ASTVผู้จัดการออนไลน์ - กระแสยุบทิ้งศาลปกครองที่มาพร้อมกับการเดินเกมแก้ไขรัฐธรรมนูญ จุดประเด็นวิพากษ์วิจารณ์อย่างต่อเนื่อง แท้จริงแล้วการก่อเกิดและดำรงอยู่ของศาลปกครองสร้างคณูปการต่อสังคมหรือยิ่งทำให้กระบวนการยุติธรรมเสื่อมถอย ฟังทัศนะจากนักกฎหมายภาคประชาชน นักวิชาการ และประธานศาลปกครองสูงสุด
ในโอกาสครบรอบ 11 ปี ของศาลปกครอง เมื่อวันที่ 9 มี.ค.ที่ผ่านมา ดร. หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล ประธานศาลปกครองสูงสุด ได้สรุปผลงานของศาลปกครองพร้อมอธิบายถึงแนวโน้มคดีต่างๆ โดยเฉพาะในช่วง 4-5 ปีหลังที่การเมืองมีความขัดแย้งรุนแรง โดยสะท้อนมุมมองว่า ตัวเลขคดีที่มาสู่ศาลปกครอง มากกว่า 70,000 คดีนั้น อาจแสดงให้เห็นถึงความขัดแย้งของคนในชาติที่ไม่สามารถปรองดองกันได้ และประชาชนยังไม่ได้รับความเป็นธรรมอย่างแท้จริง
ขณะที่คนทำงานในเครือข่ายภาคประชาสังคม กลับมองว่าคดีจำนวนมากซึ่งยื่นฟ้องต่อศาลปกครองนั้น ย่อมสะท้อนให้เห็นถึงพัฒนาการทางประชาธิปไตยอันน่าสนใจยิ่ง เพราะเมื่อประชาชนกล้าที่จะเรียกร้องสิทธิอันชอบธรรมของเขา นั่นหมายความว่าคนในชาติมีความตื่นตัวในเรื่องของสิทธิเสรีภาพมากขึ้นและรู้เท่าทัน ‘อำนาจ’ ของรัฐมากขึ้นด้วย
อย่างไรก็ตาม แม้จะมีมุมมมองที่แตกต่างในบางประเด็น แต่ทั้งประธานศาลปกครองสูงสุด รวมถึงความเห็นอื่นๆ ไม่ว่าจะเป็นนักกฏหมายผู้เรียกร้องความเป็นธรรมให้แก่เครือข่ายภาคประชาชน หรือแม้แต่ทัศนะนักวิชาการด้านกฎหมาย จากคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ต่างเห็นพ้องกันว่า ศาลปกครองคือที่พึ่งของประชาชน เป็นหนึ่งในกลไกของกระบวนการยุติธรรมที่ประชาชนสามารถเข้าถึงได้มากที่สุด
จากมุมมองของคนจากสังคมในวาระก้าวขึ้นสู่ปีที่ 12 ของศาลปกครอง ยืนยันถึงความสำคัญของศาลอันเป็นองค์กรอิสระ คอยตรวจสอบอำนาจรัฐอย่างเที่ยงธรรม พร้อมกับเสนอแนะแก้ไขจุดอ่อนของศาลปกครองเพื่อมุ่งหวังให้องค์กรแห่งนี้เป็นที่พึ่งของสังคมอย่างมีประสิทธิภาพ ท่ามกลางแรงบีบคั้นจากเกมการเมืองที่หวังยุบทิ้งหรือลดทอนบทบาท ภายใต้ข้ออ้างว่าตุลาการไม่ควรยุ่งเกี่ยวกับอำนาจบริหาร ทั้งที่จริงแล้ว “ประชาธิปไตยจอมปลอม” ที่มาจากการซื้อเสียงนำไปสู่เผด็จการรัฐสภาเอื้อให้เกิดการทุจริตเชิงนโยบาย ทั้งเข้าแทรกแซงการตรวจสอบขององค์กรอิสระนั่นต่างหาก คือ ‘การทำลายประชาธิปไตย’ ที่แท้จริง
มูลเหตุของการจ้อง ‘ยุบศาล’
เหตุใดศาลปกครองจึงตกเป็นหนึ่งในเป้าที่กำลังถูกดึงเข้ามาร่วมเกม “โยนหินถามทาง” ในประเด็นของการยุบศาล นั่นอาจเพราะบทบาทสำคัญของศาลปกครองขัดหูขัดตาบรรดาผู้มีอำนาจแต่สิ้นไร้ซึ่งจริยธรรม ดังทัศนะของ ผศ.ดร. กิตติศักดิ์ ปรกติ อาจารย์คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาตร์ ที่กล่าวถึงบทบบาทและเจตนารมณ์ของการก่อกำเนิดศาลปกครองได้อย่างน่าสนใจ
“ศาลปกครองคือสิ่งที่นักกฏหมายเมื่อ 30 ปีที่แล้ว อยากให้มี เราจะเห็นได้ว่าในรัฐธรรมนูญปี พ.ศ. 2517 ก็บัญญัติไว้ว่าจะต้องมีศาลปกครอง ขณะเดียวกันศาลปกครองก็เป็นสิ่งน่าหวาดกลัวสำหรับนักการเมืองและข้าราชการซึ่งเป็นผู้ใช้อำนาจเป็นหลัก ดังในปี พ.ศ. 2519 เมื่อมีการเสนอให้มีการจัดตั้งศาลปกครอง มีผู้อภิปรายโต้แย้งในสภาผู้แทนราษฎร แสดงความไม่เห็นด้วย จนทำให้ข้อเสนอจัดตั้งศาลปกครองซึ่งเสนอโดยศาลยุติธรรมต้องตกไป โดยผู้อภิปรายโต้แย้งในครั้งนั้นก็คือ คุณสมัคร สุนทรเวช ที่ตอนนั้นเป็น ส.ส.
