โดย : ปราโมทย์ นาครทรรพ
บุคคลจะยอมรับความชอบธรรมของการกระทำนอกกฎหมายมิได้ เว้นแต่ว่าความยึดมั่นในหลักการกระทำที่ชอบธรรมสอดคล้องกับกฎหมายนั้นอ่อนแอลง แต่จอห์น ล็อค กลับกระทำเช่นนั้นอย่างชัดแจ้ง เขาอ้างในหนังสือชื่อ Two Treatises On Government ว่า กษัตริย์มีสิทธิ์ตามกฎหมายธรรมชาติทั่วไป (II/159) ที่จะกระทำอะไรก็ได้เพื่อประโยชน์ของสังคม โดยไม่ต้องมีกฎหมายรองรับ หรือแม้กระทั่งขัดกับกฎหมาย มีคำถามว่า ทำไมจึงต้องมีอำนาจดังกล่าว และอำนาจนั้นเป็นอย่างไร ในประเทศประชาธิปไตย
ระยะหลังๆ นี้ นักวิชาการให้ความสนใจกับทฤษฎีพระราชอำนาจพิเศษของล็อคมากขึ้น ซึ่งก็ไม่น่าจะแปลกใจ เพราะสงครามก่อการร้าย จำต้องมีมาตรการตอบโต้พิเศษกว่าธรรมดา การอภิปรายความเป็นไปได้ของเรื่องนี้ เพียงแต่เริ่มก็อดกระทบกระเทือนหลักการปกครองโดยกฎหมายมิได้ เป็นคำถามที่ทฤษฎีการเมืองปัจจุบันยากที่จะตอบ ล็อคนั้นเป็นทั้งนักเสรีนิยม และเป็นทั้งผู้เขียนถึงความชอบธรรมนอกเหนือกฎหมาย ทั้งสองอย่างนี้ขัดกันเอง ดังนั้นการกลับมาศึกษาเรื่องล็อคจึงเป็นเรื่องที่เข้าใจได้และสอดคล้องกับกาลเวลา
อย่างไรก็ตาม มีความเห็นที่ขัดแย้งกันเกี่ยวกับความหมายที่แท้จริงของทฤษฎีอำนาจพิเศษของล็อค ทัศนะหนึ่ง มีบุคคลจำนวนมากเห็นว่าอำนาจพิเศษมีอยู่ในโครงสร้างของรัฐธรรมนูญอยู่แล้ว เช่น การใช้อำนาจของฝ่ายบริหารที่เกินเลยขอบเขตของกฎหมาย แต่อีกทัศนะหนึ่ง หลายคนรวมทั้งผู้เขียน เชื่อว่าอำนาจพิเศษ ที่ล็อคกล่าวถึงนี้ อยู่นอกเหนือโครงสร้างของรัฐธรรมนูญอย่างสิ้นเชิง ความขัดแย้งเรื่องนี้ ขึ้นอยู่กับว่าใครจะเป็นผู้ตัดสิน และควบคุมการใช้อำนาจพิเศษ หรืออีกนัยหนึ่ง คือ คำถามถึงที่มาว่าอำนาจพิเศษนั้นประชาชนเป็นผู้มอบให้ หรือว่า (มีอยู่แล้ว) เป็นองค์ประกอบของกฎหมายธรรมชาติ สำหรับนักรัฐธรรมนูญ มีความเห็นว่าอำนาจพิเศษ ควบคุมโดยสภานิติบัญญัติ คณะรัฐมนตรี หรือองค์กรการเมืองอันใดอันหนึ่ง สามารถบรรจุไว้ในรัฐธรรมนูญที่เขียนอย่างดีรองรับสถานการณ์ได้ทุกอย่าง
แต่สำหรับผู้เชื่อในทฤษฎีพระราชอำนาจพิเศษนอกและเหนือรัฐธรรมนูญอย่างผู้เขียน เห็นว่าอำนาจพิเศษนี้ไม่สามารถควบคุมได้ภายในสถาบันใดๆ (ของ) รัฐบาล ต้องยกไว้ต่างหาก แต่เพื่อมิให้ทำลายหลักกฎหมายทั้งหมด ประชาชนต้องใจถึงและควบคุมดูแลอย่างแข็งขัน การหันไปพึ่งการกระทำนอกและเหนืออำนาจรัฐธรรมนูญนั้น ในทางทฤษฎีเห็นว่าจำเป็น และจะกระทำได้โดยบุคคลที่อยู่นอกและเหนือกว่ารัฐธรรมนูญเท่านั้น
