติเป็นผู้ควบคุมตัดสิน Prerogative ปัญหายากที่สุดที่จะต้องแก้ให้ตก คือตัวอย่างที่ 2 ของล็อค ได้แก่ตัวอย่างก่อนที่ล็อคทำเหมือนกับจะสนับสนุนในตอนแรกโดยถามว่า ถ้าหากฝ่ายบริหารจะกระทำผิดโดยเรียกประชุมฝ่ายนิติบัญญัติเพื่อล้มล้างการปกครองท้องถิ่นที่เน่าเหม็นเสื่อมโทรม และจัดตั้งองค์กรใหม่ที่เที่ยงธรรมและมีตัวแทนได้สัดส่วน จะต้องถามเสียก่อนว่าสภาไหนที่จะให้สัตยาบันการตัดสินใจ สภาเก่าที่โคตรโกง สารเลวจกเปรต หรืออีกสภาหนึ่ง ที่หาใช่ตัวแทนที่ประชาชนเลือกมาไม่ คงจะไม่ทั้งสองอัน ส่วนอีกอันที่เขาตั้งขึ้นเองเล่า เราหวังว่าล็อคคงไม่ปล่อยให้ขึ้นกับผู้พิพากษาว่าตนจะสามารถบังคับให้ประชาชนเชื่อฟังได้หรือไม่ แน่นอนที่สุด ผู้ตัดสินที่ตั้งโดยสภานิติบัญญัติอยู่ภายใต้และขึ้นกับฝ่ายนิติบัญญัติโดยสิ้นเชิง ก็คงจะปัดเป่าความชั่วร้ายนี้ไม่ได้ และกลับจะทำให้ปัญหาหนักยิ่งขึ้น
Prerogative นั้นเกิดขึ้นเมื่อมีความจำเป็น และตัดสินโดยประโยชน์ของประชาชน เพื่อสัมฤทธิ์ประโยชน์ดังกล่าว มันอาจจะขัดกฎหมายรวมทั้งกฎหมายรัฐธรรมนูญ และถ้าหากกฎหมายรัฐธรรมนูญเท่านั้นคืออุปสรรคที่ขัดขวางมิให้ฝ่ายบริหารกระทำสิ่งที่จำเป็นยิ่งนั้นได้ เจ้าผู้ปกครองจะขัดขืนบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญเพื่อปกป้องส่วนรวมได้หรือมิใช่ หรือจะใช้สิทธิอันถูกต้องยึดอำนาจเสียเพื่อประโยชน์ของส่วนรวมเมื่อถึงคราวจำเป็น
ล็อคยกให้ประชาชนเป็นผู้เหมาะสมที่จะตัดสิน Prerogative ถ้าหากฝ่ายนิติบัญญัติทานอำนาจพิเศษไม่ได้ และฝ่ายหลังเป็นอิสระจากคำสั่งของฝ่ายแรก ก็มีแต่ประชาชนเท่านั้นที่จะปลดเจ้าผู้ปกครองได้ (II 168) ในความพยายามที่จะทำเช่นนั้น ประชาชนจะปลดผู้พิพากษาทุกคนหมด หรือถือว่าทุกคนถูกปลดแล้วโดยการกระทำนอกกฎหมายของเจ้าผู้ปกครอง (II 13 II 137) รัฐบาล ทั้งในฐานะอำนาจนิติบัญญัติสูงสุดและในฐานะอำนาจพิเศษเหนือกฎหมายล้วนตั้งขึ้นมาเพื่อประโยชน์ของประชาชน ดังนั้นประชาชนจึงเป็นผู้ตัดสินที่ดีที่สุดว่าทั้งคู่รับใช้ผลประโยชน์ของประชาชนหรือไม่ (II 240)
ประชาชนคือผู้มีอำนาจสูงสุด เพียงแต่ไม่สามารถใช้อำนาจนั้นได้เองในเมื่อยังมีรัฐบาลอยู่ (II 149 II 243) ประชาชนก็คือ Extraconstitutional Authority หรือผู้มีอำนาจพิเศษนอกและเหนือรัฐธรรมนูญด้วยเช่นเดียวกัน (กับกษัตริย์) ประชาชนมีความสัมพันธ์กับอำนาจทางการเมืองในฐานะผู้ให้มิใช่ผู้รับ การตัดสินของประชาชนจะต้องเกิดขึ้นภายนอกประชาคม เช่น การปฏิวัติ เป็นต้น