สปช.ชี้ รธน.ต้องกระชับ ติง กมธ.ยกร่างฯแก้เลือกตั้งผิด โวย ปิดตายใช้งบช่วงฉุกเฉิน

ซักฟอกร่าง รธน. วันที่สอง “เสรี” จี้ ควรเขียน รธน. ให้กระชับ สาระอยู่ใน กม. ลูก อย่าอัด ติง กมธ. ยกร่างฯ แก้โจทย์เลือกตั้งไม่ได้ เชื่อ เปิดทางกลุ่มการเมืองนั่ง ส.ส. ยิ่งแตกแยก รัฐอ่อนแอ กมธ.ศก. ติงนิยามใหม่ เงินแผ่นดิน ปิดตายใช้เงินช่วงฉุกเฉิน หนุนงบประมาณ 2 ขา แต่ห่วงขัดพ.ร.บ. เก็บภาษี

วันนี้ (21 เม.ย.) การประชุมสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) อภิปรายร่างรัฐธรรมนูญวันที่สอง ในภาค 2 ว่าด้วยผู้นำการเมืองที่ดี และสถาบันการเมือง ทั้งหมด 144 มาตรา โดย นายเสรี สุวรรณภานนท์ ประธานกรรมาธิการปฏิรูปกฎหมายและการยุติธรรม สปช. อภิปรายว่า ตนเคยร่วมเป็น ส.ส.ร. ร่างรัฐธรรมนูญปี 40 ได้เห็นปัญหามากพอสมควร ซึ่งในภาวะบ้านเมืองขณะนี้ควรเขียนรัฐธรรมนูญให้สั้นมีความกระชับ แล้วเอาเนื้อหาสาระส่วนใหญ่ไปใส่ในกฎหมายลูก แต่กลับมีการเอาเนื้อหามาใส่ในร่างจนมากเกินไป หลายประเด็นตนเห็นว่าถ้าใช้แล้วจะเกิดปัญหาหลายส่วน กรรมาธิการจะต้องตอบโจทย์ให้ได้ว่าทำแล้วแก้ไขปัญหาบ้านเมืองอย่างไร

นายเสรี กล่าวต่อว่า ปัญหาสำคัญ คือ การเลือกตั้ง ปัญหาทางการเมืองเป็นหัวใจสำคัญ บ้านเมืองแตกแยก ขัดแย้ง มีนักการเมือง ข้าราชการทุจริตคอร์รัปชัน ระบบต่างๆ ควรหาทางแก้ไขต้องตอบโจทย์ให้ได้ แต่ที่กรรมาธิการยกร่างมานั้นตอบไม่ได้ ควรมีการแก้ไข สิ่งที่เป็นปรากฏการณ์ เช่น การเลือกตั้งยังจัดระบบเลือกตั้งให้มี ส.ส. มา 2 ทาง คือ แบบเขต และแบบบัญชีรายชื่อ สิ่งที่ควรเป็นคือควรมา แบบเขตอย่างเดียว เพราะเป็นตัวแทนพี่น้องประชาชนอย่างแท้จริง รับรู้ปัญหาในพื้นที่มากสุด ไม่จำเป็นต้องมีแบบบัญชีรายชื่อ ในปี 40 เราต้องการให้มีบัญชีรายชื่อเพื่อไม่ให้คนกลุ่มหนึ่งสมัครโดยไม่ต้องใช้เงินซื้อเสียงโดยให้คนที่อยู่ลำดับแรกๆ ได้รับการเลือกตั้ง แต่สิ่งที่กรรมาธิการทำโดยให้มีการจัดทำรายชื่อ แบ่งกลุ่ม แบ่งภาค และให้ประชาชนสามารถเลือกลำดับคนในบัญชีได้อีก ต่างอะไรกับการเลือกตั้งแบบเขต ไปๆ มาๆ คนที่มีชื่อในบัญชีต้องการได้คะแนนก็ต้องไปซื้อเสียง ไม่ยากที่จะหาคะแนนจัดตั้ง แค่ซื้อเสียงเจ้าของโรงงาน 4 - 5 แห่ง ให้ลูกจ้างลงคะแนนให้ตัวเองก็ได้แล้ว ระบบนี้ไม่มีประโยชน์อะไรเลย ไปๆ มาๆ จำนวน ส.ส. เขต ก็ลดลงเหลือเพียง 250 คน แต่ถ้าให้เหลือแต่แบบเขตแล้วให้มี ส.ส. เขตละ 2 - 3 คน ก็ได้ มันตอบได้ว่าคนที่ไดรับการเลือกตั้งเป็นตัวแทนของประชาชนในเขตนั้น อย่าไปเลียนแบบประเทศไหน ต้องดูปัญหาของเราเป็นหลัก

