บทบาทสำนักงานสถิติแห่งชาติในการพัฒนาประเทศ ตามแนวทางพระราชดำริในพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวภูมิพลอดุลยเดช

ในการประชุมคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 27 กันยายน 2559 นายกรัฐมนตรี พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชามีข้อสั่งการให้สำนักงานสถิติแห่งชาติ กระทรวงดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม เป็นหน่วยงานหลักในการจัดระบบข้อมูลสารสนเทศเพื่อการบริหาร (Management Information System: MIS) ของทุกส่วนราชการ รวมทั้งให้มีการเชื่อมโยงข้อมูลระหว่างส่วนราชการ เพื่อนำข้อมูลดังกล่าวมาใช้ประกอบการตัดสินใจในการดำเนินนโยบายด้านต่างๆ ของรัฐบาล ทั้งนี้ให้ศึกษาแนวทางการดำเนินการในเรื่องดังกล่าวจากประเทศที่ได้รับการยอมรับในเรื่องการจัดระบบข้อมูลสารสนเทศเพื่อการบริหารแล้วนำมาประยุกต์ใช้ให้เหมาะสมกับประเทศไทย

ข้อสั่งการของนายกรัฐมนตรี พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา ไม่ใช่เรื่องใหม่แต่ประการใด เมื่อห้าสิบปีก่อนมีพระมหากษัตริย์หนุ่มพระองค์หนึ่ง มีพระราชดำริกับ ม.ล.เดช สนิทวงศ์ ประธานกรรมการบริหารสภาพัฒนาการเศรษฐกิจแห่งชาติ (และต่อมาประธานองคมนตรี) ว่าในการพัฒนานั้นต้องใช้ข้อมูล ใช้สถิติมาก ดังที่ทรงมีพระบรมราโชวาทในพิธีพระราชทานปริญญาบัตรของสถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ครั้งแรก เมื่อวันพฤหัสบดีที่ 19 พฤหัสบดีที่ 19 พฤศจิกายน 2513 ณ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ความว่า “…เดิมทีเดียวข้าพเจ้าตั้งข้อคิดเกี่ยวกับการพัฒนาประเทศไว้ว่า ในการทำโครงการพัฒนาเศรษฐกิจต่างๆ จะต้องอาศัยใช้ข้อมูลที่ถูกต้องเป็นหลัก และจะต้องใช้นักสถิติที่มีความรู้ความสามารถชั้นสูงเป็นผู้ปฏิบัติ…”

นอกจากมีพระราชดำริลงมาแล้วยังดำเนินการโดยพระองค์เอง พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวภูมิพลอดุลยเดชทรงเป็นธุระในการติดต่อกับ Dr. David Rockefeller จาก Rockefeller Foundation ด้วยพระองค์เอง โดยทรงขอให้ส่งผู้เชี่ยวชาญด้านสถิติ (Dr. Stacey May) จากสหรัฐอเมริกามาช่วยพัฒนาบุคลากรทางสถิติและระบบสถิติในประเทศไทย โดยมีการจัดตั้งสำนักงานสถิติแห่งชาติ และทรงตราพระราชบัญญัติสถิติ ในปี พุทธศักราช 2508 ทั้งยังทรงรับเป็นธุระใส่ใจในรายละเอียดของการทำสำมะโนประชากรโดยโปรดเกล้าให้ข้าราชการสำนักงานสถิติแห่งชาติเข้าเฝ้าเพื่อรับพระราชทานพระราชดำริและคำแนะนำต่างๆ ในการสำมะโนประชากรมาโดยตลอด โปรดดูรายละเอียดได้ใน บทความ สถิติคือวิชาว่าด้วย “รัฐ” www.manager.co.th/Daily/ViewNews.aspx?NewsID=9570000146666

