อดีตคณบดีคณะนิติศาสตร์ ธรรมศาสตร์ เชื่อร่าง พ.ร.บ.กู้ 2 ล้านล้านเสียงข้างมากในสภา และ ส.ว.ที่ได้ประโยชน์จากการแก้ไขรัฐธรรมนูญเข็นผ่านฉลุย แต่ฟันธงไม่พ้นถูกยื่นศาลรัฐธรรมนูญ เชื่อรัฐจ่อดันร่าง พ.ร.บ.การเงินการคลังของรัฐ หวังฟอกกฎหมายกู้เงิน ส่อชัดรัฐรู้ดีขัดรัฐธรรมนูญ
วันนี้ (17 ก.ย.) นายปรีชา สุวรรณทัต อดีตคณบดีคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (มธ.) ผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายการเงินการคลัง กล่าวว่า ร่าง พ.ร.บ.กู้เงิน 2ล้านล้านบาท ที่จะเข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร ในวันที่ 19-20 ก.ย.นี้ ไม่น่าจะมีเหตุอะไรที่ทำให้ร่างดังกล่าวสะดุดหยุดลง เพราะเสียงข้างมากของรัฐบาลจะทำให้ร่างนี้ผ่านในชั้นสภาผู้แทนฯ ไปได้อย่างแน่นอน แต่ร่างนี้อาจสะดุดได้ในชั้นของวุฒิสภา โดยเฉพาะกลุ่ม 40 ส.ว.ที่อาจมีการขอแปรญัตติแก้ไขเพิ่มเติมไม่ให้เป็น พ.ร.บ.กู้เงิน โดยให้เข้าเป็นงบประมาณภายในผูกพันข้ามปีและก่อหนี้หลายๆ ปี เพื่อให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญให้เป็นการใช้งบประมาณตามกฎหมายที่ไม่ใช่เป็นการกู้เงิน หาก ส.ว.เสียงข้างมากมีมติแก้ไขเพิ่มเติมก็ต้องส่งเรื่องกลับไปยังสภาผู้แทนราษฎร เพื่อตั้งกรรมาธิการร่วมเพื่อพิจารณาหาข้อสรุปร่วมกัน
นายปรีชา กล่าวว่า รู้สึกกังวลว่าจากการที่รัฐบาลได้มีการพิจารณาร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญในประเด็นที่มาของ ส.ว.ให้มาจากการเลือกตั้งอย่างเดียวนั้น อาจจะมีส่วนให้ ส.ว.ใส่เกียร์ว่างในเรื่องนี้ เพราะอาจมองได้ว่าเป็นข้อต่อรองระหว่างกัน ซึ่งหาก ส.ว. เสียงข้างมากเห็นชอบกับร่างดังกล่าวจริง ส.ส.และ ส.ว.ก็สามารถเข้าชื่อและส่งเรื่องไปยังศาลรัฐธรรมนูญให้วินิจฉัยได้ ก่อนที่นายกรัฐมนตรีจะนำร่างดังกล่าวขึ้นทูลเกล้าฯ ให้พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว ทรงลงพระปรมาภิไธย ซึ่งนายกรัฐมนตรีก็ต้องยับยั้งการนำร่างขึ้นทูลเกล้าฯ พร้อมทั้งเชื่อว่าเมื่อศาลรัฐธรรมนูญรับเรื่องดังกล่าวแล้ว จะต้องใช้ระยะเวลาในการวินิจฉัยนานพอสมควร เนื่องจากเป็นเรื่องที่มีความซับซ้อน และหากศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าขัดรัฐธรรมนูญมาตรา 169 ก็เป็นผลให้ร่าง พ.ร.บ.เงินกู้ 2 ล้านล้านบาท เป็นอันตกไปทันที เพราะถือเป็นสาระสำคัญ อย่างไรก็ตามเชื่อว่าร่างกฎหมายฉบับนี้จะต้องถูกยื่นฟ้องไปยังศาลรัฐธรรมนูญแน่นอน
นอกจากนี้ นายปรีชา กล่าวว่า ขณะนี้มีร่างกฎหมายที่รัฐบาลพยายามจะแก้ไขเพิ่มเติมเพื่อให้กฎหมายเงินกู้ 2 ล้านล้านบาทนี้ มีผลใช้บังคับโดยชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งแสดงให้เห็นชัดเจนว่ารัฐบาลมีความกังวลว่าร่างกฎหมายกู้เงิน 2 ล้านล้านบาทจะขัดต่อรัฐธรรมนูญ และมีความไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงมีความพยายามผลักดันร่าง พ.ร.บ.การเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. .... ที่คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะพิเศษ) ได้ตรวจพิจารณาเสร็จแล้วและส่งให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังเมื่อ 14 สิงหาคม 2556 ซึ่งมีเจตนาให้เป็นกฎหมายฟอกความผิดเงินกู้ 2 ล้านล้านบาท ให้ไม่ผิดรัฐธรรมนูญตามมาตรา 169 และยังให้เห็นชอบในการกู้นอกเหนือจากที่บัญญัติไว้ในกฎหมายบริหารหนี้สาธารณะที่ให้กู้ได้เฉพาะเพื่อวัตถุประสงค์อย่างหนึ่งอย่างใดใน 5 วัตถุประสงค์เท่านั้น
