ปัญญาพลวัตร
โดย พิชาย รัตนดิลก ณ ภูเก็ต
เมื่อสัปดาห์ที่แล้วนิด้าโพลได้สำรวจความคิดเห็นประชาชนเกี่ยวกับการปฏิรูปตำรวจ ผลการสำรวจพบว่าประชาชนส่วนใหญ่ถึงร้อยละ 60.88 เห็นว่า ควรปฏิรูปตำรวจให้เสร็จในยุคคสช. ซึ่งแสดงให้เห็นว่าประชาชนมีความคาดหวังสูงต่อรัฐบาลปัจจุบันในการปฏิรูปตำรวจ ขณะที่มีเพียงร้อยละ14.24 เท่านั้นที่เห็นว่าควรรอรัฐบาลใหม่ที่มาจากการเลือกตั้ง แต่ก็ดูเหมือนมีประชาชนจำนวนไม่น้อยคือร้อยละ 16.56 ที่ไร้ความหวังอย่างสิ้นเชิงในการปฏิรูปตำรวจ โดยมองว่าการปฏิรูปตำรวจเป็นเรื่องเพ้อฝันไม่มีรัฐบาลใดที่จะทำได้จริง
ผลการสำรวจสะท้อนให้เห็นอย่างชัดเจนถึงเจตจำนงร่วมของประชาชนส่วนใหญ่ที่ต้องการให้มีการปฏิรูปตำรวจ ซึ่งพวกเขาคิดว่ายังอาจจะพอทำได้ภายใต้รัฐบาลปัจจุบัน ผมคิดว่าเงื่อนไขที่ทำให้ประชาชนคิดเช่นนี้ก็เพราะว่ารัฐบาลปัจจุบันมีอำนาจอย่างมากมายในมือ และการปฏิรูปตำรวจก็ต้องอาศัยอำนาจที่แข็งแกร่งจึงจะทำได้ พวกเขาจึงคิดว่าควรจะดำเนินการให้เสร็จในยุคนี้
เมื่อเป็นเช่นนี้แล้วรัฐบาลก็ควรนำเรื่องนี้มาพิจารณาอย่างจริงจัง และควรดำเนินการไปในทิศทางเดียวกับเจตจำนงของประชาชนส่วนใหญ่ สำหรับปัญหาของตำรวจที่ประชาชนเห็นว่าควรมีการปฏิรูป เรื่องแรกคือพฤติกรรมการประพฤติมิชอบ ถัดมาเป็นเรื่องประสิทธิภาพในการปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่และระบบงานของตำรวจ จากนั้นก็เป็นเรื่องการแต่งตั้งโยกย้ายและการถูกแทรกแซงจากฝ่ายการเมือง
ปัญหาต่าง ๆที่ประชาชนเห็นว่าควรมีการปฏิรูปมีความเชื่อมโยงกันอย่างเป็นระบบ หากพิจารณาในเรื่องแรกเกี่ยวกับพฤติกรรมการประพฤติมิชอบ จะเห็นได้ว่าสังคมมีการรับรู้ในเรื่องราวเหล่านี้ปล่อยครั้งเพราะมักปรากฎเป็นข่าวอยู่เสมอ เช่น การรีดไถ การเรียกเก็บส่วย การเรียกรับสินบน การใช้อำนาจหน้าที่ข่มขู่คุกคาม การเป่าคดี ฯลฯ หากถามว่าสำนักงานตำรวจมีระเบียบ กฎหมายในการลงโทษเจ้าหน้าที่ผู้มีพฤติกรรมประพฤติมิชอบหรือไม่ ทุกคนก็ทราบดีว่า มีอยู่มากมายและโทษทัณฑ์ของการละเมิดก็หนักอยู่เอาการ และก็มีตำรวจจำนวนไม่น้อยที่ถูกลงโทษสั่งให้ออกจากราชการในแต่ละปี แต่คำถามถัดมาคือทำไมพฤติกรรมเหล่านี้ยังคงดำรงอยู่จนปรากฎเป็นข่าวออกมาสู่สังคมวงกว้างอยู่เสมอ
เมื่อปรากฎการณ์เป็นอย่างนี้ก็แสดงว่า ระเบียบ กฎหมายและกลไกบังคับใช้ระเบียบภายในองค์การเพื่อควบคุมพฤติกรรมของตำรวจไร้ประสิทธิภาพ และมีความอ่อนแอจนไม่สามารถทำให้ตำรวจที่ประพฤติมิชอบเกิดความหวาดกลัวได้แม้แต่น้อย ดังนั้นในแง่นี้ หากจะปฏิรูปสิ่งที่ควรจะทำการปรับปรุงแบบยกเครื่องคือ การพัฒนาระบบ กลไก และกระบวนการตรวจสอบภายใน