“ต่อมาเมื่อคุณสมัครได้เป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ก็ผลักดันไม่ให้มีการนำเอาร่างกฏหมายมาตราเป็นพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครอง เหตุผของคุณสมัครก็คือว่าถ้าขืนมีศาลปกครอง ข้าราชการก็จะตกเป็นจำเลย ในเวลานั้นความเข้าใจโดยทั่วไปก็คือหน่วยงานของรัฐไม่ควรตกเป็นจำเลย ไม่ควรถูกฟ้องและไม่ควรจะต้องไปแก้ตัวกับประชาชนในเรื่องที่เป็นการใช้อำนาจปกครอง ถ้าจะฟ้องก็ฟ้องอาญาได้เพียงอย่างเดียว แต่ถ้าจะฟ้องในคดีปกครอง คุณสมัครไม่เห็นด้วย”
ผศ.ดร. กิตติศักดิ์ อธิบายต่อไปว่า สังคมไทยช่วงหลังเหตุการณ์ 14 ตุลาคม พ.ศ. 2516 ได้เกิดความเคลื่อนไหวของนักกฏหมายจากทั้งจุฬาฯและธรรมศาสตร์ว่าควรจะทำอย่างไรที่จะทำให้การใช้อำนาจของฝ่ายการเมืองและฝ่ายราชการอยู่ภายใต้กฏหมายอย่างแท้จริง จึงเสนอว่าจะต้องมีกฎหมายปกครองและศาลปกครอง โดยหลักสำคัญประการหนึ่งของกฏหมายปกครองคือ ‘การใช้อำนาจของฝ่ายปกครองทั้งหมดจะต้องอยู่ภายในกรอบกฏหมายและกรอบของเหตุผล’ นั่นคือ ถ้าจะใช้อำนาจต้องอ้างกฏหมายได้และต้องมีเหตุผลอธิบายได้ จะอ้างว่าใช้อำนาจนตามนโยบายและจะใช้อำนาจตามอำเภอใจอย่างที่เคยเป็นมาไม่ได้
ด้วยความพยายามดังกล่าว จึงก่อให้เกิดการสอนวิชากฎหมายปกครอง ทั้งที่มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์และจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ติดต่อกันมายาวนานถึง 30 ปี กระทั่งนำไปสู่การจัดตั้งศาลปกครองขึ้นตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญปี พ.ศ. 2540 ซึ่งผู้ที่จะทำหน้าที่ตุลาการศาลปกครองต้องเป็นนักกฏหมายที่มีความรู้ความเข้าใจทั้งด้านกฏหมายปกครองและกฏหมายมหาชน
“ศาลปกครองจึงเป็นความพยายาม 30 ปี ในการที่จะกำกับอำนาจรัฐซึ่งเปรียบเสมือน ‘โคถึก’ คือ อำนาจนี้เมื่อคนเข้าไปสวมแล้วไม่ว่าจะมีเหตุผลอย่างไรก็มีแนวโน้มว่าจะใช้อำนาจตามอำเภอใจได้ง่าย ดังนั้น จึงต้องมีคนที่คอยดึงไว้ ซึ่งคนที่คอยดึงไว้นั้น ด้านหนึ่งต้องยอมรับว่าการใช้อำนาจรัฐนั้นมีความจำเป็น แต่ต้องเป็นการใช้อำนาจที่มีเหตุผล
“เพราะฉะนั้น คนที่จะมาถ่วงดุลและใช้อำนาจ ต้องเป็นคนที่รู้และเข้าใจในกิจการของรัฐพอสมควร และต้องมีความเข้าใจในเหตุผลของกฏหมาย จะรู้และเข้าใจเฉพาะกิจการและการใช้อำนาจของรัฐอย่างเดียวไม่พอ เพราะจะไปตอบสนองประโยชน์ของรัฐ หรือจะไปตอบสนองเหตุผลและความต้องการของผู้ใช้อำนาจรัฐมากเกินไป ต้องเอาคนที่รู้ทั้งการบริหารราชการแผ่นดินและรู้ทั้งการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนมาดำรงตำแหน่ง ด้วยเหตุนี้ ศาลปกครองจึงต้องใช้ผู้ที่มีความรู้ความเข้าใจด้านกฏมายมหาชน”