แนวพระราชดำริในการใช้ข้อมูล สถิติ และ สารสนเทศ เพื่อการจัดการและการพัฒนาประเทศยังคงเหมือนเดิม ไม่มีวันล้าสมัย เป็นวิสัยทัศน์ที่กว้างไกลบ้าง สิ่งที่ทรงทอดพระเนตรเห็นการไกลไปล่วงหน้าได้แก่ 1) การพัฒนาประเทศต้องใช้ข้อมูลที่ถูกต้องและมากเพียงพอ 2) การพัฒนาประเทศต้องอาศัยนักสถิติที่มีความรู้ความสามารถชั้นสูงเป็นผู้ปฏิบัติ โดยเฉพาะในการวิเคราะห์ข้อมูล และ 3) การทำโครงการพัฒนาต่างๆ จะต้องอาศัยใช้ข้อมูลที่ถูกต้อง ไม่ว่าจะเป็นการวิเคราะห์โครงการและการประเมินผลโครงการ

คำถามคือเมื่อเทคโนโลยีสมัยใหม่เช่น Internet of Things (IOTs) สื่อสังคม (Social Media and Networks) เข้ามาเกิดข้อมูลขนาดใหญ่ (Big Data) มากมาย เกิดวิชาวิทยาการข้อมูล (Data Sciences) ซึ่งลองศึกษาได้จากบทความข้างล่างนี้

• เทคโนโลยีการจัดการข้อมูลขนาดใหญ่ ใหญ่ตรงไหน? ยากตรงไหน? ทำไมต้องรู้?
• Open Data, Open Analytics, and Open Innovation
• Big Data กับการพยากรณ์อากาศ
• Big Data กับ Small Sample Size Data คืออะไร อะไรยากหรือง่ายกว่ากัน?

การเกิดข้อมูลขนาดใหญ่ วิชาวิทยาการข้อมูล ซึ่งผู้เข้ามาเล่นหลักคือนักคอมพิวเตอร์ทำให้นักสถิติเกิดความหวั่นไหวกันมากพอสมควร และเริ่มมีการอภิปรายถึงประเด็นเหล่านี้อย่างกว้างขวางสามารถศึกษาได้จากบทความด้านล่างต่อไปนี้

• เมื่อ Big Data และ Data sciences เข้ามา สถิติจะหาที่ยืนได้หรือไม่?
• ประกาศของสมาคมสถิติอเมริกันเกี่ยวกับบทบาทของสถิติในวิทยาการข้อมูล (DATA SCIENCES)

คำถามคือในเมื่อวิชาสถิติต้องหาที่ยืนในข้อมูลขนาดใหญ่และวิทยาการข้อมูล แล้วบทบาทของสำนักงานสถิติแห่งชาติของไทยจะอยู่ที่ตรงไหน? และสถิติศาสตร์นั้นยังคงเป็นศาสตร์ที่มีประโยชน์จริงหรือไม่?

ทุกวันนี้คนทั่วไปเมื่อนึกถึงสำนักงานสถิติแห่งชาติจะนึกถึงได้แค่เพียงจัดทำสำมะโน (Census) และการสำรวจด้วยตัวอย่าง (Sample survey) โดยเข้าใจกันว่างานส่วนใหญ่แทบทั้งหมดที่สำนักงานสถิติแห่งชาติดำเนินการคือการเป็นเพียงสำนักงานสำรวจด้วยตัวอย่างแห่งชาติ (National Survey House) แม้จะได้มีการปรับบทบาทแม้แล้วระยะเวลาหนึ่งก็ยังไม่เป็นที่ปรากฎชัดเจนแก่สาธารณชนว่าสำนักงานสถิติแห่งชาติได้มีบทบาทอย่างอื่นมากนักตามการรับรู้ของหน่วยราชการอื่น นักวิชาการในสาขาต่าง ๆ และประชาชน หรือแม้รัฐบาลเอง