นายเสรี กล่าวว่า ที่กรรมาธิการพยายามอธิบายว่าให้มีการเลือกตั้งรูปแบบนี้ เพื่อให้มีหลายพรรคการเมืองที่เข้มแข็ง และจะได้เป็นรัฐบาลผสม ถือเป็นการขัดแย้งกับเหตุผล หากมีรัฐบาลผสมหลายพรรคการเมืองจะต้องเอาคนจากพรรคมารวมตัวเพื่อจัดตั้งรัฐบาลและจะมีระบบโควตามีการซื้อขายตำแหน่งกันเหมือนเดิม แล้วรัฐบาลจะเข้มแข็งได้ย่างไร หากต้องการจะให้มีการเข้มแข็ง จะต้องให้นายกรัฐมนตรีอิสระจากสภานิติบัญญัติ แยกอำนาจหน้าที่นายกฯกับสภาออกให้ขาดให้ได้ และที่อ้างว่าหัวใจสำคัญเพื่อไม่ให้เกิดปัญหาทางการเมือง คือ ให้มี ส.ส. ที่มาจากกลุ่มการเมืองเพื่อป้องกัน ส.ส. ขายตัว แต่สภาพปัญหาที่ผ่านมาจะเห็นว่ากลุ่มการเมืองก่อให้เกิดความขัดแย้งประชาชนทั้งประเทศ จนทหารพยายามสลายกลุ่มแยกสี แต่รัฐธรรมนูญนี้ลืมไปหรือไม่

“หากเป็นเช่นนี้ต่อไปผลจะทำให้คนกลุ่มการเมืองที่ออกมาต่อสู้ก็จะมีตัวแทนเข้ามา เช่น นปช. กปปส. ที่แบ่งข้างกันชัดเจน ถ้าออกกฎหมายมารองรับให้มาเล่นการเมืองได้ กลุ่มพวกนี้มีสมาชิกรวมแล้วเป็นสิบๆ ล้านคน ต่อไปเลือกตั้งพรรคการเมืองจะหมดความหมาย จะกลายเป็นกลุ่มการเมือง และจะสร้างความแตกแยกให้คนในชาติ คิดหรือไม่ว่าจะเกิดสิ่งเหล่านี้ นี่คือ ปัญหาใหญ่ถ้าคิดว่าการให้กลุ่มการเมือง และมีรัฐบาลหลายพรรคการเมือง ต่อไปคนที่จะจัดตั้งรัฐบาลไม่ นปช. ก็ กปปส. คนที่เป็นนายกฯอาจจะเป็น จตุพร พรหมพันธุ์ ก็ได้ ถ้าพระสุเทพไม่สึกมา ก็จะมี กปปส. เป็นรัฐมนตรี คนก็จะแยกกันเป็นฝักฝ่ายออกมาต่อสู้กันอีก หากเห็นว่าสิ่งเหล่านี้ดี ก็จะเกิดรัฐบาลอ่อนแอ ไม่มีเสถียรภาพ หลายกลุ่มรวมตัว ทุจริต แลกผลประโยชน์ สู้ในสภาไม่ได้ก็จะสู้แบบที่ผ่านมา”