การให้ประชาชนเป็นผู้ตัดสิน Prerogative นั้นล็อคเห็นว่าประชาชนเป็นพลังต้านธรรมชาติอย่างเดียวที่จะควบคุม Prerogative ได้ แต่ประชาชนอาจยอมรับ Prerogative ด้วยการไม่ต่อต้านก็ได้ บทว่าด้วย Prerogative ของล็อคจบลงด้วยการอธิษฐานต่อสวรรค์เบื้องบน อันเป็นสัมโมทยวจีที่ล็อคใช้แทนการตัดสินโดยการเข้าปะทะด้วยกำลัง (II 168 II 21)
บทสรุป
พระราชอำนาจที่เรียกว่า Prerogative นี้เป็นเรื่องนอกและเหนือรัฐธรรมนูญ (Extraconstitutional) แต่มันมิได้ทำให้รัฐธรรมนูญไร้ความหมาย Prerogative เป็นเรื่องนอกและเหนือกฎหมาย (Extralegal) แต่มันมิได้ทำให้กฎหมายไร้ความหมาย ข้อสำคัญ Prerogative คือสิทธิที่จะฝ่าฝืนกฎหมายและรัฐธรรมนูญเมื่อถึงคราวจำเป็น มิใช่เมื่อความทะเยอทะยานของบุคคลฉวยโอกาสทำตามความสะดวก ในทัศนะของล็อค การจำกัด Prerogative ด้วยหลักลัทธิธรรมนูญคือการลดความสำคัญของปัญหาที่จะต้องรีบแก้ไข และการมัวแต่กลัวความไร้กฎหมายของ Prerogative คือการตีราคาศักยภาพของรัฐธรรมนูญสูงเกินไป
เจมส์ เมดิสัน : James Madison (อีกร้อยปีต่อมา) ปกป้องข้อเสนอเรื่อง Check and Balance หรือการตรวจสอบและถ่วงดุลซึ่งกันและกันของอำนาจอธิปไตยในรัฐธรรมนูญอเมริกัน สรุปว่า การป้องกันทรราชย์ที่ได้ผลอย่างสำคัญ ก็คือ การที่ประชาชนลุกฮือต่อต้านผู้ทำลายหลักรัฐธรรมนูญ เมดิสันอ้างว่าประชาชนมีสิทธิ (ตามรัฐธรรมนูญ) ที่จะถืออาวุธและจัดตั้งกองกำลัง จึงทำให้สิ้นสงสัยว่าการต่อต้านจากประชาชนนั้นจะเป็นอย่างไร
เมดิสันกล่าวว่าการดำเนินตามรัฐธรรมนูญตามปกติ ผู้ดำรงตำแหน่งไม่สามารถใช้อำนาจเกินกว่าที่มอบให้ที่ระบุไว้อย่างชัดแจ้ง กรณีนี้ รัฐธรรมนูญจึงเหมือนรั้วที่มีสัญญาณกันขโมย หากใครล่วงละเมิดบุกรุกเข้ามาจะถูกระดมต่อต้าน การเพิ่ม Prerogative มากกว่านี้หมายความว่าผู้ฝ่าฝืนจะเผชิญกับความขันแข็งไม่หยุดหย่อนของประชาชน ถ้าหากประชาชนขาดวิจารณญาณทางการเมือง ซึ่งอาจจะเป็นได้ ก็ไม่มีสูตรอะไรง่ายๆ ที่ประชาชน (มิใช่ผู้แทนหรือผู้ช่วย) จะตัดสินความชอบธรรมของการกระทำเช่นนั้นหรือการกระทำตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้
การที่ล็อคอ้างอำนาจของ Prerogative นั้นทำให้สรุปได้ว่า หากมีการกำหนดตายตัวว่าใครมีอำนาจอะไรที่ชอบธรรมตามกฎหมายบ้าง เมื่อประชาชนขาดวิจารณญาณ สิทธิและเสรีภาพของประชาชนจะไม่ปลอดภัย ทฤษฎี Prerogative ของล็อคจึงอยู่นอกรัฐธรรมนูญ เพราะเหตุผลที่ชัดเจนว่า แม้รัฐธรรมนูญจะดีแค่ไหนก็ไม่เพียงพอสำหรับการปกครองอย่างเสรี