ในความขัดแย้งเกี่ยวกับการตีความทฤษฎีของล็อค บทความนี้สนับสนุนทัศนะที่สอง ผู้เขียนจะดำเนินต่อไปด้วยการวิเคราะห์ความหมายของพลความในวรรคต่างๆ ที่กล่าวถึงพระราชอำนาจพิเศษ ผู้เขียนขอย้ำว่า Prerogative หรือพระราชอำนาจพิเศษต่างกับและมิใช่อำนาจของฝ่ายบริหารหรือ Executive power อำนาจฝ่ายบริหารคือการบังคับใช้ (ให้เป็นไปตาม) กฎหมายเท่านั้น ไม่มีอะไรมากกว่านั้น ล็อคมิได้กำกวมในเรื่องนี้เลย และเขาก็มิได้โมเมขยายขอบเขตอำนาจของฝ่ายบริหารไปถึงอำนาจพิเศษหรือพระราชอำนาจ
อย่างไรก็ตาม ล็อคยังเบลออยู่ในข้อแตกต่างระหว่างทั้งสอง โดยเผลอมอบอำนาจหน้าที่ในอำนาจพิเศษให้กับฝ่ายบริหารบ้าง แต่คำอธิบายของเขาก็ยังยืนยันว่าอำนาจทั้งสองมีขอบเขตและที่มาต่างกัน ฝ่ายบริหารเป็นผู้ใช้อำนาจการเมือง หรืออำนาจบริหารเป็นอำนาจการเมือง ในขณะที่พระราชอำนาจเป็นอำนาจของมนุษย์ที่จะใช้กฎหมายธรรมชาติ ดังนั้นจึงมีสถานะตั้งอยู่นอกเหนือการควบคุมของรัฐธรรมนูญ
เหตุที่จำต้องมีพระราชอำนาจพิเศษ
ล็อคให้เหตุผล 2 ข้อว่าทำไมกฎหมาย (ที่มีอยู่หรือที่จะเขียนขึ้นใหม่) จึงไม่เพียงพอที่จะรับใช้ทุกวัตถุประสงค์ทางการเมือง จำต้องเสริมด้วย Prerogative หรืออำนาจพิเศษ เหตุผลแรกก็คือความไม่สมบูรณ์ของฝ่ายนิติบัญญัติแม้จะมีองค์กรพัฒนาที่สุดเพียงใดก็ตาม ทั้งนี้เป็นเพราะสภามิได้มีอยู่เป็นประจำ และแยกออกจากฝ่ายบริหารกับทั้งมีสมาชิกมากมายมิใช่มีผู้แทนแค่หนึ่งเดียว ด้วยลักษณะดังกล่าวของฝ่ายนิติบัญญัติ ล็อคจึงกล่าวว่า ไม่จำเป็นที่สภาจะต้องอยู่ในสมัยประชุมตลอดกาล สภาอยากออกกฎหมายอะไรก็ออก เสร็จแล้วก็ปิดประชุม ให้ผู้แทนทุกคนออกไปอยู่ภายใต้กฎหมายนั้นๆ (II 143 II 153)
ยิ่งกว่านั้น หากสภาจะต้องประชุมอยู่ตลอดทั้งปี ปีแล้วปีเหล่า ก็ย่อมจะเป็นภาระแก่ประชาชนอย่างหนัก (II 153 II 156) สิทธิและความมั่นคงในทรัพย์สินของประชาชนแม้จะอยู่ภายใต้ฝ่ายนิติบัญญัติหรือภายใต้สมบูรณาญาสิทธิราชย์ก็ไม่ต่างอะไรกัน (II 138) ด้วยเหตุผลดังนี้ สภานิติบัญญัติจึงสมควรยุบบ้าง ปฏิรูปบ้างสลับกันไปตามความจำเป็น ในประเทศที่พัฒนาดีแล้ว สภานิติบัญญัติแยกออกจากฝ่ายบริหาร (II143, II 159) ด้วยเหตุผลนี้ ฝ่ายนิติบัญญัติจึงต้องเป็นสภา เพราะหากเป็นแค่บุคคลเดียวแล้ว เมื่อผู้นั้นตาย ฝ่ายนิติบัญญัติก็หมดไปด้วย (II153cf.II143, II 153-157)
ด้วยลักษณะข้างต้น แม้ฝ่ายนิติบัญญัติที่จัดตั้งดีที่สุด ก็ยังจะมีความขาดตกบกพร่องในกฎหมายที่เสนอให้เป็นหลักปกครองด้วยกฎหมายดังกล่าวมาแล้ว ในระบบรัฐบาลเช่นนี้ จึงจำเป็น “จะต้องมีความยืดหยุ่นเหลือไว้ให้อำนาจบริหาร เพื่อเลือกปฏิบัติการบางอย่างที่กฎหมายมิได้กำหนดไว้” เพราะฝ่ายนิติบัญญัติมิได้ประชุมเป็นประจำอยู่ตลอดไป และผู้แทนก็มีจำนวนมากเกินไป ยากที่ “ปฏิบัติการอย่างทันท่วงทีในสิ่งที่จำเป็น” ได้ (II 160)