สำหรับกระบวนการสรรหาตุลาการศาลปกครองนั้น ผศ.ดร. กิตติศักดิ์ อธิบายว่าไม่ต่างจากตุลาการของศาลอื่นๆ นั่นคือมาจากการสอบคัดเลือก โดยการคัดเลือกบุคลากรที่จะมาทำหน้าที่เป็นศาล ต้องเป็นผู้มีคุณวุฒิ มีความรู้ความเข้าใจในกฏหมายอย่างเพียงพอ มีความน่าเชื่อถือ มีความกล้าที่จะตัดสินใจ ซึ่งข้อที่ว่าด้วย ‘ความกล้าหาญ’นั้น ในความเป็นจริงแล้ว อาจารย์จากคณะนิติศาสตร์ผู้นี้ มองว่า เป็นเรื่องยากที่จะตรวจสอบได้
“สำหรับคุณสมบัติเรื่องความกล้าที่จะรักษาความเป็นธรรมนั้น ทุกวันนี้เราก็ใช้วิธีสอบความรู้และสัมภาษณ์เท่านั้น ผู้สัมภาษณ์ก็เป็นผู้ทรงคุณวุฒิที่ศาลแต่งตั้ง ส่วนใหญ่คือผู้พิพากษา อาจจะมีบุคคลภายนอกด้วย แต่ต้องมีสถานะเป็นผู้ทรงคุณวุฒิ ในต่างประเทศ หลายๆ ประเทศ เขาไม่เพียงดูว่าสอบเก่ง มีความรู้หรือเปล่า แต่เขาจะดูประวัติด้วยว่าคุณเคยทำอะไรที่ฝืนมติคนส่วนใหญ่หรือไม่ และการกระทำนั้น มีเหตุผลไหม หากมีเหตุผลดีกว่า และพิสูจน์ให้เห็นได้ว่าเหตุผลถูกต้อง คนพวกนี้เป็นศาลได้ เพราะการตัดสินคดี ไม่ใช่การตัดสินตามใจคน และไม่ใช่ตัดสินตามใจคนส่วนใหญ่ เพราะคนส่วนใหญ่ในบางกรณีอาจจะผิดก็ได้ ฉะนั้น ศาลต้องมีคุณสมบัติอยู่อย่างหนึ่งคือ กล้าฝืนมติคนส่วนใหญ่ ถ้ามีเหตุผลอันสมควร
“นอกจากนั้น ศาลยังมีหน้าที่สำคัญอีกประการคือคอยสื่อสารกับสาธารณะชนผ่านคำพิพากษาว่าอะไรถูกอะไรผิด ดังนั้น คำพิพากษาจึงต้องอาศัยคนที่มีความคิด มีเข้าใจลึกซึ้ง และสามารถอธิบายเรื่องราวต่างๆ ให้เข้าใจได้โดยง่าย เพื่อว่าเมื่อสาธารณชนอ่านคำพิพากษาแล้ว ต้องเข้าใจว่าคดีนั้นผิด-ถูก อย่างไร ไม่ใช่อ่านแล้วไม่รู้เรื่อง ดังนั้น เขาจึงต้องนำผู้ทรงคุณวุฒิไปดำรงตำแหน่ง เพื่อสื่อสารกับสาธารณะชน และต้องเป็นผู้มีความกล้าที่จะชี้ผิดชี้ถูก แม้คนส่วนใหญ่จะไม่เห็นด้วย”
“ตุลาการภิวัฒน์” จุดอ่อนที่ถูกโจมตี
ปฏิเสธไม่ได้ว่าจุดอ่อนประการหนึ่งของรัฐธรรมนูญ 2550 ที่ให้ตุลาการทำหน้าที่สรรหาผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระนั้น เป็นประเด็นที่บรรดานักการเมืองลิ่วล้อทักษิณและนักนิยมประชาธิปไตย ‘ต่อต้านการรัฐประหาร’ นำมาใช้เป็นข้ออ้างโจมตีตุลาการและลุกลามถึงการท้าทายคำพิพากษาของศาล
