นักวิชาการชี้ “กู้ 2 ล้านล้าน” ส่อแท้งเหตุขัด รธน.แนะรัฐโละทิ้งประชานิยม

สมาคมนักข่าวฯ จัดเสวนา “เงินกู้ 2 ล้านล้าน วิกฤติหรือโอกาสประเทศไทย?” นักวิชาการชี้ร่าง พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้าน ขาดความโปร่งใส เชื่อรัฐบาลเข็นผ่านสภาได้แต่สะดุด เหตุมีคนรอยื่นศาลรัฐธรรมนูญตีความ ส่อแท้งเพราะขัดหลายมาตรา แนะโละทิ้งโครงการประชานิยม หนุนโครงการรถไฟรางคู่ แต่รัฐต้องบริหารจัดการให้ดี หวั่นเจ๊งแบบแอร์พอร์ตลิงก์

วันนี้ (28 ก.ค.) สมาคมนักข่าวนักหนังสือพิมพ์แห่งประเทศไทย ร่วมกับ สถาบันอิศรา มูลนิธิพัฒนาสื่อมวลชนแห่งประเทศไทย จัดกิจกรรมราชดำเนินเสวนา เรื่อง “เงินกู้ 2 ล้านล้าน วิกฤติหรือโอกาสประเทศไทย?” โดย มี รองศาสตราจารย์ ดร.บรรเจิด สิงคะเนติ จากคณะนิติศาสตร์ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ (NIDA) ดร.สกนธ์ วรัญญูวัฒนา จากคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และ ดร.สุเมธ องกิตติกุล นักวิชาการอาวุโส สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ)

รศ.ดร.บรรเจิด กล่าวว่า พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท เนื้อหากระบวนการไม่เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ จึงมีความเป็นไปได้ที่ ส.ส.1 ใน 10 จะเข้าชื่อยื่นต่อศาลรัฐธรรมนูญตีความว่า ขัดต่อรัฐธรรมนูญ หรือไม่ ทั้งนี้เพราะมาตรา 6 ระบุว่า รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดใช้ปกครองประเทศ บรรดากฎหมายทั้งหลายจะขัดไม่ได้ตรงนี้คือฐานแม่บท ขณะที่มาตรา 3 บอกว่าอำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย โดยวรรค 2 ระบุคณะรัฐมนตรี รัฐสภา และองค์กรอิสระต้องปฎิบัติเป็นไปตามหลักนิติธรรมที่เป็นหลักของรัฐธรรมนูญ

“มองได้ว่า พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท นั้นขัดรัฐธรรมนูญ 4-5 เรื่อง อาทิเช่น มาตรา 169 การใช้จ่ายเงินแผ่นดินจะทำได้เท่าที่อนุญาตไว้ต้องเป็นเงินงบประมาณรายจ่ายเกี่ยวกับการเงิน การโอนงบประมาณที่เป็นเงินคงคลัง เว้นแต่เป็นกรณีจำเป็นเร่งด่วนรัฐบาลจะจ่ายไปก่อนย่อมทำได้แต่ต้องเป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติเอาไว้ โดยการออก พ.ร.ก.กฎหมายกู้ยืมเงิน จึงจะเป็นข้อยกเว้น รัฐบาลต้องไปทำรายจ่ายเพื่อข้อยกเว้นเงินคงคลัง แต่กรณี 2 ล้านล้านบาทไม่ใช่การตราพระราชกำหนด เป็นการตราพระราชบัญญัติทั่วไป จึงมีประเด็นว่า เป็นเงินแผ่นดินหรือไม่” รศ.ดร.บรรเจิด กล่าว