ปัญหาพื้นฐานเรื่องหลักการปกครองด้วยกฎหมายยังมีมากกว่านี้ คำวิจารณ์ข้างบนนั้นเป็นเรื่องเฉพาะของรัฐบาลที่กล่าวถึงเท่านั้น (II160) ปัญหาดังกล่าวจึงเป็นเพียงปัญหาจำเพาะโครงสร้าง เขียนขึ้นมาก็เพราะล็อค (หรือพวกวิกส์ Whigs ทั่วไป)ปรารถนาที่จะป้องกันอันตรายของอำนาจเบ็ดเสร็จ ด้วยการให้สภาออกกฎหมายให้กษัตริย์รับไปปฏิบัติและจะปฏิบัติเกินเลยหรือใช้อำนาจเกินกว่าที่กฎหมายนั้นกำหนดมิได้ ความบกพร่องขาดเหลือ (ของกฎหมาย) ในหลักการปกครองด้วยกฎหมายนี้อาจคิดหาทางแก้ไขได้ด้วยการเสาะหาสถาบันขึ้นมาตรวจสอบอำนาจเด็ดขาดดังกล่าว สถาบันหรือบุคคลที่ว่าจะต้องไม่ถูกจำกัดด้วยความยุ่งยากที่บรรยายมา อันเป็นผลต่อเนื่องมาจากวิธีออกกฎหมายดังกล่าวมาแล้ว ถึงกระนั้น ก็ยังมีจุดอ่อนเพิ่มขึ้นมาอีก เกี่ยวกับธรรมชาติของกฎหมายโดยตรง
ล็อคเขียนว่า มีหลายสิ่งหลายอย่างที่กฎหมายไม่มีทางเขียนไว้ได้หมด (II159) นี่คือความขาดเหลือสำคัญของระบบการปกครองด้วยกฎหมาย ในการกำเนิดหรือเริ่มต้นของทุกกฎหมายหรือหลัก Rule of Law เพราะการเริ่มต้นเป็นเช่นนั้นตรรกะเรื่องความเป็นเอกของฝ่ายนิติบัญญัติ (Legislative Supremacy) จึงถูกโจมตีได้ ล็อคขยายความต่อไปว่า กฎหมายส่วนใหญ่ล้วนถูกออกมาเพื่อจำกัด (อำนาจใช้) ดุลพินิจของฝ่ายบริหาร (II162) เมื่อล็อคแสดงทัศนะมาถึงจุดนี้ เขายังรับว่าอำนาจกษัตริย์มาจากกฎหมาย (II151-152) อันเป็นผลและความจำเป็นของความเป็นเอกของอำนาจนิติบัญญัติ
แต่ในกรณีนอกเหนือจากนี้ กษัตริย์ยังมีพระราชอำนาจที่มาจากแหล่งอื่นนอกจากกฎหมายที่ว่ามา ดังนั้นอำนาจดังกล่าวจึงไม่ต้องขึ้นกับฝ่ายนิติบัญญัติ กล่าวนัยหนึ่ง อำนาจนิติบัญญัติย่อมเป็นเอกเมื่ออำนาจทั้งหลายเกิดขึ้นมาจากกฎหมาย และอีกนัยหนึ่ง ยังมีอำนาจที่มิได้เกิดจากกฎหมายอยู่ ดังนั้นอำนาจนิติบัญญัติจึงถูกสอบถามท้าทาย ในเมื่อกฎหมายคือข้อจำกัดอำนาจของกษัตริย์ ดังนั้นอำนาจของกษัตริย์จึงต้องมาจากแหล่งอื่น นั่นก็คือ กษัตริย์สามารถใช้อำนาจที่มีอยู่แต่ดั้งเดิมซึ่งมาจากปวงชน ซึ่งรับรองว่ากษัตริย์ไม่ผิดในการอ้างอำนาจพิเศษที่แท้จริงดั้งเดิม (II163) ซึ่ง ณ ที่นี้หมายความว่ากษัตริย์มิได้เกิดขึ้นจากอำนาจนิติบัญญัติ แต่อำนาจนิติบัญญัติเกิดขึ้นเพื่อจะจำกัดอำนาจดั้งเดิมของกษัตริย์ต่างหาก พูดง่ายๆ กฎหมายเป็นตัวจำกัด มิใช่ตัวส่งเสริมอำนาจกษัตริย์