อย่างไรก็ตาม ตนไม่ติติงกรรมาธิการ เชื่อว่า หวังดีมีเจตนาดี อยากเอาความรู้ ประสบการณ์ วิชาการ มาเขียนในรัฐธรรมนูญเพื่อสร้างความปรารถนาดี แต่ได้มองอีกด้านหรือไม่ มีหลายเรื่องเขียนแล้วสร้างปัญหาให้ชาติ ไม่ว่าองค์กรต่างๆ ที่จะเกิดขึ้นมา ฟังแล้วก็ดูดี เช่น ยกฐานะชาวไทยให้เป็นพลเมือง ทุกคนทั้งประเทศก็งงว่ามันคืออะไร องค์กรคณะกรรมการต่างๆ หลายๆ องค์กรที่เกิดขึ้น ตนแนะนำให้ไปเขียนในกฎหมายลูกดีกว่า ถ้านำไปใส่ในรัฐธรรมนูญมันไม่มีหลักประกันอะไรที่จะเป็นคำตอบว่ามันจะดีอย่างที่ต้องการหรือไม่ บางอย่างแนะนำว่าควรปล่อยให้รัฐบาล กรรมาธิการ หรือ สภา ไปทำตามกฎหมายลูก อย่าทำเองเลยถูกครหาเปล่าๆว่าทำเพื่อตัวเอง ถ้าออกไปแล้วกลับมาก็ทำได้ แต่อยู่ในตำแหน่งอย่าทำอะไรเพื่อประโยชน์ตัวเองเลยมันเสียหาย

นายสมชัย ฤชุพันธุ์ ประธานกรรมาธิการเศรษฐกิจ การเงิน การคลัง กล่าวสนับสนุนถือว่าเป็นรัฐธรรมนูญก้าวหน้า ทันสมัย สอดคล้องสภาพเศรษฐกิจสังคมไทยและของโลก สามารถแก้ปัญหาหลักๆของประเทศได้หลายอย่าง และสามารถปฏิรูปที่เป็นจริงได้ ถือว่าเป็นผลงานที่มีคุณภาพ สะท้อนถึงความสามารถและชาญฉลาดของกรรมาธิการยังแสดงถึงความขยันและความตั้งใจด้วย ซึ่งในมาตรา 88 - 91 เรื่องเกี่ยวกับเศรษฐกิจการเงินการคลัง แต่น่าจะมีการระบุเพิ่มเติมในส่วนที่เกี่ยวกับการจัดทำงบประมาณว่าควรคำนึงถึงการลดปัญหาความเหลื่อมล้ำ ที่กรรมาธิการบัญญัติว่าการจัดสรรงบประมาณควรคำนึงถึงความเสมอภาคระหว่างเพศและด้านอื่นๆตนไม่คัดค้าน แต่ในยุคที่กำลังปฏิรูปและมีเป้าหมายลดความเหลื่อมล้ำ การจัดสรรงบควรต้องมีหน้าที่ลดความเหลื่อมล้ำด้วย ซึ่งในมาตรา 88 ระบุว่ารัฐต้องส่งเสริมระบบเศรษฐกิจแบบเสรีอย่างเป็นธรรมและลดความเหลื่อมล้ำ แต่หากจะใช้นโยบายการคลังเพื่อเหลื่อมล้ำ จะทำได้สองอย่าง คือ เก็บภาษีในอันตราก้าวหน้า เก็บจากคนรวยมากกว่าคนจน แต่ต้องดูมีการใช้จ่ายงบประมาณกับคนจนเท่าเทียมกับคนจนด้วยมิเช่นนั้นจะลดความเหลื่อมล้ำไม่ได้