กระนั้นก็ดี แม้ว่าการพัฒนาระบบการตรวจสอบภายในเป็นสิ่งที่จำเป็น แต่ยังไม่เพียงพอในการปรับพฤติกรรมของตำรวจ ดังนั้นจึงมีความจำเป็นที่จะต้องพัฒนาระบบการควบคุมจากภายนอกผสมผสานเข้าไปด้วย ระบบการควบคุมภายนอกเป็นการผนวกรวมกลไกทางสังคมและใช้การมีส่วนร่วมของประชาชนเข้ามาเป็นส่วนหนึ่งของการควบคุม หากใช้ภาษาที่รัฐบาลนี้ชอบใช้ก็คือ ต้องพัฒนาระบบ “ประชารัฐ” ขึ้นมาเพื่อควบคุมพฤติกรรมตำรวจที่คิดประพฤติมิชอบนั้นเอง
พฤติกรรมประพฤติมิชอบ ความไร้ประสิทธิภาพในการปฏิบัติงาน และปัญหาอื่น ๆ ที่เชื่อมโยงกัน ผมคิดว่ามีสาเหตุสำคัญจากโครงสร้างการบริหารที่รวมศูนย์อำนาจอย่างเข้มข้น และการมีวัฒนธรรมองค์การที่ไม่สอดคล้องกับเป้าประสงค์และพันธกิจขององค์การดำรงอยู่ วัฒนธรรมองค์การเหล่านั้นคือ วัฒนธรรมแบบระบบอุปถัมภ์นิยม และวัฒนธรรมแบบธุรกิจนิยมนั่นเอง
การจะปฏิรูปเปลี่ยนแปลงโครงสร้างการบริหารและวัฒนธรรมขององค์การได้นั้น ต้องเริ่มต้นจากการเปลี่ยนแปลงกระบวนทัศน์ในการบริหารองค์การเป็นลำดับแรก กระบวนทัศน์เดิมในการจัดตั้งองค์การตำรวจคือ การมองว่างานของตำรวจเป็นงานด้านความมั่นคงของชาติ ภายใต้กระบวนทัศน์นี้สังคมไทยจึงมีการจัดตั้งองค์การตำรวจแบบองค์การทหาร ซึ่งมีระบบการบังคับบัญชาตามลำดับชั้น มีการกำหนดชั้นยศเช่นเดียวกับทหาร และมีการรวมศูนย์อำนาจในการบริหารอย่างเข้มข้น
ขณะที่ประเทศทั้งหลายในโลกที่มีระบบการบริหารตำรวจอย่างมีประสิทธิภาพนั้นมีกระบวนทัศน์ต่อการทำงานของตำรวจว่า เป็นเรื่องเกี่ยวกับ “ความปลอดภัยของสาธารณะ” ภายใต้กระบวนทัศน์นี้จึงทำให้มีการจัดตั้งองค์การและการจัดโครงสร้างการบริหารตำรวจแบบ “กระจายอำนาจและความรับผิดชอบ” ไปสู่ท้องถิ่น โดยเชื่อว่าท้องถิ่นมีศักยภาพในการดูแลเรื่องความปลอดภัยสาธารณะด้วยตนเอง องค์การตำรวจในหลายประเทศจึงสังกัดท้องถิ่น
แต่สำหรับประเทศไทยการกระจายอำนาจการดูแลความปลอดภัยสาธารณะไปสู่ท้องถิ่นนั้นดูเหมือนจะยังไม่เป็นที่ยอมรับ เพราะสังคมขาดความเชื่อมั่นในศักยภาพและความเที่ยงธรรมของผู้บริหารองค์การปกครองส่วนท้องถิ่น อย่างไรก็ตามรูปแบบการกระจายอำนาจในการบริหารองค์การเป็นสิ่งที่จำเป็น และมีหลากหลายรูปแบบ ซึ่งสามารถคิดค้นและสร้างรูปแบบให้เกมาะสมกับบริบทของสังคมไทยในปัจจุบันได้ไม่ยากนัก แต่สิ่งที่สำคัญก็คือต้องยึดกุมหัวใจหลักให้ได้ว่าควรมีการกระจายอำนาจและควรใช้ “โรงพักเป็นศูนย์กลาง” ในการบริหารและดำเนินงานตำรวจ