หมายเหตุ Ross J. Corbett เขียนบทความนี้เมื่อปี 2006 เป็นส่วนหนึ่งที่ดัดแปลงมาจากวิทยานิพนธ์ปริญญาเอกของเขาจากมหาวิทยาลัยโตรอนโต ขณะนี้ Ross เป็นผู้ช่วยศาสตราจารย์อยู่ที่มหาวิทยาลัย Northern Illinois ผู้เรียบเรียงเห็นว่าเป็นบทความที่น่าสนใจ สามารถย่อให้ผู้ที่ไม่มีเวลาอ่านต้นฉบับทั้งหมดของ Locke เรื่อง The Two Treatises of Government (เขียนในปี 1688-90) พอเกิดความเข้าใจได้ สิ่งที่น่าฉงนก็คือคำถามเมื่อ 300 กว่าปีมาแล้วในอังกฤษ ทำไมจึงเหมือนปัญหาการเมืองไทยในปัจจุบัน
ที่มา : เรียบเรียงจาก The Extraconstitutionality of Lockean Prerogative ของ Ross J. Corbett
หมายเหตุ : John Locke หรือ ล็อค คือปรัชญาเมธีเอกชาวอังกฤษ (1632-1704) ความคิดหรือหนังสือของล็อคได้กลายเป็นทฤษฎีเสรีประชาธิปไตยและสิทธิเสรีภาพที่มีอิทธิพลที่สุดในการเมืองสหรัฐอเมริกา อังกฤษ และฝรั่งเศส
บุคคลจะยอมรับความชอบธรรมของการกระทำนอกกฎหมายมิได้ เว้นแต่ว่าความยึดมั่นในหลักการกระทำที่ชอบธรรมสอดคล้องกับกฎหมายนั้นอ่อนแอลง แต่จอห์น ล็อค กลับกระทำเช่นนั้นอย่างชัดแจ้ง เขาอ้างในหนังสือชื่อ Two Treatises of Government ว่า กษัตริย์มีสิทธิ์ตามกฎหมายธรรมชาติทั่วไป (II/159) ที่จะกระทำอะไรก็ได้เพื่อประโยชน์ของสังคม โดยไม่ต้องมีกฎหมายรองรับ หรือแม้กระทั่งขัดกับกฎหมาย มีคำถามว่า ทำไมจึงต้องมีอำนาจดังกล่าว และอำนาจนั้นเป็นอย่างไร ในประเทศประชาธิปไตย
อย่างไรก็ตาม ถ้าหากจะให้ฝ่ายนิติบัญญัติเป็นผู้ควบคุมตัดสิน Prerogative ปัญหายากที่สุดที่จะต้องแก้ให้ตก คือตัวอย่างที่ 2 ของล็อค ได้แก่ตัวอย่างก่อนที่ล็อคทำเหมือนกับจะสนับสนุนในตอนแรกโดยถามว่า ถ้าหากฝ่ายบริหารจะกระทำผิดโดยเรียกประชุมฝ่ายนิติบัญญัติเพื่อล้มล้างการปกครองท้องถิ่นที่เน่าเหม็นเสื่อมโทรม และจัดตั้งองค์กรใหม่ที่เที่ยงธรรมและมีตัวแทนได้สัดส่วน จะต้องถามเสียก่อนว่าสภาไหนที่จะให้สัตยาบันการตัดสินใจ สภาเก่าที่โคตรโกง สารเลวจกเปรต หรืออีกสภาหนึ่ง ที่หาใช่ตัวแทนที่ประชาชนเลือกมาไม่ คงจะไม่ทั้งสองอัน ส่วนอีกอันที่เขาตั้งขึ้นเองเล่า เราหวังว่าล็อคคงไม่ปล่อยให้ขึ้นกับผู้พิพากษาว่าตนจะสามารถบังคับให้ประชาชนเชื่อฟังได้หรือไม่ แน่นอนที่สุด ผู้ตัดสินที่ตั้งโดยสภานิติบัญญัติอยู่ภายใต้และขึ้นกับฝ่ายนิติบัญญัติโดยสิ้นเชิง ก็คงจะปัดเป่าความชั่วร้ายนี้ไม่ได้ และกลับจะทำให้ปัญหาหนักยิ่งขึ้น
