สิทธิมนุษยชนกับปัญหามลพิษทางอากาศ

ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร. กฤษฎากร ว่องวุฒิกุล
คณะนิติศาสตร์ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์
Email: allerdings60@hotmail.com
และ
ศาสตราจารย์ญาณวิทย์ ดร. ศิวัช พงษ์เพียจันทร์
ศูนย์วิจัยและพัฒนาการป้องกันและจัดการภัยพิบัติ คณะพัฒนาสังคมและสิ่งแวดล้อม สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์
หัวหน้าโครงการสร้างพลเมืองสร้างสรรค์ (Active Citizen) และผู้นำเพื่อสร้างความเปลี่ยนแปลง (Prime Mover) ในบริบทการจัดการคุณภาพอากาศสำหรับประเทศไทย สนับสนุนโดยสำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.)
Email: pongpiajun@gmail.com

“อากาศ” แม้จะมองไม่เห็น แต่เป็นสิ่งจำเป็นที่สุดสำหรับการมีชีวิตอยู่ของมนุษย์ หากปราศจากอากาศที่บริสุทธิ์เสียแล้ว มนุษย์ก็ไม่อาจมีคุณภาพชีวิตที่ดีได้ ประเด็นคือ “มนุษย์มีสิทธิที่จะหายใจเอาอากาศที่สะอาดเข้าสู่ร่างกายหรือไม่?”

หากคำตอบคือใช่ ก็จะก่อให้เกิดหน้าที่ตามกฎหมายสำหรับรัฐที่จะต้องประกันสิทธิดังกล่าวให้กับบุคคลที่อาศัยอยู่ในดินแดนของรัฐนั้นได้มีอากาศที่บริสุทธิ์หายใจ

กฎหมายสิทธิมนุษยชนจึงเป็นเครื่องมืออย่างหนึ่งที่ช่วยให้สิทธิของมนุษย์ได้รับการเคารพและปกป้องตามกฎหมาย ด้วยเหตุที่สภาพแวดล้อมของประเทศต่าง ๆ รวมถึงสิ่งแวดล้อมโลกได้เสื่อมโทรมลงอย่างต่อเนื่อง ทำให้องค์การสหประชาชาติได้ให้ความสำคัญกับเรื่องนี้เป็นอย่างมากเพราะปัญหาดังกล่าว โดยเฉพาะอย่างยิ่งปัญหามลพิษทางอากาศได้ผลกระทบต่อการอุปโภคสิทธิมนุษยชนของบุคคล หลักฐานทางวิทยาศาสตร์ต่างบ่งชี้ไปในทิศทางเดียวกันว่าปัญหาฝุ่นละออง PM2.5 ก่อให้เกิดผลกระทบต่อสุขภาพของมนุษย์อย่างมีนัยสำคัญ ทำให้บุคคลไม่สามารถอุปโภคสิทธิมนุษยชนได้อย่างเต็มที่ เช่น สิทธิในชีวิต สิทธิในสุขภาพ โดยเฉพาะอย่างยิ่งกลุ่มคนเปราะบาง เช่น เด็ก ที่มีสิทธิในการหายใจเอาอากาศสะอาดเข้าสู่ร่างกายไม่ว่าจากที่บ้าน โรงเรียน และชุมชน เมื่อบุคคลถือกำเนิดขึ้น เขาเหล่านั้นย่อมมีสิทธิที่จะอาศัยอยู่ในสิ่งแวดล้อมที่ปลอดภัย สะอาด ดี และยั่งยืน (human rights to a safe, clean, healthy and sustainable environment)

อากาศสะอาดเป็นองค์ประกอบหนึ่งของสิทธิดังกล่าว ในทางวิชาการเรียกว่าเป็นองค์ประกอบเชิงเนื้อหา (substantive element) ซึ่งในประเทศไทยนั้นได้รับการรับรองให้เป็นสิทธิตามรัฐธรรมนูญ ซึ่งเป็นกฎหมายสูงสุด ตามมาตรา 43 (2) แห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 ที่บัญญัติว่า “บุคคลและชุมชนย่อมมีสิทธิจัดการ บำรุงรักษา และใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม และความหลากหลายทางชีวภาพอย่างสมดุลและยั่งยืนตามวิธีการที่กฎหมายบัญญัติ” และปรากฏอยู่ในกฎหมายอื่น ๆ เช่น มาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ. 2550 ที่บัญญัติว่า “บุคคลมีสิทธิในการดำรงชีวิตในสิ่งแวดล้อมและสภาพแวดล้อมที่เอื้อต่อสุขภาพ” นอกจากนั้นกฎหมายสิทธิมนุษยชนยังได้ประกันสิทธิของบุคคลที่เป็นองค์ประกอบในเชิงกระบวนการอีกด้วย (procedural element) สิทธิในเชิงกระบวนการนี้ได้แก่ สิทธิในการเข้าถึงข้อมูลด้านสิ่งแวดล้อม สิทธิในการมีส่วนร่วมในกระบวนการตัดสินใจด้านสิ่งแวดล้อม และสิทธิในการเข้าถึงกระบวนการยุติธรรมและการเยียวยาอย่างมีประสิทธิภาพ