การเริ่มต้นง่ายๆของการกระจายอำนาจคือ การมอบอำนาจในการบริหารงานงานบุคคลของตำรวจไปยังจังหวัด โดยจัดตั้ง “คณะกรรมการบริหารงานตำรวจจังหวัด” ขึ้นมา ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นประธานและมีกรรมการที่ประกอบด้วยหัวหน้าส่วนราชการที่เกี่ยวข้องกับความปลอดภัยสาธารณะและผู้ทรงคุณวุฒิที่มาจากภาคประชาชนจำนวนหนึ่ง ให้คณะกรรมการชุดนี้มีอำนาจหน้าที่บริหารงานบุคคลของตำรวจและบริหารยุทธศาสตร์ด้านความปลอดภัยภายในจังหวัดนั้น ๆ โดยเฉพาะเรื่องการแต่งตั้ง การโยกย้าย การพิจารณาความดีความชอบ และการดำเนินงานขับเคลื่อนและประเมินผลยุทธศาสตร์ รูปแบบคล้ายๆกับ คณะกรรมการศึกษาธิการจังหวัดนั่นเอง
สำหรับการใช้โรงพักเป็นศูนย์กลาง เริ่มแรกคือการพยายามจัดกำลังคนให้เต็มตามอัตราที่โรงพักแต่ละแห่งพึงได้รับตามที่มีการวิเคราะห์และกำหนดเอาไว้ ไม่ใช่มีแต่อัตราแต่ไม่มีกำลังคนดังเช่นในปัจจุบัน การทำเรื่องนี้ได้อย่างง่ายๆคือ การลดงานที่ไม่ใช่งานตำรวจลง การลดตำรวจหน้าห้อง การตำรวจติดตาม รวมทั้งการลดขนาดกองบัญชาการลงไป และให้คนเหล่านั้นไปทำงานในโรงพัก เพื่อทำงานจริง ๆ ของตำรวจเสียที ปัจจุบันมีตำรวจจำนวนไม่น้อยที่ไม่เคยทำงานตำรวจตามความหมายและภารกิจของคำว่า “ตำรวจ”
การปรับเปลี่ยนกระบวนทัศน์และจัดโครงสร้างองค์การในรูปลักษณ์ใหม่ก็ยังไม่เพียงพอสำหรับการปฏิรูปตำรวจ หากไม่มีการปรับเปลี่ยนวัฒนธรรมการบริหารและการทำงานเสียใหม่ สำหรับวิธีการการปรับเปลี่ยนวัฒนธรรมองค์การต้องอาศัยทีมผู้นำและการมีส่วนร่วมของตำรวจทุกระดับชั้น รวมทั้งมีการเปลี่ยนแปลงกระบวนการผลิตและการกล่อมเกลาทางสังคมแก่บุคลากรใหม่ด้วย
การดูว่ามีการเปลี่ยนแปลงวัฒนธรรมองค์การหรือไม่ เราสามารถพิจารณาได้จากการเปลี่ยนแปลงทัศนคติ ค่านิยม และพฤติกรรมที่เกิดขึ้นจริงในการบริหารและปฏิบัติงาน ผมจะไม่กล่าวรายละเอียดเรื่องวิธีการและกระบวนการเปลี่ยนแปลงวัฒนธรรมมากนัก เพราะเป็นเรื่องที่ซับซ้อน ละเอียดอ่อน และต้องใช้เวลามามาก แต่จะขอกล่าวเป็นแนวทางหลักๆเอาไว้ดังนี้
เริ่มแรกคือรัฐบาลควรจัดตั้งคณะกรรมการปฏิรูปวัฒนธรรมองค์การของตำรวจ (ควต.)ขึ้นมาก่อน จากนั้นให้คณะกรรมการชุดนี้ดำเนินการศึกษาและเสนอแนะแนวทางในการเปลี่ยนแปลงวัฒนธรรมอย่างเป็นขั้นตอน การทำงานของคณะกรรมการควรเริ่มจากการวินิจฉัยและหาข้อสรุปร่วมกันเกี่ยวกับวัฒนธรรมองค์การตำรวจในปัจจุบันอย่างตรงไปตรงมาว่า มีวัฒนธรรมแบบใดบ้าง จากนั้นก็ร่วมกันวินิจฉัยและหาข้อสรุปร่วมกันว่า วัฒนธรรมองค์การที่พึงประสงค์ของตำรวจในอนาคตควรมีอะไรบ้าง และนำมาเปรียบเทียบ วิเคราะห์ความแตกต่าง และความหมายของสิ่งที่วินิจฉัยให้ชัดเจน พร้อมกับระบุว่าวัฒนธรรมแต่ละอย่างเชื่อมโยงกับพฤติกรรมแบบใด จากนั้นก็พิจารณาว่าจะต้องยกเลิกวัฒนธรรมแบบใดบ้าง ต้องเพิ่มวัฒนธรรมแบบใดบ้าง โดยระบุแต่ละประเด็นให้ชัดเจน