ส่วนที่เป็นนวัตกรรมใหม่ คือ นิยามคำว่า ”เงินแผ่นดิน” แยกเป็น 2 ความหมาย คือ 1. รวมถึงรายได้แผ่นดิน เงินกู้ เงินคงคลัง และเงินรายได้จากทรัพย์สิน และ สิทธิประโยชน์อื่นที่รัฐบาล หรือหน่วยงานของรัฐถือกรรมสิทธิ์ หรือครอบครองเพื่อประโยชน์ในการบริหารราชการแผ่นดิน และ 2. รายได้จากการดำเนินงานหรือจากทรัพย์สินหรือสิทธิประโยชน์อื่นที่หน่วยงานของรัฐถือกรรมสิทธิ์ครอบครองและใช้จ่ายตามที่กฎหมายบัญญัติไว้ เป็นการเฉพาะโดยไม่ต้องนำส่งเป็นรายได้แผ่นดิน และการจ่ายเงินตามวงเล็บ 1 โดยไม่ได้ตรา พ.ร.บ. งบประมาณประจำปี หรืองบประมาณเพิ่มเติมจะกระทำมิได้ ถือเป็นหลักการทางการคลังเพื่อป้องกันการใช้จ่ายเงินโดยไม่ต้องผ่านรัฐสภา เพราะมีปรากฏการณ์มีคนใช้ในทางที่ผิดโดยออกกฎหมายกู้เงินจำนวนมาก แล้วระบุว่าเงินที่กู้มาไม่ต้องผ่านกระบวนการงบประมาณ สามารถเอาไปจ่ายตามวัตถุประสงค์การกู้นั้นๆ ความผิดพลาดที่เกิดจากการกระทำของรัฐบาลบางชุดและสมควรต้องแก้ไข แต่จะทำโดยปิดประตูเลยตนคิดว่าอาจจะมีปัญหา ประตูที่เปิดไว้เป็นประตูหนีภัย หรือเซฟตีวาล์ว ซึ่งข้อความทำนองนี้ในมาตรา 200(1) มีอยู่ในมาตรา 4 ของ พ.ร.บ. เงินคงคลัง ที่ระบุว่า บรรดารายได้ เงินกู้ เงินคงคลัง ให้เก็บเข้าคลังเป็นรายได้แผ่นดิน และการจ่ายเงินจากคลังกระทำได้เฉพาะตามที่บัญญัติไว้ใน พ.ร.บ. งบประมาณประจำปี และกฎหมายอื่นๆ ที่กำหนด ถือเป็นพ.ร.บ. คลาสสิกและใช้กันมาตลอด แต่การเขียนรัดตัวไปจะเกิดปัญหาได้ จึงยืดหยุ่นด้วยการการเขียนมาตรา 7 กำหนดเป็นกรณีที่มีความจำเป็นต้องใช้จ่ายเงินตามกฎหมายนั้นๆ ซึ่งถือเป็นเซฟตีวาล์ว เมื่อมีการเอามาตรา 6 นี้มาใส่ในรัฐธรรมนูญแม้จะมีข้อความเหมือนกัน แต่ผลจะแตกต่างกันมาก เพราะจะมีศักดิ์เหนือกฎหมายอื่น กฎหมายอื่นจะขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญไม่ได้ จะทำให้มาตรา 7 ใน พ.ร.บ. เงินคงคลังขัดกับรัฐธรรมนูญย่อมไม่มีผลใช้บังคับ

“ซึ่งแปลว่าเราปิดประตูตาย ระบบก็จะขาดความคล่องตัวเวลาที่เกิดภัยพิบัติขึ้น และมีผลโดยเฉพาะที่มีความจำเป็นต้องกู้เงิน ผมเข้าใจดีถึงความจำเป็นที่ต้องการแก้ปัญหา แต่การปิดประตูตายหมดน่าจะเป็นปัญหาในอนาคตต่อไป”