สิทธิดังกล่าวนี้ปรากฏอยู่ตามพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 หากรัฐล้มเหลวในการป้องกันไม่ให้เกิดภาวะมลพิษทางอากาศ ถือได้ว่ารัฐละเมิดพันธกรณีด้านสิทธิมนุษยชนที่เกี่ยวกับการมีสิ่งแวดล้อมที่ปลอดภัย สะอาด ดี และยั่งยืน อีกทั้งละเลยข้อผูกพันที่มีอยู่ตามเป้าแห่งการพัฒนาอย่างยั่งยืนอีกด้วย ดังนั้น รัฐจึงควรสร้างกลไกที่เอื้อต่อการปกป้อง เคารพ และทำให้สิทธิมนุษยชนของประชาชนด้านสิ่งแวดล้อมเป็นจริง เช่น การกลไกในการเฝ้าระวังคุณภาพอากาศ ประเมินแหล่งกำเนิดมลพิษทางอากาศ การรายงานคุณภาพอากาศต่อสาธารณะ การสร้างกฎหมายควบคุมคุณภาพอากาศ การกำหนดแผนการดำเนินงาน การบังคับใช้กฎหมายคุณภาพอากาศ และการประเมินและปรับปรุงมาตรฐานคุณภาพอากาศ

ปัจจุบันแม้จะมีการเคลื่อนไหวจากภาคประชาชนในการเข้าชื่อเสนอกฎหมายอากาศสะอาดโดยประชาชน (Initiative Process) ซึ่งตั้งอยู่บนพื้นฐานของหลักการที่เป็นไปตามครรลองของการปกครองในระบอบประชาธิปไตย โดยไม่ต้องผ่านสมาชิกผู้แทนราษฎรตามที่ได้บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ซึ่งกระบวนการขับเคลื่อนโดยภาคประชาชนอาจต้องใช้เวลาสักระยะกว่าที่กฎหมายอากาศสะอาดฉบับแรกของประเทศไทยจะคลอดออกมาได้ เพื่อเป็นการแก้ไขปัญหาวิกฤตคุณภาพอากาศโดยเร่งด่วน ทางกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมจึงได้มีการแต่งตั้งคณะอนุกรรมการด้านวิชาการแก้ไขปัญหามลภาวะทางอากาศโดยในวันที่ 18 สิงหาคม 2563 ณ ห้องประชุม 202 อาคารกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม นายจตุพร บุรุษพัฒน์ ปลัดกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ให้เกียรติเป็นประธานการประชุมคณะอนุกรรมการด้านวิชาการแก้ไขปัญหามลภาวะทางอากาศ ครั้งที่ 3/2563 โดยในการประชุมครั้งนี้มีการสรุปผลการดำเนินการขับเคลื่อนการแก้ไขปัญหาฝุ่นละอองขนาดเล็ก (PM2.5) ในพื้นที่กรุงเทพมหานครและปริมณฑล ตามมาตรการของแผนปฏิบัติการฯปี 2562-2563 โดยมีสาระสำคัญดังนี้