รศ.ดร.บรรเจิด ระบุว่า ร่าง พ.ร.บ.นี้ไม่ได้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ เรียนว่า เงินเหล่านี้ถ้าไม่ใช่เงินแผ่นดิน มันยกเว้นกฎหมายหมดเลย แล้วสินทรัพย์ที่ได้มา กระบวนการจัดซื้อ จัดจ้าง ระเบียบพัสดุทั้งหลายทั้งปวง โครงการเหล่านี้ถ้าเป็นเงินของแผ่นดินแล้วมันก็จะตกเป็นของแผ่นดินไปหมด ดังนั้น กระบวนการทุกอย่างต้องมีด้วย ส่วนเนื้อหาในเชิงกฎหมาย นั้น รัฐธรรมนูญเขียนไว้ว่า ถ้ากฎหมายไปกระทบอะไรต่างๆ การไปใช้อำนาจรัฐจัดการดำเนินการต้องเป็นไปตามหลักความจำเป็น ตามมาตรา 29 วรรคแรกของรัฐธรรมนูญ รัฐต้องใช้อำนาจให้ควรแก่เหตุ ถ้ามีผลไปกระทบกับประชาชนให้เลือกแนวทางอื่นถ้ามีอยู่ด้วยการพิจารณาผลประโยชน์ที่เกิดกับสาธารณะกับประชาชนได้ดุลยภาพกันหรือไม่ ถ้าประโยชน์ที่เกิดนิดเดียวกระทบกับประชาชนมาก ถือว่าไม่ได้ดุลยภาพแสดงว่า กฎหมายฉบับนั้นไม่เป็นไปตามหลักความพอสมควรแก่เหตุ

“ถามว่า โครงการตามเงินกู้ 2 ล้านล้านบาท มีทางเลือกอื่นอีกที่ก่อภาระให้ประชาชนน้อยกว่าหรือไม่ แต่สามารถที่จะบรรลุวัตถุประสงค์การมีรถไฟความเร็วสูงที่ต้องให้ประชาชนเป็นหนี้ 2 ล้านล้านบาท ต้องชดใช้หนี้กันไป 40-50 ปี หลักตรงนี้เป็นเรื่องที่ศาลรัฐธรรมนูญกำลังให้ความสำคัญมาก เพราะว่า เป็นหลักกฎหมายทั่วไปที่ประเทศในยุโรป สหรัฐอเมริกาก็ใช้อำนาจนี้เพื่อควบคุมถ่วงดุลอำนาจรัฐให้ใช้แต่พอเหมาะสม ดังนั้นหลักนี้จึงนำมาใช้ในการตราพระราชบัญญัติทั่วไปด้วย” รศ.ดร.บรรเจิด กล่าว

รศ.ดร.บรรเจิด กล่าวต่อว่า ร่าง พ.ร.บ.เงินกู้ 2 ล้านล้านบาท ขัดต่อการมีส่วนร่วมของประชาชน 2 ประเด็นใหญ่ คือ มาตรา 57 วรรคสอง การวางแผนออกกฎที่มีผลกระทบต่อส่วนได้เสียของประชาชนให้รัฐสำรวจต้องฟังความคิดเห็นอย่างทั่วถึงก่อนดำเนินการการไปกู้เงินอย่างมหาศาล เรื่องนี้ยังไม่มี จึงขอเรียนว่า กรณีนี้เป็นไปตามคำพิพากษาศาลปกครอง ตัดสินคดีการที่รัฐไปดำเนินโครงการ 3.5 แสนล้านบาท ส่วนมาตรา 67 วรรคสอง เมื่อมีแผนที่กระทบแล้วก็จะมีโครงการที่ลงไปพื้นที่มีผลกระทบรุนแรง ศาลปกครองได้ตัดสินคดีมาบตาพุดไว้ว่า โครงการที่มีผลกระทบรุนแรงที่ได้รับการอนุญาตหรืออนุมัติต้องมีการดำเนินการ 4 ประการ คือ 1.ต้องทำอีไอเอ 2.ทำเอชไอเอ 3.ต้องรับฟังความคิดเห็นประชาชน และ 4.ให้มีองค์การอิสระให้ความคิดเห็น เพราะฉะนั้นโครงการ 3.5 แสนล้านบาท ขัดต่อมาตรา 67 วรรคสอง เนื่องจากเป็นโครงการที่จะลงไปพื้นที่ใดพื้นที่หนึ่ง