Prerogative นั้นเกิดขึ้นเมื่อมีความจำเป็น และตัดสินโดยประโยชน์ของประชาชน เพื่อสัมฤทธิ์ประโยชน์ดังกล่าว มันอาจจะขัดกฎหมายรวมทั้งกฎหมายรัฐธรรมนูญ และถ้าหากกฎหมายรัฐธรรมนูญเท่านั้นคืออุปสรรคที่ขัดขวางมิให้ฝ่ายบริหารกระทำสิ่งที่จำเป็นยิ่งนั้นได้ เจ้าผู้ปกครองจะขัดขืนบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญเพื่อปกป้องส่วนรวมได้หรือมิใช่ หรือจะใช้สิทธิอันถูกต้องยึดอำนาจเสียเพื่อประโยชน์ของส่วนรวมเมื่อถึงคราวจำเป็น
ล็อคยกให้ประชาชนเป็นผู้เหมาะสมที่จะตัดสิน Prerogative ถ้าหากฝ่ายนิติบัญญัติทานอำนาจพิเศษไม่ได้ และฝ่ายหลังเป็นอิสระจากคำสั่งของฝ่ายแรก ก็มีแต่ประชาชนเท่านั้นที่จะปลดเจ้าผู้ปกครองได้ (II 168) ในความพยายามที่จะทำเช่นนั้น ประชาชนจะปลดผู้พิพากษาทุกคนหมด หรือถือว่าทุกคนถูกปลดแล้วโดยการกระทำนอกกฎหมายของเจ้าผู้ปกครอง (II 13 II 137) รัฐบาล ทั้งในฐานะอำนาจนิติบัญญัติสูงสุดและในฐานะอำนาจพิเศษเหนือกฎหมายล้วนตั้งขึ้นมาเพื่อประโยชน์ของประชาชน ดังนั้นประชาชนจึงเป็นผู้ตัดสินที่ดีที่สุดว่าทั้งคู่รับใช้ผลประโยชน์ของประชาชนหรือไม่ (II 240)
ประชาชนคือผู้มีอำนาจสูงสุด เพียงแต่ไม่สามารถใช้อำนาจนั้นได้เองในเมื่อยังมีรัฐบาลอยู่ (II 149 II 243) ประชาชนก็คือ Extraconstitutional Authority หรือผู้มีอำนาจพิเศษนอกและเหนือรัฐธรรมนูญด้วยเช่นเดียวกัน (กับกษัตริย์) ประชาชนมีความสัมพันธ์กับอำนาจทางการเมืองในฐานะผู้ให้มิใช่ผู้รับ การตัดสินของประชาชนจะต้องเกิดขึ้นภายนอกประชาคม เช่น การปฏิวัติ เป็นต้น การให้ประชาชนเป็นผู้ตัดสิน Prerogative นั้นล็อคเห็นว่าประชาชนเป็นพลังต้านธรรมชาติอย่างเดียวที่จะควบคุม Prerogative ได้ แต่ประชาชนอาจยอมรับ Prerogative ด้วยการไม่ต่อต้านก็ได้ บทว่าด้วย Prerogative ของล็อคจบลงด้วยการอธิษฐานต่อสวรรค์เบื้องบน อันเป็นสัมโมทยวจีที่ล็อคใช้แทนการตัดสินโดยการเข้าปะทะด้วยกำลัง (II 168 II 21)
บทสรุป
พระราชอำนาจที่เรียกว่า Prerogative นี้เป็นเรื่องนอกและเหนือรัฐธรรมนูญ (Extraconstitutional) แต่มันมิได้ทำให้รัฐธรรมนูญไร้ความหมาย Prerogative เป็นเรื่องนอกและเหนือกฎหมาย (Extralegal) แต่มันมิได้ทำให้กฎหมายไร้ความหมาย ข้อสำคัญ Prerogative คือสิทธิที่จะฝ่าฝืนกฎหมายและรัฐธรรมนูญเมื่อถึงคราวจำเป็น มิใช่เมื่อความทะเยอทะยานของบุคคลฉวยโอกาสทำตามความสะดวก ในทัศนะของล็อค การจำกัด Prerogative ด้วยหลักลัทธิธรรมนูญคือการลดความสำคัญของปัญหาที่จะต้องรีบแก้ไข และการมัวแต่กลัวความไร้กฎหมายของ Prerogative คือการตีราคาศักยภาพของรัฐธรรมนูญสูงเกินไป