ดังนั้น จึงไม่มีเหตุผลใดๆ ที่จะถามว่ากฎหมายนั้นจะแทนอำนาจทั้งหมดเกินจากที่ตนจำกัดได้หรือไม่ ล็อคก็มิได้ตอบเลยว่าได้ แท้ที่จริงล็อคให้เหตุผลที่หนักแน่นว่าไม่ควรปล่อยให้อำนาจการปกครองที่อ่อนแอนั้นเป็นไปตามชะตากรรมโดยปราศจากความช่วยเหลือของหลักอีกอย่างหนึ่ง นี่คือหลักวิพากษ์สำคัญที่อยู่ในความสนใจของเราโดยตลอด ซึ่งผู้เขียนกำลังจะสาธยายต่อไป
ล็อคบอกว่า การสร้างกฎหมายจะต้องมีสายตาไกล แต่บรรดาผู้แทน “จะมีความสามารถที่จะมองเห็นล่วงหน้าหรือสร้างสรรค์สิ่งที่มีประโยชน์ต่อบ้านเมืองลงไปในกฎหมายหาได้ไม่” (II159) ล็อคกล่าวย้ำเช่นนี้อีกในบทต่อไปว่า “มันเป็นไปไม่ได้ที่จะมองเห็นล่วงหน้าและกำหนดลงไปในกฎหมายเผื่ออุบัติเหตุหรือความจำเป็นที่จะเกิดขึ้นในอนาคตที่เป็นปัญหาของประชาชน” (II 160; cf II 156, II 167) แน่นอนเราสามารถทำนายอนาคตและสร้างกฎไว้ควบคุมหลายสิ่งหลายอย่างได้ แต่อย่าลืมว่า จะรวบเอาทุกสิ่งมาอยู่ใต้กฎหมายเดียวกันหมดได้ก็ต่อเมื่อมีความสามารถที่จะมองเห็นอนาคตล่วงหน้าเกือบทุกอย่าง ถึงแม้จะจำกัดอยู่เฉพาะ “สิ่งที่สำคัญทางการเมือง” ก็เกินจะคาดหวังความสามารถเช่นนั้นได้จากสมองธรรมดาของมนุษย์
การขาดความสามารถที่จะเห็นล่วงหน้าคือกุญแจที่ล็อคไขเข้าไปขยายขอบเขตของ Prerogative หรืออำนาจพิเศษ เมื่อล็อคพูดถึงการขาดสายตาไกล เขาก็อธิบายสาเหตุของมันด้วย และสาเหตุเช่นนี้แหละที่เป็นจุดพลิกกลับของมาสู่หนังสือส่วนที่สอง คือ The Second Treatise ล็อคบอกว่าเราไม่สามารถมีทัศนะญาณล่วงหน้า ก็เพราะความเปลี่ยนแปลงของสรรพสิ่งทุกขณะ ทุกอย่างในโลกนี้ล้วนแต่เป็นอนิจจัง ไม่มีสิ่งหนึ่งสิ่งใดที่อยู่ในสภาพหรือฐานะเดิมอย่างยืนยง ดังนั้น ผู้คน เศรษฐีการค้าขาย และอำนาจ ต่างก็เปลี่ยนไปจากที่เดิมเสมอ นครที่รุ่งเรืองกระเดื่องอำนาจล่มสลาย กลายเป็นแหล่งที่ผุพังถูกทอดทิ้ง ในขณะที่ไม่เคยมีคนอยากไปกลับกลายเป็นประเทศที่ประชากรเนืองแน่นและมั่งคั่งร่ำรวย (II 157)
นี่คือความจริงของสรรพสิ่ง มิใช่จำเพาะสิ่งที่พูดถึงเท่านั้น ตัวอย่างที่ยกมาแสดงให้เห็นถึงการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองที่สำคัญ ล็อคเตือนว่า ความเคารพยึดมั่นในกฎหมายที่ผุพังไร้เหตุผลแล้ว ย่อมจะนำมาสู่ “ความบ้าบัดซบ” เช่น ตัวอย่างของเมืองที่เสื่อมโทรมเน่าเหม็นหลายแห่งของอังกฤษแย่กว่านั้น ภายใต้ระบบที่ล็อคยกมาชี้ให้เห็นก่อนการเปลี่ยนแปลงนี้ “คือความคิดว่าความล้มเหลวทั้งปวงไม่สามารถแก้ไขได้” (II 157) ดังนั้น เมื่อกฎหมายไม่สามารถปกครอง ล็อคจึงแนะนำและสนับสนุนอำนาจนอกและเหนือกฎหมายว่าเหมาะสมที่จะนำมาใช้แก้ความบกพร่องดังกล่าว
ที่มา : เรียบเรียงจาก The Extraconstitutionality of Lockean Prerogative ของ Ross J. Corbett