จุดอ่อนดังกล่าวยังถูกหยิบยกมาเป็นหนึ่งในปัจจัยสำคัญที่นำไปสู่การพยายามแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2550 เพื่อลดบทบาทตุลาการ ทั้งที่ในความเป็นจริง เหตุที่ต้องบัญญัติเช่นนั้นเนื่องมาจากรัฐธรรมนูญ 2540 ไม่อาจต้านทานเผด็จการทักษิณ ที่สามารถกุมอำนาจในรัฐสภาแบบเบ็ดเสร็จ และเข้าแทรกแซงองค์กรอิสระ มิให้ตรวจสอบอำนาจรัฐได้อย่างเต็มความสามารถ
ในประเด็นของการโจมตีว่าอำนาจตุลาการคือจุดอ่อนของรัฐธรรมนูญ 2550 ผศ.ดร. กิตติศักดิ์ เห็นว่า ในอดีตที่ผ่านมาองค์กรอิสระไม่อิสระจริง มีข้อบกพร่องในการคัดเลือก แต่เดิมใช้วุฒิสภาคัดเลือก ซึ่งมีหลักฐานว่าสมาชิกวุฒิสภาถูกล็อบบี้ การแก้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ในครั้งนั้นจึงพยายามหาคนที่วิ่งเต้นได้น้อยที่สุด แล้วก็เชื่อว่าศาลเป็นผู้ที่จะถูกวิ่งเต้นน้อยที่สุด แต่ในที่สุดก็เป็นวิธีที่ไม่ถูกต้อง เพราะมีคนไปวิ่งเต้นกับศาลอยู่ดี
“ดังนั้น วิธีที่จะคัดเลือกกรรมการขององค์กรอิสระ จึงหนีไม่พ้นข้อกล่าวหาเรื่องการวิ่งเต้น เราจึงต้องคัดเลือกคนไม่ตกอยู่ใต้อิทธิพลของการวิ่งเต้นให้มากที่สุดเท่าที่จะมากได้ คือต้องเป็นคนมีคุณวุฒิ มีชื่อเสียง มีความน่าเชื่อถือ และเป็นคนกล้า ถึงขนาดที่ว่าไม่ว่าจะมีใครเอาผลประโยชน์มาแลก ก็ไม่คุ้มกับการที่เขาจะเสียชื่อเสียง
“แต่คุณจะเห็นได้ว่า กรรมการในองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญปี 2540 นั้น แม้แรกๆ จะเอาคนที่มีชื่อเสียงเข้าไป แต่ไปๆ มาๆ ก็มีตำรวจเป็นหมด ซึ่งก็เป็นตำรวจที่ไม่มีใครรู้จัก ไม่มีผลงาน แต่เรียนมารุ่นเดียวกับผู้มีอำนาจ แบบนี้ก็เริ่มยุ่ง เพราะประธานวุฒิสมาชิก ก็เป็นญาติกับภรรยาของผู้มีอำนาจในตอนนั้น วุฒิสมาชิกจึงถูกสงสัยอีก ดังนั้น เป็นเรื่องที่สังคมต้องเรียนรู้ว่าถ้าปล่อยให้เป็นอย่างนี้ เห็นได้ชัดว่าผู้คัดเลือก หรือผู้เกี่ยวข้องในกระบวนการสรรหามีความเกี่ยวพันกันและไม่มีความเป็นอิสระต่อกัน ทำให้ประชาชนสงสัยว่ามีการวิ่งเต้นเรื่องตำแหน่งเกิดขึ้น ทำให้สถาบันเหล่านั้นดำรงอยู่ไม่ได้
“นอกจากนั้น นักการเมืองรวมทั้งองค์กรอิสระก็มีประโยชน์ได้เสียขัดกับตำแหน่งหน้าที่ของตน ถึงขนาดที่คนในองค์กรอิสระ ออกระเบียบขึ้นเงินเดือนตนเองได้ จนในที่สุดต้องติดคุก ทำลายความเชื่อถือทั้งหมด เกิดผลเสียแก่ตำแหน่ง เพราะทำให้คนเกิดความรู้สึกว่าการเมืองเป็นเรื่องของการแสวงหาผลประโยชน์ส่วนตน ยิ่งกว่าจะทำเพื่อประโยชน์ส่วนรวม