คำถามคือหากบทบาทของสำนักงานสถิติแห่งชาติส่วนใหญ่ที่เป็นอยู่ในปัจจุบันจะมีความสอดคล้องกับข้อสั่งการของนายกรัฐมนตรีหรือไม่ แต่ที่สำคัญกว่าคือมีความสอดคล้องกับแนวพระราชดำริในการจัดตั้งสำนักงานสถิติแห่งชาติเพื่อการพัฒนาประเทศหรือไม่ และจะตอบสนองสอดคล้องกับเทคโนโลยีข้อมูลขนาดใหญ่และวิทยาการข้อมูลหรือไม่

ผู้เขียนขอเสนอว่าหากสำนักงานสถิติแห่งชาติจะปรับตัวให้ตอบสนองกับแนวพระราชดำริในการพัฒนาประเทศและเทคโนโลยีข้อมูลขนาดใหญ่และวิทยาการข้อมูล เพียงทำตามแนวพระราชดำริให้ได้ครบถ้วนเท่านั้นดังนี้

บทบาทที่ 1: สำนักงานสถิติแห่งชาติต้องเป็นหน่วยงานที่ผลิตและจัดทำสถิติทางการ (Official Statistics) และเป็นคลังข้อมูลขนาดใหญ่ของชาติ (National Big Data Warehouse)
สำหรับบทบาทนี้สำนักงานสถิติแห่งชาติต้องมีหน้าที่ผลิตข้อมูลสถิติทางการที่เชื่อถือได้ตามหลักวิชาการสถิติในมาตรฐานสากลและเพียงพอสำหรับนำไปใช้ในการบริหารจัดการประเทศได้อย่างมีประสิทธิภาพ ซึ่งจะสอดคล้องกับแนวพระราชดำริด้าน 1) การพัฒนาประเทศต้องใช้ข้อมูลที่ถูกต้องและมากเพียงพอ

การจัดทำสถิติทางการด้วยการสำมะโนและสำรวจตัวอย่างนั้นต้องเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและถูกต้องตามหลักวิชาการสถิติ โดยต้องคำนึงถึงทั้งความเชื่อถือได้ตรวจสอบ (Validate) ผลกับข้อมูลอื่นๆ ได้ ภายใต้งบประมาณที่จำกัดและเกิดประโยชน์สูงสุด ทั้งนี้แหล่งข้อมูลสำหรับสถิติทางการนั้นไม่ได้มาจากสำมะโนหรือการสำรวจด้วยตัวอย่างเพียงแค่นั้น แต่ฐานข้อมูลของหน่วยราชการต่างๆ Log file จากหน่วยราชการที่ดูแล Gateway เช่น กสทช ฐานข้อมูลจากการลงทะเบียน (Registration-based) เช่นทะเบียนราษฎร์ สื่อสังคมและเครือข่ายสังคม (Social Media and Network) เป็นแหล่งข้อมูลสมัยใหม่ที่จำเป็นสำหรับสำนักงานสถิติแห่งชาติและสามารถนำมาใช้คู่ขนานและตรวจสอบกับข้อมูลจากการสำรวจด้วยตัวอย่างตลอดจนสำมะโนได้