บุคคลจะยอมรับความชอบธรรมของการกระทำนอกกฎหมายมิได้ เว้นแต่ว่าความยึดมั่นในหลักการกระทำที่ชอบธรรมสอดคล้องกับกฎหมายนั้นอ่อนแอลง แต่จอห์น ล็อค กลับกระทำเช่นนั้นอย่างชัดแจ้ง เขาอ้างในหนังสือชื่อ Two Treatises On Government ว่า กษัตริย์มีสิทธิ์ตามกฎหมายธรรมชาติทั่วไป (II/159) ที่จะกระทำอะไรก็ได้เพื่อประโยชน์ของสังคม โดยไม่ต้องมีกฎหมายรองรับ หรือแม้กระทั่งขัดกับกฎหมาย มีคำถามว่า ทำไมจึงต้องมีอำนาจดังกล่าว และอำนาจนั้นเป็นอย่างไร ในประเทศประชาธิปไตย
ระยะหลังๆ นี้ นักวิชาการให้ความสนใจกับทฤษฎีพระราชอำนาจพิเศษของล็อคมากขึ้น ซึ่งก็ไม่น่าจะแปลกใจ เพราะสงครามก่อการร้าย จำต้องมีมาตรการตอบโต้พิเศษกว่าธรรมดา การอภิปรายความเป็นไปได้ของเรื่องนี้ เพียงแต่เริ่มก็อดกระทบกระเทือนหลักการปกครองโดยกฎหมายมิได้ เป็นคำถามที่ทฤษฎีการเมืองปัจจุบันยากที่จะตอบ ล็อคนั้นเป็นทั้งนักเสรีนิยม และเป็นทั้งผู้เขียนถึงความชอบธรรมนอกเหนือกฎหมาย ทั้งสองอย่างนี้ขัดกันเอง ดังนั้นการกลับมาศึกษาเรื่องล็อคจึงเป็นเรื่องที่เข้าใจได้และสอดคล้องกับกาลเวลา
อย่างไรก็ตาม มีความเห็นที่ขัดแย้งกันเกี่ยวกับความหมายที่แท้จริงของทฤษฎีอำนาจพิเศษของล็อค ทัศนะหนึ่ง มีบุคคลจำนวนมากเห็นว่าอำนาจพิเศษมีอยู่ในโครงสร้างของรัฐธรรมนูญอยู่แล้ว เช่น การใช้อำนาจของฝ่ายบริหารที่เกินเลยขอบเขตของกฎหมาย แต่อีกทัศนะหนึ่ง หลายคนรวมทั้งผู้เขียน เชื่อว่าอำนาจพิเศษ ที่ล็อคกล่าวถึงนี้ อยู่นอกเหนือโครงสร้างของรัฐธรรมนูญอย่างสิ้นเชิง ความขัดแย้งเรื่องนี้ ขึ้นอยู่กับว่าใครจะเป็นผู้ตัดสิน และควบคุมการใช้อำนาจพิเศษ หรืออีกนัยหนึ่ง คือ คำถามถึงที่มาว่าอำนาจพิเศษนั้นประชาชนเป็นผู้มอบให้ หรือว่า (มีอยู่แล้ว) เป็นองค์ประกอบของกฎหมายธรรมชาติ สำหรับนักรัฐธรรมนูญ มีความเห็นว่าอำนาจพิเศษ ควบคุมโดยสภานิติบัญญัติ คณะรัฐมนตรี หรือองค์กรการเมืองอันใดอันหนึ่ง สามารถบรรจุไว้ในรัฐธรรมนูญที่เขียนอย่างดีรองรับสถานการณ์ได้ทุกอย่าง
แต่สำหรับผู้เชื่อในทฤษฎีพระราชอำนาจพิเศษนอกและเหนือรัฐธรรมนูญอย่างผู้เขียน เห็นว่าอำนาจพิเศษนี้ไม่สามารถควบคุมได้ภายในสถาบันใดๆ (ของ) รัฐบาล ต้องยกไว้ต่างหาก แต่เพื่อมิให้ทำลายหลักกฎหมายทั้งหมด ประชาชนต้องใจถึงและควบคุมดูแลอย่างแข็งขัน การหันไปพึ่งการกระทำนอกและเหนืออำนาจรัฐธรรมนูญนั้น ในทางทฤษฎีเห็นว่าจำเป็น และจะกระทำได้โดยบุคคลที่อยู่นอกและเหนือกว่ารัฐธรรมนูญเท่านั้น