1) การเปิดใช้เส้นทางรถไฟฟ้าเพิ่มขึ้นเพื่อสนับสนุนให้ประชาชนโดยทางโดยระบบขนส่งสาธารณะเพิ่มขึ้น
2) การคืนพื้นผิวการจราจรจากการก่อสร้างรถไฟฟ้า เพื่อลดปัญหาการจราจรติดขัด
3) การห้ามรถยนต์จอดบริเวณไหล่ทางบนถนนทุกเส้นทาง
4) การขับเคลื่อนแก้ไขปัญหา PM2.5 ในพื้นที่กรุงเทพมหานครและปริมณฑลตามมาตรการของแผนปฏิบัติการขับเคลื่อนวาระแห่งชาติ “การแก้ไขปัญหามลพิษด้านฝุ่นละออง”
5) การจำกัดเวลารถบรรทุกเข้าพื้นที่กรุงเทพมหานคร
6) องค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพเปลี่ยนมาใช้รถ NGV ทดแทนรถที่ใช้น้ำมันดีเซล
7) สนับสนุนให้มีการใช้น้ำมัน B20
8) สนับสนุนให้มีการผลิต จำหน่ายและใช้น้ำมันกำมะถันไม่เกิน 10 ppm
9) ตรวจสอบ ตรวจจับ และออกคำสั่งห้ามใช้รถยนต์ที่มีควันดำเกินมาตรฐาน
10) ดำเนินโครงการอู่ประชารัฐ เพื่อลดมลพิษจากยานพาหนะ สนับสนุนให้ประชาชนเปลี่ยนถ่ายน้ำมันเครื่อง/บำรุงรักษาเครื่องยนต์อย่างสม่ำเสมอ
11) สนับสนุนการทำงานที่บ้าน work from home เพื่อลดจำนวนยานพาหนะบนถนนและสนับสนุนการเดินทางด้วยระบบขนส่งมวลชน
12) ควบคุมการเผาในพื้นที่กรุงเทพมหานครและปริมณฑล (ใช้พระราชบัญญัติการสาธารณสุขฯ)
13) ขอความร่วมมือสถานประกอบการ/โรงงานอุตสาหกรรม ลดกำลังการผลิต
14) ติดตามตรวจสอบ/ขยายเครือข่ายการตรวจสอบ รายงานผล และพยากรณ์ล่วงหน้า
15) ดำเนินการศึกษาหาแหล่งกำเนิดหลักของฝุ่นละออง
16) การขับเคลื่อนเพื่อแก้ไขปัญหา PM2.5 ในพื้นที่กรุงเทพมหานครและปริมณฑล ด้านอื่นๆที่สอดคล้องกับมาตรการของแผนปฏิบัติการขับเคลื่อนวาระแห่งชาติฯ เช่นการประยุกต์ใช้เทคโนโลยีอวกาศและภูมิสารสนเทศ ในการพัฒนาระบบประเมินมลพิษทางอากาศในบริเวณที่ไม่มีสถานีตรวจวัดคุณภาพอากาศ โดยความร่วมมือระหว่าง GISTDA และ ADPC USAID NASA รวมทั้งโครงการระบบดาวเทียมสำรวจเพื่อการพัฒนา (THEOS-2) ของ GISTDA โดยกรมควบคุมมลพาเป็น Co-Development ในด้านการจัดการปัญหาฝุ่นละออง PM2.5 เป็นต้น

“แม้ว่ามาตรการทั้ง 16 ข้ออาจจะยังไม่ใช่สูตรสำเร็จตายตัวในการแก้ไขปัญหามลพิษทางอากาศสำหรับประเทศไทยอย่างยั่งยืน อย่างน้อยที่สุดก็เป็นนิมิตหมายอันดีที่ทางภาครัฐได้แสดงเจตนารมณ์ในการแก้ไขปัญหาคุณภาพอากาศซึ่งเป็นปัญหาเรื้องรังมานานเปรียบเสมือนกับระเบิดเวลาที่รอเวลาประทุคอยคุกคามสุขภาพและชีวิตของประชาชนมาโดยตลอด”

เอกสารอ้างอิง
Anton, Donald K., Shelton, Dinah. (2011). Environmental Protection and Human Rights. Cambridge: Cambridge University Press.
Boyle, Alan. (2015). Human Rights and the Environment Where Next? In Bore, Ben. Environmental Law Dimensions of Human Rights. Oxford: Oxford University Press 2015.
Boyle, Alan and Anderson, Michael R. (eds). (1996) Human Rights Approaches to Environmental Protection. Oxford: Clarendon Press
De Schutter, O. (2010) International Human Rights Law: Cases, Materials, Commentary. Cambridge: Cambridge University Press.
Knox, J and Pejan, R (eds). (2018) The Human Right to a Healthy Environment. Cambridge: Cambridge University Press.
OHCHR, Analytical Study on the Relationship between Human Rights and the Environment, UN Doc A/HRC/19/34 (2011)
United Nations. Issue of Human Rights Obligations Relating to the Enjoyment of a Safe, Clean, Healthy and Sustainable Environment. UN Doc. A/HRC/40/55 (8 January 2019)
United Nations Human Rights Council. Report of the Independent Expert on the Issue of Human Rights Obligations Relating to the Enjoyment of a Safe, Clean, Healthy and Sustainable Environment, John H. Knox, Preliminary Report. UN Doc. A/HRC/22/43 (24 December 2012)
United Nations Human Rights Council. Report of the Special Rapporteur on the Issue of Human Rights Obligations Relating to the Enjoyment of a Safe, Clean, Healthy and Sustainable Environment. UN Doc A/HRC/37/59 (2018)