ทั้งนี้ พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาทเป็นโครงการโลจิสติกส์ที่ไม่มีกระบวนการตามมาตรา 67 วรรคสอง ตามมาตรา 154 เมื่อสภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา ผ่านความเห็นชอบ ก่อนนายกรัฐมนตรีจะทูลเกล้าฯเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย ส.ส.หรือ ส.ว.สามารถเข้าชื่อกันยื่นไปยังศาลรัฐธรรมนูญเพื่อให้ศาลวินิจฉัยกระบวนการตรากฎหมายฉบับนี้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญหรือไม่ คือ กระบวนการตรากฎหมาย เนื้อหา ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ เรื่องนี้กระบวนการเสียงข้างมากอาจส่งผลให้ผ่านได้ในเชิงเนื้อหา แต่จะติดขัดอยู่ที่ศาลรัฐธรรมนูญในกระบวนการเข้าชื่อ 1 ใน 10 และถ้าศาลรัฐธรรมนูญ ตัดสินว่าขัดต่อรัฐธรรมนูญ มีทางเดียวเท่านั้นคือ พ.ร.บ.นี้ย่อมตกไป แตกต่างจาก พ.ร.ก.บริหารจัดการน้ำ 3.5 แสนล้านบาท ต้องกลับไปดำเนินการตามมาตรา 67 วรรคสอง ไม่ส่งผลกระทบต่อพระราชกำหนดกู้เงิน เรื่องนี้สภาพการณ์แตกต่างกันไป

ด้าน ดร.สกนธ์ กล่าวว่า ถ้ามองในเชิงเศรษฐกิจ เนื้อหาเกี่ยวกับการพัฒนาโลจิสติกส์การเชื่อมโยงประเทศไทย คงไม่มีใครปฎิเสธ พ.ร.บ.โครงการเงินกู้ 2 ล้านล้านบาท และส่วนตัวเห็นว่า เป็นเรื่องที่จำเป็นสำหรับประเทศ แต่เนื้อหาที่สำคัญควรมีมากกว่าเนื้อหาการลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน ไม่ว่า รถไฟความเร็วสูง รถไฟรางคู่ ระบบถนนหรือระบบน้ำ มันกว้างกว่าเงินจะหาจากไหนหนี้ที่จะเกิดขึ้นในอนาคต

“ผมคิดว่า ยังขาดมุมมองหลายๆ อย่าง โดยเฉพาะทิศทางประเทศในอนาคตจะเอาอย่างไร หากไปพิจารณาดู พ.ร.บ.เงินกู้ 2 ล้านล้านบาท มีโครงการเกิดใหม่จำนวนมาก ที่ย้อนไปดูในอดีตแล้วจะพบว่า ปัญหาการใช้ประโยชน์พื้นที่ของประเทศที่มักจะเกิดขึ้นตามแนวถนน ขณะที่โครงการที่มีอยู่เรายังไม่มีมุมมองเรื่องเหล่านี้เลย แล้วทิศทางการพัฒนาเราต้องการใช้อย่างไรจากพื้นที่เหล่านี้ เพราะต้องมีการเวนคืนทรัพยากรที่อยู่ในมือเอกชนหรือของรัฐเพื่อนำมาใช้ในการลงทุน โดยเฉพาะตัวอย่างของผังเมืองที่มีใช้มานาน แต่ไม่มีเครื่องมือบังคับการใช้พื้นที่เลย หากปล่อยให้โครงการ 2 ล้านล้านบาทเกิดโดยไม่มีการบังคับการใช้พื้นที่อนาคตพื้นที่เกษตร พื้นที่อุตสาหกรรม หรือพื้นที่อยู่อาศัยจะออกมาเป็นรูปแบบไหน เพราะฉะนั้นเรื่องนี้ควรจะมีการยกขึ้นมาพิจารณาอย่างรอบคอบ เนื่องจากจะส่งผลต่อการพัฒนาประเทศในระยะยาวต่ออนาคตมากกว่าจะมองในเรื่องของการลงทุน” ดร.สกนธ์ กล่าว