ในความขัดแย้งเกี่ยวกับการตีความทฤษฎีของล็อค บทความนี้สนับสนุนทัศนะที่สอง ผู้เขียนจะดำเนินต่อไปด้วยการวิเคราะห์ความหมายของพลความในวรรคต่างๆ ที่กล่าวถึงพระราชอำนาจพิเศษ ผู้เขียนขอย้ำว่า Prerogative หรือพระราชอำนาจพิเศษต่างกับและมิใช่อำนาจของฝ่ายบริหารหรือ Executive power อำนาจฝ่ายบริหารคือการบังคับใช้ (ให้เป็นไปตาม) กฎหมายเท่านั้น ไม่มีอะไรมากกว่านั้น ล็อคมิได้กำกวมในเรื่องนี้เลย และเขาก็มิได้โมเมขยายขอบเขตอำนาจของฝ่ายบริหารไปถึงอำนาจพิเศษหรือพระราชอำนาจ
อย่างไรก็ตาม ล็อคยังเบลออยู่ในข้อแตกต่างระหว่างทั้งสอง โดยเผลอมอบอำนาจหน้าที่ในอำนาจพิเศษให้กับฝ่ายบริหารบ้าง แต่คำอธิบายของเขาก็ยังยืนยันว่าอำนาจทั้งสองมีขอบเขตและที่มาต่างกัน ฝ่ายบริหารเป็นผู้ใช้อำนาจการเมือง หรืออำนาจบริหารเป็นอำนาจการเมือง ในขณะที่พระราชอำนาจเป็นอำนาจของมนุษย์ที่จะใช้กฎหมายธรรมชาติ ดังนั้นจึงมีสถานะตั้งอยู่นอกเหนือการควบคุมของรัฐธรรมนูญ
เหตุที่จำต้องมีพระราชอำนาจพิเศษ
ล็อคให้เหตุผล 2 ข้อว่าทำไมกฎหมาย (ที่มีอยู่หรือที่จะเขียนขึ้นใหม่) จึงไม่เพียงพอที่จะรับใช้ทุกวัตถุประสงค์ทางการเมือง จำต้องเสริมด้วย Prerogative หรืออำนาจพิเศษ เหตุผลแรกก็คือความไม่สมบูรณ์ของฝ่ายนิติบัญญัติแม้จะมีองค์กรพัฒนาที่สุดเพียงใดก็ตาม ทั้งนี้เป็นเพราะสภามิได้มีอยู่เป็นประจำ และแยกออกจากฝ่ายบริหารกับทั้งมีสมาชิกมากมายมิใช่มีผู้แทนแค่หนึ่งเดียว ด้วยลักษณะดังกล่าวของฝ่ายนิติบัญญัติ ล็อคจึงกล่าวว่า ไม่จำเป็นที่สภาจะต้องอยู่ในสมัยประชุมตลอดกาล สภาอยากออกกฎหมายอะไรก็ออก เสร็จแล้วก็ปิดประชุม ให้ผู้แทนทุกคนออกไปอยู่ภายใต้กฎหมายนั้นๆ (II 143 II 153)
ยิ่งกว่านั้น หากสภาจะต้องประชุมอยู่ตลอดทั้งปี ปีแล้วปีเหล่า ก็ย่อมจะเป็นภาระแก่ประชาชนอย่างหนัก (II 153 II 156) สิทธิและความมั่นคงในทรัพย์สินของประชาชนแม้จะอยู่ภายใต้ฝ่ายนิติบัญญัติหรือภายใต้สมบูรณาญาสิทธิราชย์ก็ไม่ต่างอะไรกัน (II 138) ด้วยเหตุผลดังนี้ สภานิติบัญญัติจึงสมควรยุบบ้าง ปฏิรูปบ้างสลับกันไปตามความจำเป็น ในประเทศที่พัฒนาดีแล้ว สภานิติบัญญัติแยกออกจากฝ่ายบริหาร (II143, II 159) ด้วยเหตุผลนี้ ฝ่ายนิติบัญญัติจึงต้องเป็นสภา เพราะหากเป็นแค่บุคคลเดียวแล้ว เมื่อผู้นั้นตาย ฝ่ายนิติบัญญัติก็หมดไปด้วย (II153cf.II143, II 153-157)
ด้วยลักษณะข้างต้น แม้ฝ่ายนิติบัญญัติที่จัดตั้งดีที่สุด ก็ยังจะมีความขาดตกบกพร่องในกฎหมายที่เสนอให้เป็นหลักปกครองด้วยกฎหมายดังกล่าวมาแล้ว ในระบบรัฐบาลเช่นนี้ จึงจำเป็น “จะต้องมีความยืดหยุ่นเหลือไว้ให้อำนาจบริหาร เพื่อเลือกปฏิบัติการบางอย่างที่กฎหมายมิได้กำหนดไว้” เพราะฝ่ายนิติบัญญัติมิได้ประชุมเป็นประจำอยู่ตลอดไป และผู้แทนก็มีจำนวนมากเกินไป ยากที่ “ปฏิบัติการอย่างทันท่วงทีในสิ่งที่จำเป็น” ได้ (II 160)