สำมะโนและการสำรวจด้วยตัวอย่างในประเทศไทยซึ่งยังมีความแตกต่างระหว่างพื้นที่อยู่นั้นมีความจำเป็นและต้องทำให้ดีและทำให้ถูกต้องตามหลักวิชาการทางสถิติด้วย พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวภูมิพลอดุลยเดชทรงใส่พระทัยเรื่องสำมะโนมากเพราะทรงทราบดีสำมะโนช่วยกำหนดทิศทางในการพัฒนาประเทศและช่วยให้ทราบว่าที่มีการพัฒนามาประเทศได้เปลี่ยนแปลงไปแล้วอย่างไรบ้างในทิศทางใด อย่างไรก็ตามการทำสำมะโนและการสำรวจด้วยตัวอย่างจะค่อยๆ ลดความสำคัญลงเพราะฐานข้อมูลขนาดใหญ่และ Registration-based ที่มาจากการลงทะเบียนจะค่อยๆ มีมากขึ้น ที่สำคัญคือมีความผิดพลาดที่น้อยกว่ามากหากดำเนินการอย่างเหมาะสม ในต่างประเทศเช่น แคนาดาและอังกฤษวางแผนที่จะใช้ข้อมูลขนาดใหญ่จากภาครัฐหลายหน่วยงานผนวกบูรณาการกันกับข้อมูลลงทะเบียน (Registration-based) เพื่อจะยกเลิกการสำมะโนประชากรในอีกไม่กี่ปีข้างหน้า เนื่องจากการสำมะโนประชากรมีต้นทุนสูงมาก ได้ข้อมูลช้า (เช่น สำรวจทุก 10 ปี) มีปัญหาความถูกต้องแม่นยำ เช่น มีปัญหาความคลาดเคลื่อนจากการเลือกตัวอย่าง (Sampling error) และความคลาดเคลื่อนจากการตอบคำถาม (Response error) ความคลาดเคลื่อนจากการรายงาน (Response error) เช่น การไม่ยอมให้ข้อมูล (Non-response) เป็นปัญหาอย่างหนักในแทบทุกโครงการของสำนักงานสถิติแห่งชาติ ในประเทศไทยเองการสำรวจด้วยตัวอย่างบางประเภท เช่น การสำรวจพฤติกรรมการใช้อินเตอร์เน็ทอาจจะไม่มีความจำเป็นมากนักเพราะมี log file จาก gateway ของกสทช ซึ่งบันทึกไว้ครบถ้วนว่า IP address ใดไปเข้า IP address ใดในเวลาใดนานเท่าใด ซึ่งเป็นข้อมูลประชากร ไม่มีการสุ่มตัวอย่างและไม่ปนเปื้อนจากความคลาดเคลื่อนจากการตอบจึงมีความถูกต้องมากกว่า

การสร้างคลังข้อมูลขนาดใหญ่ของชาติต้องบูรณาการความรู้ความเข้าใจฐานข้อมูลของหน่วยงานภาครัฐและเอกชนเข้ามาไว้ด้วยกัน ต้องสามารถวิเคราะห์ได้ว่าหน่วยงานใดมีข้อมูลใด มีความน่าเชื่อถือแม่นยำเพียงใด หากมีหลายแหล่งข้อมูล จะเชื่อถือข้อมูลของใครได้มากกว่ากัน เพื่อให้สามารถตรวจสอบความถูกต้อง (Validate statistical results) ของการวิเคราะห์สถิติได้ นอกจากนี้ฐานข้อมูลต่างๆ ของหน่วยราชการไทยขาดความเชื่อมโยงกัน (Disintegration) และไม่ได้อยู่ใน Format เดียวกันดังนั้นต้องอาศัยความรู้ความเข้าใจในการเชื่อมโยงข้อมูล ต้องหา Primary key ให้ได้ เช่น เลขบัตรประจำตัวประชาชน รหัสพื้นที่ รหัสไปรษณีย์ บ้านเลขที่และครัวเรือน เป็นต้น ต้องวิเคราะห์ให้ชัดเจนว่าหน่วยของการวิเคราะห์ (Unit of analysis) คือหน่วยใด ซึ่งล้วนแล้วแต่เป็นความท้าทายและทำได้ยากทั้งสิ้น เนื่องจากต้องใช้ทั้งความรู้ความเข้าใจเชิงลึกในวิชาสถิติผนวกกับความรู้ความเข้าใจในระบบการทำงานของหน่วยงานและความรู้ในสาขาวิชาการนั้นๆ เป็นอย่างดียิ่ง