เจมส์ เมดิสัน : James Madison (อีกร้อยปีต่อมา) ปกป้องข้อเสนอเรื่อง Check and Balance หรือการตรวจสอบและถ่วงดุลซึ่งกันและกันของอำนาจอธิปไตยในรัฐธรรมนูญอเมริกัน สรุปว่า การป้องกันทรราชย์ที่ได้ผลอย่างสำคัญ ก็คือ การที่ประชาชนลุกฮือต่อต้านผู้ทำลายหลักรัฐธรรมนูญ เมดิสันอ้างว่าประชาชนมีสิทธิ (ตามรัฐธรรมนูญ) ที่จะถืออาวุธและจัดตั้งกองกำลัง จึงทำให้สิ้นสงสัยว่าการต่อต้านจากประชาชนนั้นจะเป็นอย่างไร
เมดิสันกล่าวว่าการดำเนินตามรัฐธรรมนูญตามปกติ ผู้ดำรงตำแหน่งไม่สามารถใช้อำนาจเกินกว่าที่มอบให้ที่ระบุไว้อย่างชัดแจ้ง กรณีนี้ รัฐธรรมนูญจึงเหมือนรั้วที่มีสัญญาณกันขโมย หากใครล่วงละเมิดบุกรุกเข้ามาจะถูกระดมต่อต้าน การเพิ่ม Prerogative มากกว่านี้หมายความว่าผู้ฝ่าฝืนจะเผชิญกับความขันแข็งไม่หยุดหย่อนของประชาชน ถ้าหากประชาชนขาดวิจารณญาณทางการเมือง ซึ่งอาจจะเป็นได้ ก็ไม่มีสูตรอะไรง่ายๆ ที่ประชาชน (มิใช่ผู้แทนหรือผู้ช่วย) จะตัดสินความชอบธรรมของการกระทำเช่นนั้นหรือการกระทำตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้
การที่ล็อคอ้างอำนาจของ Prerogative นั้นทำให้สรุปได้ว่า หากมีการกำหนดตายตัวว่าใครมีอำนาจอะไรที่ชอบธรรมตามกฎหมายบ้าง เมื่อประชาชนขาดวิจารณญาณ สิทธิและเสรีภาพของประชาชนจะไม่ปลอดภัย ทฤษฎี Prerogative ของล็อคจึงอยู่นอกรัฐธรรมนูญ เพราะเหตุผลที่ชัดเจนว่า แม้รัฐธรรมนูญจะดีแค่ไหนก็ไม่เพียงพอสำหรับการปกครองอย่างเสรี
หมายเหตุ Ross J. Corbett เขียนบทความนี้เมื่อปี 2006 เป็นส่วนหนึ่งที่ดัดแปลงมาจากวิทยานิพนธ์ปริญญาเอกของเขาจากมหาวิทยาลัยโตรอนโต ขณะนี้ Ross เป็นผู้ช่วยศาสตราจารย์อยู่ที่มหาวิทยาลัย Northern Illinois ผู้เรียบเรียงเห็นว่าเป็นบทความที่น่าสนใจ สามารถย่อให้ผู้ที่ไม่มีเวลาอ่านต้นฉบับทั้งหมดของ Locke เรื่อง The Two Treatises of Government (เขียนในปี 1688-90) พอเกิดความเข้าใจได้ สิ่งที่น่าฉงนก็คือคำถามเมื่อ 300 กว่าปีมาแล้วในอังกฤษ ทำไมจึงเหมือนปัญหาการเมืองไทยในปัจจุบัน
ที่มา : เรียบเรียงจาก The Extraconstitutionality of Lockean Prerogative ของ Ross J. Corbett
หมายเหตุ : John Locke หรือ ล็อค คือปรัชญาเมธีเอกชาวอังกฤษ (1632-1704) ความคิดหรือหนังสือของล็อคได้กลายเป็นทฤษฎีเสรีประชาธิปไตยและสิทธิเสรีภาพที่มีอิทธิพลที่สุดในการเมืองสหรัฐอเมริกา อังกฤษ และฝรั่งเศส