ทั้งนี้ หลักในกรณีกู้พัฒนาเศรษฐกิจและสังคมเช่นที่จะกู้ 2 ล้านล้านบาท จะกู้ได้ไม่เกินร้อยละ 10 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปีเท่านั้น และยังผิดต่อรัฐธรรมนูญตามมาตรา 169 ที่จะจ่ายเงินแผ่นดินได้ต้องจัดทำเป็นงบประมาณรายจ่ายแผ่นดิน ฉะนั้น เพื่อไม่ให้การกู้เงินที่เป็นการใช้จ่ายเงินแผ่นดินผิดกฎหมายดังกล่าว ในร่างกฎหมายฉบับล่าสุดนี้จึงมีบทบัญญัติฟอกเงินกู้ทุกประเภทที่ไม่ต้องนำส่งคลังและใช้เป็นเงินนอกงบประมาณให้ชอบด้วยกฎหมายรัฐธรรมนูญและกฎหมายบริหารหนี้สาธารณะไว้
โดยในร่างกฎหมายฉบับใหม่ ได้ตัดคำนิยาม “เงินแผ่นดิน” ออกไปจากร่างเดิมของกระทรวงการคลังในสมัยรัฐบาลนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ อดีตนายกรัฐมนตรี เพราะถ้าคงคำนิยาม “เงินแผ่นดิน” ตามร่างเดิมไว้ เงินกู้ทุกประเภทรวมทั้ง 2 ล้านล้านบาทแม้จะไม่ต้องส่งคลัง แต่เป็นเงินนอกงบประมาณที่เป็นเงินแผ่นดินตามคำนิยาม การนำไปจ่ายต้องเป็นไปตามมาตรา 169 ของรัฐธรรมนูญ เมื่อตัดคำว่า “เงินแผ่นดิน” ในคำนิยามออกไปแล้ว จึงต้องตัดคำนี้ในทุกๆ มาตราออกตามไปด้วย โดยรายจ่ายจะบัญญัติไว้อย่างกำกวมและขัดต่อวินัยการคลัง ที่แก้ไขคำว่า “จ่ายเงินแผ่นดิน” เป็น “จ่ายเงินได้” แทนในมาตรา 17 เพื่อเปิดกว้างให้จ่ายได้ตามกฎหมายอื่น ที่จะเป็นกฎหมายทุกชนิด ทุกประเภทนอกเหนือกรอบวินัยตามมาตรา 169 บัญญัติไว้ ซึ่งทำให้กฎหมายกู้เงิน 2 ล้านล้านบาทไปเข้าข่ายจ่ายได้ตามกฎหมายอื่น
ขณะเดียวกันยังมีการแก้ไขร่างกฎหมายฉบับใหม่ในมาตรา 30 ให้เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยการบริหารหนี้สาธารณะ เป็นความใหม่ที่เปิดกว้างยกเว้นไว้ จากร่างเดิมที่บัญญัติว่า การก่อหนี้สาธารณะและการบริหารหนี้สาธารณะ เพื่อเป็นหลักประกันไม่ให้เป็นการกู้ที่ผิดกรอบในการกู้นอกเหนือกฎหมายบริหารหนี้สาธารณะ เพราะไม่มีข้อยกเว้นให้กู้ได้เกินร้อยละ 10 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี ทั้งนี้ มาตรา 30 ระบุว่า “การกู้เงินนอกเหนือจากที่บัญญัติไว้ในกฎหมายว่าด้วยการบริหารหนี้สาธารณะให้กระทรวงการคลังกระทำได้ก็แต่โดยอาศัยอำนาจตามกฎหมายที่ตราขึ้นเป็นการเฉพาะในกรณีที่มีความจำเป็นเพื่อแก้ไขปัญหาของประเทศ...” ซึ่งการกู้เงิน 2 ล้านล้านบาทก็อ้างความจำเป็นดังกล่าวไว้เช่นกัน ดังนั้นความคิดในการใช้และร่างกฎหมายการคลังในระบบสองมาตรฐานก็จะเกิดขึ้น จึงต้องเขียนยกเว้นไว้ในร่างกฎหมายฉบับใหม่ก็เพื่อให้กรณีการกู้เงินและการใช้จ่ายไม่ผิดรัฐธรรมนูญและกฎหมายบริหารหนี้สาธารณะ เพราะกฎหมายการเงินการคลังของรัฐจะต้องตราขึ้นตามมาตรา 167 แห่งรัฐธรรมนูญ และถือเป็นกฎหมายกลางด้วย
อย่างไรก็ตาม นายปรีชา ระบุว่า การแก้ไขร่าง พ.ร.บ.การเงินการคลังของรัฐฉบับนี้ ปัจจุบันยังไม่มีผลบังคับใช้ตามกฎหมาย ข้อยกเว้นที่ให้กระทำได้จึงยังไม่มีผลใดๆ ดังนั้นทุกกรณีที่ได้กระทำฝ่าฝืนไปแล้ว จึงเป็นความผิดแล้วทั้งสิ้น ซึ่งขณะนี้แม้รัฐบาลจะเขียนยังไงก็ไม่ทันแล้ว เพราะร่าง พ.ร.บ.เงินกู้ 2 ล้านล้านบาทได้เข้าสู่สภาเป็นที่เรียบร้อยแล้ว แต่ก็ถือเป็นตัวสะท้อนถึงความกังวลของรัฐบาลต่อ พ.ร.บ.เงินกู้ 2 ล้านล้านบาท ที่รัฐบาลก็รู้ดีแก่ใจอยู่แล้วว่าขัดต่อรัฐธรรมนูญ