ปัญหาพื้นฐานเรื่องหลักการปกครองด้วยกฎหมายยังมีมากกว่านี้ คำวิจารณ์ข้างบนนั้นเป็นเรื่องเฉพาะของรัฐบาลที่กล่าวถึงเท่านั้น (II160) ปัญหาดังกล่าวจึงเป็นเพียงปัญหาจำเพาะโครงสร้าง เขียนขึ้นมาก็เพราะล็อค (หรือพวกวิกส์ Whigs ทั่วไป)ปรารถนาที่จะป้องกันอันตรายของอำนาจเบ็ดเสร็จ ด้วยการให้สภาออกกฎหมายให้กษัตริย์รับไปปฏิบัติและจะปฏิบัติเกินเลยหรือใช้อำนาจเกินกว่าที่กฎหมายนั้นกำหนดมิได้ ความบกพร่องขาดเหลือ (ของกฎหมาย) ในหลักการปกครองด้วยกฎหมายนี้อาจคิดหาทางแก้ไขได้ด้วยการเสาะหาสถาบันขึ้นมาตรวจสอบอำนาจเด็ดขาดดังกล่าว สถาบันหรือบุคคลที่ว่าจะต้องไม่ถูกจำกัดด้วยความยุ่งยากที่บรรยายมา อันเป็นผลต่อเนื่องมาจากวิธีออกกฎหมายดังกล่าวมาแล้ว ถึงกระนั้น ก็ยังมีจุดอ่อนเพิ่มขึ้นมาอีก เกี่ยวกับธรรมชาติของกฎหมายโดยตรง
ล็อคเขียนว่า มีหลายสิ่งหลายอย่างที่กฎหมายไม่มีทางเขียนไว้ได้หมด (II159) นี่คือความขาดเหลือสำคัญของระบบการปกครองด้วยกฎหมาย ในการกำเนิดหรือเริ่มต้นของทุกกฎหมายหรือหลัก Rule of Law เพราะการเริ่มต้นเป็นเช่นนั้นตรรกะเรื่องความเป็นเอกของฝ่ายนิติบัญญัติ (Legislative Supremacy) จึงถูกโจมตีได้ ล็อคขยายความต่อไปว่า กฎหมายส่วนใหญ่ล้วนถูกออกมาเพื่อจำกัด (อำนาจใช้) ดุลพินิจของฝ่ายบริหาร (II162) เมื่อล็อคแสดงทัศนะมาถึงจุดนี้ เขายังรับว่าอำนาจกษัตริย์มาจากกฎหมาย (II151-152) อันเป็นผลและความจำเป็นของความเป็นเอกของอำนาจนิติบัญญัติ
แต่ในกรณีนอกเหนือจากนี้ กษัตริย์ยังมีพระราชอำนาจที่มาจากแหล่งอื่นนอกจากกฎหมายที่ว่ามา ดังนั้นอำนาจดังกล่าวจึงไม่ต้องขึ้นกับฝ่ายนิติบัญญัติ กล่าวนัยหนึ่ง อำนาจนิติบัญญัติย่อมเป็นเอกเมื่ออำนาจทั้งหลายเกิดขึ้นมาจากกฎหมาย และอีกนัยหนึ่ง ยังมีอำนาจที่มิได้เกิดจากกฎหมายอยู่ ดังนั้นอำนาจนิติบัญญัติจึงถูกสอบถามท้าทาย ในเมื่อกฎหมายคือข้อจำกัดอำนาจของกษัตริย์ ดังนั้นอำนาจของกษัตริย์จึงต้องมาจากแหล่งอื่น นั่นก็คือ กษัตริย์สามารถใช้อำนาจที่มีอยู่แต่ดั้งเดิมซึ่งมาจากปวงชน ซึ่งรับรองว่ากษัตริย์ไม่ผิดในการอ้างอำนาจพิเศษที่แท้จริงดั้งเดิม (II163) ซึ่ง ณ ที่นี้หมายความว่ากษัตริย์มิได้เกิดขึ้นจากอำนาจนิติบัญญัติ แต่อำนาจนิติบัญญัติเกิดขึ้นเพื่อจะจำกัดอำนาจดั้งเดิมของกษัตริย์ต่างหาก พูดง่ายๆ กฎหมายเป็นตัวจำกัด มิใช่ตัวส่งเสริมอำนาจกษัตริย์
