“คำนูณ” มั่นใจ พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท ขัดรัฐธรรมนูญ เพราะเป็นเงินแผ่นดินชัดเจน ย้ำไม่ได้ขวางการลงทุนแต่วอนให้ทำเป็นงบประมาณรายจ่ายประจำปี เพื่อการตรวจสอบที่รัดกุม เชื่อรัฐบาลเตรียมยุบสภาหนีหากกฎหมายไม่ผ่าน
วันที่ 18 ก.ย. นายคำนูณ สิทธิสมาน ส.ว.สรรหา พร้อมด้วยนายสมศักดิ์ เธียรจรูญกุล อาจารย์สาขาวิชานิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช ได้ร่วมสนทนาในรายการ “คนเคาะข่าว” ทางเอเอสทีวี
โดยนายคำนูณ กล่าวถึง พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท ว่าตนไม่ได้ขัดขวางการลงทุนภาครัฐ ไม่ได้คัดค้านการกู้เงิน แต่อยากสะท้อนว่าหัวใจของคนที่ค้านเรื่องนี้ คือ ค้านการออกเป็นกฎหมายพิเศษเพื่อกู้เงิน และใช้เงินกู้นั้น เพราะการออกกฎหมายพิเศษไม่ต้องปฏิบัติตามกรอบวินัยการเงินการคลังตามรัฐธรรมนูญ มันมีโอกาสที่จะเกิดการทุจริตฉ้อราษฎร์บังหลวง ขนาดใช้จ่ายในกรอบงบประมาณรายจ่ายประจำปีก็ยังมีคอร์รัปชัน แต่นี่ใช้กฎหมายพิเศษแล้วกู้จำนวนมหาศาล มันเป็นสภาวะที่เสี่ยงอย่างยิ่งต่อการรั่วไหล แล้วตนก็ไม่ได้สองมาตรฐานเพราะค้านมาตั้งแต่สมัยโครงการไทยเข้มแข็ง ของพรรคประชาธิปัตย์แล้ว
นายคำนูณกล่าวต่อว่า รัฐธรรมนูญปี 2550 เป็นฉบับแรกที่จัดให้มีหมวดหมู่เรื่องวินัยการเงินการคลังไว้ในหมวด 8 ตั้งแต่มาตรา 166-170 มีสาระสำคัญที่ต่างจากรัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ 3-4 ประการ ประการสำคัญคือ มาตรา 170 วรรค 1 ระบุว่า “เงินรายได้ของหน่วยงานของรัฐที่ไม่ต้องนำส่งเป็นรายได้แผ่นดิน ให้หน่วยงานนั้นทำรายการรายรับ-จ่าย เสนอคณะรัฐมนตรี และให้คณะรัฐมนตรีทำรายงานเสนอต่อสภาผู้แทนราษฎร และวุฒิสภาต่อไป”
ที่สำคัญคือ วรรค 2 ที่ระบุว่า “การใช้จ่ายเงินรายได้ตามวรรค 1 ต้องอยู่ภายใต้กรอบวินัยทางการเงินการคลังตามหมวดนี้ด้วย” ทีนี้หัวใจสำคัญของวินัยการเงินการคลังอยู่ที่มาตรา 169 วรรค 1 เขียนว่า “การจ่ายเงินแผ่นดินจะกระทำได้ก็เฉพาะที่ได้อนุญาตไว้ในกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่าย กฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ กฎหมายเกี่ยวด้วยการโอนงบประมาณ หรือกฎหมายว่าด้วยเงินคงคลัง เว้นแต่ในกรณีจำเป็นเร่งด่วนรัฐบาลจะจ่ายไปก่อนก็ได้ แต่ต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์ และวิธีการที่กฎหมายบัญญัติ ในกรณีเช่นว่านี้ต้องตั้งงบประมาณรายจ่ายเพื่อชดใช้เงินคงคลังในพระราชบัญญัติโอนเงินงบประมาณรายจ่าย พระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม หรือพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณถัดไป ทั้งนี้ ให้กำหนดแหล่งที่มาของรายได้เพื่อชดใช้รายจ่ายที่ได้ใช้เงินคงคลังจ่ายไปก่อนแล้วด้วย” พูดง่ายๆ คือ การจ่ายเงินแผ่นดินออกไป จะจ่ายโดยกฎหมายฉบับอื่นไม่ได้เลย ต้องอาศัยอำนาจตามกฎหมาย 4 ฉบับนี้เท่านั้น แล้วกฎหมายกู้เงิน 2 ล้านล้านบาท ไม่ได้เป็นไปตามกฎหมาย 4 ฉบับนี้ อันนี้อย่างไรก็ขัด