นอกจากนี้ ยังห่วงว่าในร่างรัฐธรรมนูญไม่มีการกล่าวถึง พ.ร.บ. เงินคงคลัง กับ พ.ร.บ. บริหารหนี้ว่าจะมีอยู่หรือยุบเลิกไปรวมกับ พ.ร.บ. ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการคลังและการงบประมาณภาครัฐ ที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญนี้ จึงควรทำอย่างรอบคอบ หากมีการใช้รัฐธรรมนูญแล้ว แต่ พ.ร.บ. ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการคลังและการงบประมาณภาครัฐ ยังไม่ได้ออกจะทำอย่างไร เพราะ พ.ร.บ. เงินคงคลัง และ พ.ร.บ. การบริหารหนี้จะขัดกับรัฐธรรมนูญจะยังใช้ได้หรือไม่ จึงต้องเขียนในบทเฉพาะกาลให้ดี และอีกปัญหาที่จะเกิดขึ้น คือ การจ่ายเงินเดือนเงินบำนาญขณะนี้มีงบไม่พอและจ่ายหมดก่อนสิ้นปีงบประมาณ แต่แก้ปัญหาโดยอาศัย พ.ร.บ. เงินคงคลัง มาตรา 7 ให้จ่ายไปก่อนได้ แต่ถ้ามีการปิดประตูเช่นนี้ก็จะไม่สามารถจ่ายเงินเดือนและจ่ายบำนาญไม่ได้

นายสมชัย กล่าวว่า นอกจากนี้ ยังมีการกำหนดให้มีงบประมาณ 2 ขา ซึ่งตนเห็นด้วย แต่อยากให้ระบุให้ชัดว่าคืออะไร และมีประโยชน์อย่างไร เดิมเรามีงบประมาณขาเดียว คือ พ.ร.บ. งบประมาณรายจ่ายประจำปี แต่จะเปลี่ยนเป็น พ.ร.บ. งบประมาณประจำปี ไม่มีคำว่ารายจ่าย แปลว่าจะมีทั้งรายรับและรายจ่าย ถือเป็นเรื่องดีที่จะทำให้ครบถ้วน แต่ผลจะทำให้ตัวเลขรายรับที่กำหนดไว้เป็นมาตรา 1 พ.ร.บ. งบประมาณจะมีความหมายว่าอะไร มีผลบังคับหรือไม่ และกรณีบังคับห้ามจ่ายเกินตัวเลขที่กำหนด จะแปลว่าในกรณีรายได้สามารถเก็บเกิน หรือต่ำกว่าตัวเลขที่ตั้งไว้ไม่ได้ด้วยใช่หรือไม่ แต่ไม่ว่าจะแบบไหนก็ไม่มีผล เพราะการจัดเก็บภาษีต้องเป็นไปตาม พ.ร.บ. การจัดเก็บภาษีที่มีก่อนที่ พ.ร.บ. งบประมาณประจำปี แต่ละปีจะออกมา

“ปกติการเก็บภาษีต้องเป็นไปตามกฎหมาย เช่น เก็บมาได้ 2 ล้านล้านบาท แต่งบประมาณบอกต้องเก็บให้ได้ 2.5 ล้านล้าน จะไปเก็บเพิ่มอีกเพื่อให้ครบนั้นมันทำไม่ได้ หรือหากปีไหนมีรายได้ดี เก็บภาษีได้มาก แต่เมื่อครบตาม พ.ร.บ. งบประมาณประจำปี กำหนดแล้วจะหยุดเลยก็ไม่ได้ เพราะต้องเก็บตาม พ.ร.บ. การจัดเก็บภาษี ในปี 50 เขาเขียนประมาณการรายได้แถลงไว้ในเอกสารประกอบงบประมาณ ไม่ใช่ตัวเลขที่ใช้บังคับ แต่ตอนนี้จะมาเขียนไว้ในมาตรา 1 ของ พ.ร.บ. งบประมาณ แต่ผมว่าผลบังคับมันก็จะเหมือนเดิม ไม่ได้แตกต่างอะไรมากไม่ใช่เป็นการปฏิรูปครั้งใหญ่ เหมือนที่สื่อลงข่าวครึกโครม ซึ่งควรจะเขียนในเจตนารมณ์ได้ถูกต้องและเป็นจริง ที่คุยว่าเป็นการเปลี่ยนแปลงครั้งใหญ่มีผลประโยชน์อะไรเยอะยะมันจะเป็นปัญหาตีความในภายหลังได้” นายสมชัย ระบุ