ดังนั้น จึงไม่มีเหตุผลใดๆ ที่จะถามว่ากฎหมายนั้นจะแทนอำนาจทั้งหมดเกินจากที่ตนจำกัดได้หรือไม่ ล็อคก็มิได้ตอบเลยว่าได้ แท้ที่จริงล็อคให้เหตุผลที่หนักแน่นว่าไม่ควรปล่อยให้อำนาจการปกครองที่อ่อนแอนั้นเป็นไปตามชะตากรรมโดยปราศจากความช่วยเหลือของหลักอีกอย่างหนึ่ง นี่คือหลักวิพากษ์สำคัญที่อยู่ในความสนใจของเราโดยตลอด ซึ่งผู้เขียนกำลังจะสาธยายต่อไป
ล็อคบอกว่า การสร้างกฎหมายจะต้องมีสายตาไกล แต่บรรดาผู้แทน “จะมีความสามารถที่จะมองเห็นล่วงหน้าหรือสร้างสรรค์สิ่งที่มีประโยชน์ต่อบ้านเมืองลงไปในกฎหมายหาได้ไม่” (II159) ล็อคกล่าวย้ำเช่นนี้อีกในบทต่อไปว่า “มันเป็นไปไม่ได้ที่จะมองเห็นล่วงหน้าและกำหนดลงไปในกฎหมายเผื่ออุบัติเหตุหรือความจำเป็นที่จะเกิดขึ้นในอนาคตที่เป็นปัญหาของประชาชน” (II 160; cf II 156, II 167) แน่นอนเราสามารถทำนายอนาคตและสร้างกฎไว้ควบคุมหลายสิ่งหลายอย่างได้ แต่อย่าลืมว่า จะรวบเอาทุกสิ่งมาอยู่ใต้กฎหมายเดียวกันหมดได้ก็ต่อเมื่อมีความสามารถที่จะมองเห็นอนาคตล่วงหน้าเกือบทุกอย่าง ถึงแม้จะจำกัดอยู่เฉพาะ “สิ่งที่สำคัญทางการเมือง” ก็เกินจะคาดหวังความสามารถเช่นนั้นได้จากสมองธรรมดาของมนุษย์
การขาดความสามารถที่จะเห็นล่วงหน้าคือกุญแจที่ล็อคไขเข้าไปขยายขอบเขตของ Prerogative หรืออำนาจพิเศษ เมื่อล็อคพูดถึงการขาดสายตาไกล เขาก็อธิบายสาเหตุของมันด้วย และสาเหตุเช่นนี้แหละที่เป็นจุดพลิกกลับของมาสู่หนังสือส่วนที่สอง คือ The Second Treatise ล็อคบอกว่าเราไม่สามารถมีทัศนะญาณล่วงหน้า ก็เพราะความเปลี่ยนแปลงของสรรพสิ่งทุกขณะ ทุกอย่างในโลกนี้ล้วนแต่เป็นอนิจจัง ไม่มีสิ่งหนึ่งสิ่งใดที่อยู่ในสภาพหรือฐานะเดิมอย่างยืนยง ดังนั้น ผู้คน เศรษฐีการค้าขาย และอำนาจ ต่างก็เปลี่ยนไปจากที่เดิมเสมอ นครที่รุ่งเรืองกระเดื่องอำนาจล่มสลาย กลายเป็นแหล่งที่ผุพังถูกทอดทิ้ง ในขณะที่ไม่เคยมีคนอยากไปกลับกลายเป็นประเทศที่ประชากรเนืองแน่นและมั่งคั่งร่ำรวย (II 157)
นี่คือความจริงของสรรพสิ่ง มิใช่จำเพาะสิ่งที่พูดถึงเท่านั้น ตัวอย่างที่ยกมาแสดงให้เห็นถึงการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองที่สำคัญ ล็อคเตือนว่า ความเคารพยึดมั่นในกฎหมายที่ผุพังไร้เหตุผลแล้ว ย่อมจะนำมาสู่ “ความบ้าบัดซบ” เช่น ตัวอย่างของเมืองที่เสื่อมโทรมเน่าเหม็นหลายแห่งของอังกฤษแย่กว่านั้น ภายใต้ระบบที่ล็อคยกมาชี้ให้เห็นก่อนการเปลี่ยนแปลงนี้ “คือความคิดว่าความล้มเหลวทั้งปวงไม่สามารถแก้ไขได้” (II 157) ดังนั้น เมื่อกฎหมายไม่สามารถปกครอง ล็อคจึงแนะนำและสนับสนุนอำนาจนอกและเหนือกฎหมายว่าเหมาะสมที่จะนำมาใช้แก้ความบกพร่องดังกล่าว
ที่มา : เรียบเรียงจาก The Extraconstitutionality of Lockean Prerogative ของ Ross J. Corbett