แต่ทีนี้มันมีปัญหาต่อเนื่องมา 2 รัฐบาล สมัยประชาธิปัตย์มีการออก พ.ร.ก.กู้เงิน 4 แสนล้านบาท ก่อนอนุมัติพรรคฝ่ายค้านขณะนั้นยื่นศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าขัดมาตรา 184 ว่าด้วยการตรา พ.ร.ก. แต่ศาลบอกว่าไม่ขัด กลายเป็นชอบด้วยรัฐธรรมนูญแล้วตามมาตรา 184 คือ การตราเพราะ วิกฤตเร่งด่วน แต่หลังจากนั้นกระทรวงการคลังตอนจะจ่ายเงินเกิดสงสัยขึ้นมาเองว่าจะขัดรัฐธรรมนูญมาตรา 169 หรือเปล่า เลยส่งไปหารือกับคณะกรรมการกฤษฎีกา ในที่สุดกฤษฎีกาให้ความเห็นว่า “พ.ร.ก.นี้บอกว่า รายได้ไม่ต้องส่งคลังตามกฎหมายวิธีงบประมาณ และกฎหมายการเงินการคลัง ฉะนั้น เงินกู้ตามกฎหมายพิเศษถือว่าไม่ใช่เงินแผ่นดินตามมาตรา 169” แต่ย่อหน้าสุดท้ายก็ออกตัวไว้ว่า “เป็นการให้ความเห็นเพื่อประโยชน์ในการบริหารราชการแผ่นดินเท่านั้น อำนาจตัดสินชี้ขาดเป็นของศาลรัฐธรรมนูญ” อันนี้ถือว่ากฤษฎีกาทำเกินหน้าที่ จะให้ความเห็นทำไม แล้วรัฐบาลประชาธิปัตย์ขณะนั้นก็น่าจะทำให้สุดทางด้วยการยื่นไปที่ศาลรัฐธรรมนูญ ส่งผลให้เวลานี้รัฐบาลปัจจุบันใช้เป็นบรรทัดฐานมาอ้างในการทำแบบเดียวกัน
ส.ว.สรรหากล่าวอีกว่า ขณะนี้คือหัวเลี้ยวหัวต่อในการใช้เงินรูปแบบใหม่ ถ้าผ่านไปได้จะเป็นตัวอย่างที่เลว รัฐธรรมนูญมาตรา 167 วรรค 3 กำหนดให้มีกฎหมายการเงินการคลังของรัฐ แต่ถึงตอนนี้กฎหมายก็ยังไม่ออกมา ทีนี้พอไปดูต้นเรื่องประมาณกลางปี 2552 สมัยรัฐบาลประชาธิปัตย์ กระทรวงการคลัง ได้ยกร่างกฎหมายการเงินการคลังภาครัฐส่งไปยังคณะรัฐมนตรี ในนั้นมีนิยามคำว่าเงินแผ่นดินในมาตรา 4 บอกว่า “เงินแผ่นดินหมายความว่า เงินทั้งปวงที่อยู่ในความรับผิดชอบของหน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ กองทุนสาธารณะ และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทั้งที่เป็นเงินงบประมาณรายจ่าย เงินรายได้แผ่นดิน และเงินนอกงบประมาณ และให้หมายความรวมถึงเงินคงคลังด้วย” ซึ่งช่วงนั้นเป็นช่วงที่กฤษฎีกาบอกว่าเงินกู้ไทยเข้มแข็งไม่ใช่เงินแผ่นดิน กฎหมายการเงินการคลังของรัฐเลยถูกดองอยู่ และเพิ่งถูกส่งกลับมาใน ครม.รัฐบาลนี้ วันที่ 14 ส.ค.ที่ผ่านมานี้เอง