“ถามว่า ตุลาการควรทำหน้าที่สรรหาไหม ผมว่าก็ไม่ควรทำ แต่ที่ทำเพราะเกิดขึ้นมาจากการที่ผู้มีอำนาจการเมืองแกว่ง และเพราะความคิดที่ว่าตุลาการน่าเชื่อถือ จึงนำตุลาการมาทำหน้าที่นี้ ประเด็นสำคัญจึงไม่ได้อยู่แค่ว่าใครมาทำหน้าที่นี้ แต่อยู่ที่กระบวนการคัดเลือกคนที่ต้องย้ำถึงความสามารถ ความน่าเชื่อถือ และต้องมีอิสระจริงๆ”
ขณะที่ ไพโรจน์ พลเพชร คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย วิเคราะห์จุดอ่อน-จุดแข็งของรัฐธรรมนูญปี 2540 และ 2550 ในประเด็นว่าด้วยอำนาจในการสรรหาองค์กรอิสระของตุลาการว่า แม้ในท้ายที่สุดแล้ว รัฐธรรมนูญปี 2540 จะได้รับการยอมรับว่ามีกระบวนการในการจัดทำที่ถูกต้องชอบธรรมแต่ก็ยังมีข้ออ่อนด้อยบางอย่าง เป็นต้นว่าการมอบอำนาจให้ฝ่ายบริหารมากเกินไปจนเปิดช่องให้เกิดการแทรกแซงการตรวจสอบขององค์กรอิสระ ทำให้รัฐธรรมนูญปี 2550 ทำการแก้ไขจุดอ่อนดังกล่าว โดยการสร้างระบอบการตรวจสอบที่เข้มงวดกับฝ่ายบริหาร เช่น หากตรวจสอบพบว่าทุจริตก็ต้องถูกยุบพรรค
ขณะเดียวกัน การได้มาของผู้ที่ทำหน้าที่ในองค์กรอิสระนั้น แต่เดิมจะต้องมีองค์ประกอบของกรรมการสรรหา ซึ่งประกอบด้วยนักการเมืองเป็นตัวแทนฝ่ายบริหาร แต่รัฐธรรมนูญ 2550 ได้มอบอำนาจในการสรรหาให้กับตุลาการ ได้แก่ ศาลรัฐธรรมนูญ ศาลยุติธรรม และศาลปกครอง ให้เป็นผู้ที่มีอำนาจในการคัดเลือกองค์กรอิสระทั้งหมด เป็นอำนาจที่มากถึง 5 ใน 7 เสียง อีกสองเสียงที่เหลือคือผู้นำฝ่ายค้านและประธานรัฐสภาที่เป็นตัวแทนจากรัฐบาล
อำนาจหน้าที่ของตุลาการในการสรรหาผู้ทำหน้าที่องค์กรอิสระ จึงถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่าเป็นการเปิดช่องทางให้ตุลาการเข้ามามีบทบาทในการสรรหาองค์กรอิสระ เช่นเดียวกับการสรรหาวุฒิสมาชิก ที่จากเดิม รัฐธรรมนูญปี 2540 กำหนดให้วุฒิสมาชิกมาจากการเลือกตั้งทั้งหมด 150 คน แต่รัฐธรรมนูญปี 2550 กลับกำหนดให้ครึ่งหนึ่งมาจากการเลือกตั้งของประชาชน อีกครึ่งหนึ่งมาจากการสรรหา ซึ่งแม้ในกระบวนการสรรหาวุฒิสภา ตุลาการก็มีบทบาทสำคัญ เหล่านี้จึงถูกมองว่า ‘อำนาจ’ ถูกถ่ายโอนไปสู่คณะตุลาการ ทำให้คณะตุลาการถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่าเป็น ‘ตุลาการภิวัฒน์’ ที่เข้ามาแทรกแซงการทำงานของฝ่ายบริหาร
แต่ในทางกลับกัน รัฐธรรมนูญปี 2550 ก็มีข้อดีที่ไปแก้ไขเรื่องสิทธิเสรีภาพของประชาชนให้มีผลบังคับใช้ทันที ต่างจากรัฐธรรมนูญปี 2540 ที่มีกรอบกำหนดว่าต้องออกกฏหมายลูกเพิ่มเติม เมื่อไม่มีกฏหมายลูกก็ไม่มีผล แต่รัฐธรรมนูญปี 2550 ไปแก้ไขตรงนี้ ลดอุปสรรค ทำให้กฏหมายที่ว่าด้วยสิทธิเสรีภาพของประชาชนมีผลทันที