สิ่งที่สำคัญที่สุดคือสำนักงานสถิติแห่งชาติต้องทำหน้าที่เป็น Think Tank ของรัฐบาล สามารถสนับสนุนและคัดค้านรัฐบาลในเรื่องที่รัฐบาลทำได้ถูกต้องและหลงทางโดยมีหลักฐานข้อมูลที่แน่ชัด ข้อมูลในคลังข้อมูลต้องตอบคำถามยุทธศาสตร์ชาติในแต่ละด้านได้อย่างสอดคล้อง การออกแบบและเชื่อมโยงฐานข้อมูลเหล่านี้จึงมีความสำคัญมากและเหนืออื่นใดต้องตรวจสอบคุณภาพของข้อมูลเหล่านี้ด้วย

บทบาทของสำนักงานสถิติแห่งชาติในการสร้างคลังข้อมูลขนาดใหญ่ของชาติจึงไม่ได้จำกัดแค่ Hardware แต่ต้องรวมถึงการเป็นนักกลยุทธ์ (Strategist) ที่ช่วยรัฐบาลและหน่วยราชการอื่นๆ ในการคิดเพื่อหาคำตอบหรือวิธีการที่ดีที่สุดและมีหลักฐานรองรับในการพัฒนาประเทศด้วย

บทบาทที่ 2: สำนักงานสถิติแห่งชาติต้องเป็นสำนักวิเคราะห์ข้อมูลขนาดใหญ่แห่งชาติ (National Big Data Analytics House)
พระเจ้าอยู่หัวภูมิพลอดุลยเดชมีพระราชดำริว่าการพัฒนาประเทศต้องอาศัยนักสถิติที่มีความรู้ความสามารถชั้นสูงเป็นผู้ปฏิบัติ โดยเฉพาะในการวิเคราะห์ข้อมูล การจะเป็น National Big Data Analytics House จะทำให้สำนักงานสถิติแห่งชาติมี insight จากข้อมูล มีความรู้ที่สามารถนำไปปฏิบัติได้ (Actionable Knowledge) แนะนำรัฐบาลได้ว่าควรทำอะไร บอกได้ว่าในขณะนี้สังคมไทยอยู่ที่ตรงไหนและต้องแก้ไขอะไรอย่างไร ความรู้เรื่องสถิติวิเคราะห์แบบดั้งเดิมและการสร้างแบบจำลองที่ซับซ้อนสมัยใหม่เช่นแบบจำลองการวิเคราะห์ถดถอยเชิงพื้นที่ (Spatial regression analysis) ที่จะช่วยให้เห็นความสัมพันธ์ระดับพื้นที่และทำให้การพัฒนาท้องถิ่นทำได้ง่ายขึ้น หรือการวิเคราะห์ข้อมูลเครือข่ายสังคม (Social Network Analysis) จะช่วยให้เข้าใจการแพร่กระจายของข่าว การเผยแพร่นวัตกรรม และเข้าใจอารมณ์ความรู้สึก (Sentiment Analysis) ของประชาชนได้มากขึ้น การวิเคราะห์เชิงเศรษฐมิติ (Econometric analysis) จะช่วยให้เข้าใจกลไกและความสัมพันธ์ต่างๆ ในทางเศรษฐกิจ เป็นต้น