แล้วพิสดารขึ้นไปอีก เพราะนิยามคำว่าเงินแผ่นดินในมาตรา 4 ถูกตัดออก และมีการแก้ไขข้อความในหลายมาตรา เช่น มาตรา 17 ระบุว่า “หน่วยงานของรัฐจะจ่ายเงินได้แต่เฉพาะตามที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี พระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม พระราชบัญญัติโอนงบประมาณรายจ่าย หรือตามอำนาจที่มีอยู่ตามกฎหมายอื่น...” เขาใช้คำว่า หน่วยงานของรัฐจะจ่ายเงินได้ แต่ร่างเดิมเป็นเรื่องของเงินแผ่นดิน ฉะนั้นร่างกฎหมายการเงินการคลังที่จะเข้าสภาในอีกไม่นาน จะเป็นตัวฟอกทำความสะอาดให้บรรดากฎหมายพิเศษให้กู้เงินและใช้จ่ายเงินโดยไม่ต้องปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญ แล้วถ้าออกมาได้ประเทศจะเป็นอย่างไร
รัฐบาลอ้างว่าเงินกู้ 2 ล้านล้านบาท ใช้ตามงบประมาณรายจ่ายประจำปีไม่ได้ เพราะงบประมาณรายจ่ายนิดเดียว ไม่พอ อันนั้นไม่จริง หลายหน่วยงานก็ยืนยันว่าทำได้ ฉะนั้น ต้องตั้งสมมติฐานว่าที่รัฐบาลไม่ทำตามวิธีปกติ เพราะมันเข้มงวดกว่า ตรวจสอบได้มากกว่า และไม่อยากทำตามกรอบกฎหมายแม่บทการเงินการคลังใช่หรือไม่ เพราะมันไม่ง่าย ต้องมีรายละเอียด แล้วการเบิกงบปีต่อไปก็ไม่สะดวก
นายคำนูณยังกล่าวด้วยว่า รัฐบาลมองเห็นอยู่แล้วว่า พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาทผ่านยาก แต่ก็จะตีกินตรงนี้ไปก่อน ตนคิดว่าถ้าไม่ผ่านจริงรัฐบาลอาจยุบสภา แต่ก็จะอยู่ในช่วงปลายปีถึงต้นปีหน้า แล้วเอาเรื่อง 2 ล้านล้านนี้ไปเคลมคะแนนเสียง ให้ประชาชนช่วยเลือกเข้ามาเยอะๆ จากนั้นเข้ามาก็รื้อศาลรัฐธรรมนูญ แล้วก็ทำสิ่งผิดให้กลายเป็นถูก
ด้านนายสมศักดิ์กล่าวว่า ความเห็นกฤษฎีกาไม่มีผลทางกฎหมาย การกู้เงินด้วยกฎหมายพิเศษเป็นการสร้างระบบงบประมาณขึ้นมาใหม่ ต่างจากที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ อันนี้ต้องการหลีกเลี่ยงการตรวจสอบการใช้เงิน ซึ่งหมวด 8 ของรัฐธรรมนูญ เวลาผ่านกฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจำปี ต้องผ่านการพิจารณาจากฝ่ายนิติบัญญัติ เพื่อให้มีการทบทวนว่าเงินนำไปใช้เหมาะสมหรือไม่ แต่การออกกฎหมายพิเศษกู้เงิน 2 ล้านล้านบาท ไม่ต้องผ่านนิติบัญญัติเลย โดยขมวดปมให้แค่แจ้งให้ทราบเท่านั้น แทบทำอะไรไม่ได้เลย เสมือนตัดฝ่ายนิติบัญญัติออกไปจากการควบคุมการใช้จ่ายเงินของฝ่ายบริหาร ตนเชื่อว่าขัดเกือบทั้งหมวด 8 ของรัฐธรรมนูญ
การโอนอำนาจนิติบัญญัติให้ฝ่ายบริหาร ดุลยภาพการใช้อำนาจมันจะเสียสมดุล แล้วยังจะใช่การปกครองในระบอบประชาธิปไตยหรือ มีปัญหาข้อกฎหมายแน่ ไม่ใช่เฉพาะเป็นเงินแผ่นดินหรือไม่ แล้วการตัดนิยามคำว่าเงินแผ่นดินออกไป ตนมองว่าไม่พอที่จะสามารถฟอกผิดให้ไม่ขัดรัฐธรรมนูญได้ อย่างไรเสียมาตรา 170 กวาดไว้หมดแล้ว ผิดแน่นอน และยังดีตรงที่บ่งชี้ถึงเจตนาของฝ่ายออกเงินกู้ว่าจะทำอะไร
นายสมศักดิ์กล่าวด้วยว่า ถ้าศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าผิด กฎหมายก็ตกไป ส่วนผลทางการเมืองเมื่อเป็นกฎหมายการเงิน ฝ่ายบริหารต้องรับผิดชอบตามหลักคือ ต้องลาออก