ดร.สกนธ์ กล่าวว่า ถ้ามองเรื่องงบประมาณของประเทศ มีปัญหาอยู่มาก เพราะโครงสร้างงบประมาณตั้งแต่หลังวิกฤตเศรษฐกิจปี 2540 จากยุคทักษิณ ในโครงการประชานิยม ที่หวังผลการเมือง หวังผลการพัฒนาในระยะสั้น แม้ส่วนตัวไม่ได้ติดใจอะไรมากเห็นว่าเป็นกระบวนการทางการเมืองที่พอยอมรับได้ แต่ประเด็นปัญหาอุปสรรคที่เรามีอยู่ขณะนี้ทุกๆ เม็ดเงินที่เป็นโครงการประชานิยม จะมีแต่การเพิ่มขึ้นตลอด คิดว่าประเทศไทยควรหันมาดูโครงการประชานิยมให้มากกว่าที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน แม้จะเป็นเรื่องที่ยากลำบาก ที่แย่กว่านั้นคือ มันจะถูกฝังรวมอยู่ในโครงการปกติของระบบงบประมาณรายจ่ายสำคัญของรัฐบาล อาทิเช่น โครงการกองทุนหมู่บ้าน โครงการพัฒนาสตรี เหล่านี้กลายเป็นรายจ่ายประจำของประเทศ ขณะนี้มันกินเข้าไปประมาณ 80 เปอร์เซ็นต์ของงบประมาณแต่ละปี แล้วเรามาบอกว่า เราต้องการพัฒนาประเทศแข่งประเทศเพื่อนบ้าน วันนี้งบประมาณลงทุนที่ตั้งเอาไว้เหลืออยู่ประมาณแค่ 18 เปอร์เซ็นต์ ไม่นับเงินอัดฉีดเข้าระบบเศรษฐกิจที่ความจริงจะน้อยลงไป

ดังนั้น ถ้าจะให้รัฐบาลใช้เงินงบประมาณของรัฐบาลลงไปทำมันคงเป็นเรื่องยาก จึงต้องไปใช้เงินนอกงบประมาณแทน แต่ก็คิดว่ายังมีทางเลือกอื่นอย่างให้ภาคเอกชนมาร่วมลงทุนร่วมรับผิดชอบกับรัฐบาลก็ได้มีช่องทางให้รัฐบาลทำอีกมากมาย จึงมีคำถามว่า ทำไมรัฐบาลไม่เลือกทำ ขณะที่ยังมีช่องทางอีกมากมายให้เกิดการแบ่งเบาภาระการลงทุนแบบนี้ให้มีการกระจายตัวมากกว่าให้เป็นภาระของรัฐบาลอย่างเดียว ซึ่งในการพิจารณาโครงการขนาดใหญ่แบบนี้ความคุ้มค่าผลที่เกิดขึ้นในระหว่างการลงทุนก่อสร้าง การติดตามประเมินผลความสำเร็จในระยะยาวของโครงการเป็นเรื่องจำเป็น ถ้ามาดูระบบการบริหารราชการแผ่นดิน ระบบการประเมินต่างๆ ของรัฐ ถือเป็นจุดบอดของเรา ดังนั้นเราควรจะมีการวางประเมินเรื่องแบบนี้อย่างไรให้ชัดเจนก่อน ไม่ใช่คิดไป ทำไป คงทำแบบนั้นไม่ได้