บทบาทด้านนี้สำนักงานสถิติแห่งชาติต้องปรับบทบาทโดยนำข้อมูลจากบทบาทที่ 1 มาวิเคราะห์และสร้างแบบจำลองเพื่อศึกษาความสัมพันธ์ระหว่างตัวแปรจากฐานข้อมูลและนำมาเป็นแนวทางในการกำหนดนโยบายของรัฐบาล เป็นต้น ทั้งนี้ต้องอาศัยความรู้ความสามารถทั้งด้านสถิติขั้นสูง การทำเหมืองข้อมูล (Data Mining) และการเรียนรู้ของเครื่องจักร (Machine learning) ทั้งยังต้องมีผู้เชี่ยวชาญในเนื้อหาต่างๆ เช่น เศรษฐศาสตร์ สาธารณสุข ประชากรศาสตร์ และอื่นๆ ต้องมีผู้เชี่ยวชาญด้านสถิติวิเคราะห์ขั้นสูง ด้านวิทยาการคอมพิวเตอร์ ด้านการทำเหมืองข้อมูล เพื่อทำงานวิจัยทางวิชาการที่สามารถอธิบายสภาพความเป็นไปที่เกิดขึ้นทั้งหมดในประเทศออกมาอย่างต่อเนื่องตามระยะเวลาที่เหมาะสม ช่วยให้เข้าใจถึงรากฐานของปัญหาซึ่งจะนำไปสู่การแก้ไขปัญหาได้อย่างเป็นรูปธรรม ดังนั้นสำนักงานสถิติแห่งชาติต้องมีผู้สำเร็จการศึกษาระดับปริญญาเอกเป็นจำนวนมาก โดยมีบุคลากรที่มีความรู้ความเชี่ยวชาญในเนื้อหาวิชาการด้านต่างๆ ดังที่อธิบายมาข้างต้นอย่างครบถ้วน นอกจากที่มีเพียงนักสถิติเพียงอย่างเดียว เพื่อให้สามารถวิเคราะห์ข้อมูลได้รอบด้านครบทุกสาขาวิชาที่จำเป็นในการพัฒนาประเทศ และเป็นขุมกำลังทางวิชาการที่เข้มแข็งและเชื่อถือได้ของประเทศไทย

บทบาทที่ 3: สำนักงานสถิติแห่งชาติต้องเป็นสำนักวิเคราะห์และประเมินผลนโยบายแห่งชาติ (National Policy Analysis and Evaluation House)
ในข้อนี้สำนักงานสถิติแห่งชาติต้องทำหน้าที่อย่างเที่ยงธรรม มีจริยธรรม ตามหลักวิชาการ ต้องไม่มีอคติ ไม่กลัวรัฐบาลและไม่เชียร์รัฐบาลในเรื่องที่ไม่สมควรเนื่องจากจะทำให้เป็นผู้ประเมินที่ไม่เป็นกลางได้ สำนักงานสถิติแห่งชาติต้องมีหน้าที่ในการวิเคราะห์นโยบาลและประเมินผลนโยบายต่างๆ ของรัฐบาลอย่างมีหลักฐาน (Evidence-based policy analysis and evaluation) ดังแนวพระราชดำริที่ว่าการทำโครงการพัฒนาต่างๆ จะต้องอาศัยใช้ข้อมูลที่ถูกต้อง ไม่ว่าจะเป็นการวิเคราะห์โครงการและการประเมินผลโครงการ

บทบาทด้านนี้ของสำนักงานสถิติแห่งชาติจะต้องเป็นกลางมีความน่าเชื่อถือทางวิชาการสูงสุด มีความเป็นอิสระจากอามิสสินจ้างและการแทรกแซงทางการเมืองเพื่อให้การประเมินผลและการวิเคราะห์นโยบายเป็นไปอย่างอิสระบนหลักวิชาที่ถูกต้องและมีหลักฐานรองรับโดยอาศัยข้อมูลจากบทบาทที่ 1 และ 2

ถ้าหากสำนักงานสถิติแห่งชาติจะปรับบทบาทใหม่ให้กว้างขวางขึ้น ซึ่งต้องทำได้ทั้งสามบทบาทครบถ้วน มากกว่าการเป็นเพียง National Survey House ตามที่คนทั่วไปคิดกัน ก็น่าที่จะเป็นประโยชน์กับประเทศในการพัฒนามากยิ่งขึ้นและตรงกับแนวพระราชดำริในพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวภูมิพลอดุลยเดชผู้ทรงพระคุณอันสูงสุดต่อวงวิชาการสถิติศาสตร์และปวงชนชาวไทย