ขณะที่ ดร.สุเมธ กล่าวว่า โครงการตามร่าง พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท เม็ดเงินส่วนใหญ่ลงไปที่กระทรวงคมนาคม โดย 90 เปอร์เซ็นต์กระทรวงคมนาคมเป็นผู้ดูแลหลักยุทธศาสตร์หลักเป็นเรื่องของรถไฟประมาณ 83 เปอร์เซ็นต์ เงินก้อนหลักประมาณ 1.6 ล้านล้านบาทที่จะลงไปที่ระบบราง ส่วนอีก 14 เปอร์เซ็นต์ เป็นถนน 1 เปอร์เซ็นต์ เป็นทางน้ำ เป็น 3 ส่วนหลักที่จะมีการลงทุน ปัญหาที่จะลงทุนอยู่ที่ความพร้อมเม็ดเงิน 3 แสนกว่าล้านบาทที่ยังไม่ได้เริ่มต้นทำอะไรเลย แม้กระทั่งเรื่องการทำการศึกษาผลกระทบสิ่งแวดล้อม ขณะที่ 5 แสนกว่าล้านบาทกำลังเริ่มศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการ แต่ไม่ได้ศึกษาทางสิ่งแวดล้อม

ส่วนรถไฟความเร็วสูงเม็ดเงิน 7.8 แสนล้านบาท ก็ยังไม่ได้ศึกษาของโครงการเลย จะมีโครงการที่เป็นไปได้ประมาณ 4-5 แสนกว่าล้านบาทที่มีความพร้อมสามารถดำเนินการได้เลย เพราะฉะนั้น 25 เปอร์เซ็นต์ของเม็ดเงิน 2 ล้านล้านบาทยังไม่ได้ศึกษาความพร้อมที่จะดำเนินการ ดังนั้นปัญหาจึงเกิดขึ้นว่า โครงการ 2 ล้านล้านบาทมีความพร้อมขนาดไหน

“เรามีโครงการเงินกู้ 2 ล้านล้านบาทมายังไม่รู้จะเอาไปทำอะไร แล้วยังไม่มีการศึกษาความเป็นไปได้โครงการ หลายๆ โครงการคิดว่า น่าจะสนับสนุน บางโครงการที่ยังไม่ชัดเจนก็ไม่น่าจะทำ ในการลงทุนรถไฟรางคู่ น่าจะเป็นเวลาที่ดีเหมาะสมควรต้องลงทุน ส่วนรถไฟความเร็วสูง 7.8 แสนล้านบาท ยังมีคำถามอยู่จะคุ้มค่ามากน้อยขนาดไหน เนื่องจากการศึกษายังไม่แล้วเสร็จ จึงไม่สามารถให้ความเห็นได้ ในเรื่องของรถไฟในเขตกรุงเทพฯ และปริมณฑล เป็นโครงการที่ต้องทำต่อเนื่องถ้า พ.ร.บ.เงินกู้ 2 ล้านล้านบาทไม่ผ่านคงไม่มีผลอะไร ซึ่งที่สุดแล้วโครงการเงินกู้ไม่จำเป็นต้องมีจำนวน 2 ล้านล้านบาท ก็ได้แต่อาจจะกู้ 1 ล้านล้านบาทครอบคลุมรถไฟฟ้าในเขตกรุงเทพมหานคร รถไฟทางคู่หรือรถไฟความเร็วสูงในบางเส้นทางคิดว่าน่าจะคุ้มจึงเป็นสิ่งที่น่าจะปรับเปลี่ยนได้ในอนาคต” ดร.สุเมธ กล่าว

ดร.สุเมธ กล่าวอีกว่า โครงการรถไฟความเร็วสูงจะไม่คุ้มค่าเลย หากไม่มีกลไกภาครัฐเข้าไปช่วย กรณีตัวอย่างคือโครงการแอร์พอร์ตลิงก์ และโครงการรถไฟสายสีแดง ตลิ่งชัน ศาลายา ที่สุดจะเป็นความล้มเหลว กลายเป็นภาระการคลังของประเทศ ดังนั้น หากไม่มี พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท เชื่อว่า โครงการรถไฟความเร็วสูงจะไม่เกิดภายในระยะ 10 ปีนี้