เมื่อได้ประเด็นที่ต้องเปลี่ยนแปลงแล้วก็นำมาเขียนเป็นยุทธศาสตร์ว่าจะต้องดำเนินการเปลี่ยนแปลงอย่างไรบ้างทั้งในแง่พฤติกรรม ระเบียบ กฎหมาย และโครงสร้างการบริหาร โดยปกติยุทธศาสตร์การเปลี่ยนแปลงวัฒนธรรมมีทั้งยุทธศาสตร์แบบนิ่มนวลแต่ฝังลึก โดยการสร้างค่านิยมใหม่ผ่านเรื่องเล่าในเชิงบวกที่สอดคล้องกับวัฒนธรรมใหม่ที่จะสร้างขึ้นมา และมีกระบวนการกล่อมเกลาทางสังคมผ่านทีมงานและเพื่อนร่วมงาน ส่วนอีกแบบคือยุทธศาสตร์การเปลี่ยนแปลงแบบเข้มข้นผ่านระบบการให้รางวัลและการลงโทษอย่างจริงจัง โดยให้รางวัลแก่ผู้ที่ดำเนินการตามวัฒนธรรมแบบใหม่ และลงโทษผู้ที่ฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตาม
ด้านการขับเคลื่อนยุทธศาสตร์เพื่อเปลี่ยนแปลงวัฒนธรรมนั้นควรเริ่มจากการเปลี่ยนแปลงในสิ่งเล็ก ๆหรือเปลี่ยนแปลงง่ายๆ ก่อน ควรมีการสนับสนุนทางสังคมโดยสร้างทีมงานและพันธมิตรในการขับเคลื่อนการเปลี่ยนแปลง มีการออกแบบระบบติดตามและความรับผิดชอบที่ชัดเจน มีการสนับสนุนข้อมูลข่าวสารที่จำเป็นต่อการเปลี่ยนแปลง และมีการวัดประเมินผลการเปลี่ยนแปลงอย่างเป็นระบบและนำเสนอต่อสาธารณะ รวมทั้งมีการอธิบายเหตุผลในการเปลี่ยนแปลงและต้องมีการเปลี่ยนแปลงทั้งในเชิงเนื้อหาพฤติกรรม กระบวนการทำงานและสัญลักษณ์
ข้อเสนอในการปฏิรูปตำรวจของผมเป็นเพียงละอองทางความคิดในมหาสมุทรแห่งปัญหา อันที่จริงในปัจจุบันมีข้อเสนอเกี่ยวกับการปฏิรูปตำรวจมากมายที่ผู้ทรงคุณวุฒิของประเทศนี้เคยศึกษาและนำเสนอมาแล้ว เพียงแต่ว่าจุดเริ่มต้นในการปฏิรูปที่ทรงพลังนั้นยังไม่เกิดขึ้น และยังมีความคิดนำเรื่องนี้ไปทำในอนาคต ทั้งที่การสำรวจของนิด้าโพลก็สะท้อนให้เห็นอย่างชัดเจนแล้วว่า คนส่วนใหญ่ต้องการให้ผู้มีออำนาจรัฐในปัจจุบันขยับขับเคลื่อนการปฏิรูปตำรวจ มากกว่าที่จะรอการปฏิรูปในอนาคต ซึ่งทุกคนตระหนักดีว่าคงยากยิ่งกว่าการเข็ญครกขึ้นภูเขา
ผมคิดว่าประชาชนส่วนใหญ่ไม่อยากเห็นสภาพที่ตำรวจดี ๆ ต้องอยู่อย่างตัวลีบ แต่ตำรวจเลวชูก้ามอวดเบ่ง ตำรวจที่ทำงานเพื่อประชาชนอย่างทุ่มเทและตรงไปตรงมาต้องอยู่อย่างหวาดผวา ขณะที่ตำรวจที่ทำเพื่อประโยชน์ตนเอง เอาอำนาจหน้าที่เป็นเครื่องมือทางธุรกิจในการหาเงินเข้ากระเป๋าอย่างฉ้อฉล กลับอยู่อย่างสบายไร้ความกังวลใด ๆ ตำรวจที่ไร้เส้นไร้สายต้องตรากตรำทำงานอย่างหนัก แต่กลับไม่มีความก้าวหน้า ย่ำอยู่กับที่ แต่ตำรวจที่เส้นใหญ่ เดินไปเดินมา ประจบเจ้านาย กลับก้าวสู่ตำแหน่งระดับสูงอย่างรวดเร็ว
ทั้งยังไม่อยากเห็นสภาพตำรวจที่ซื่อสัตย์และกล้าหาญถูกมองว่าไม่ฉลาดและไม่ยืดหยุ่น ส่วนตำรวจตำรวจที่ตามน้ำ ตามนาย กลับถูกมองว่าฉลาดในการเอาตัวรอด และก็ไม่อยากเห็นตำรวจที่กล้ายืนหยัดในความถูกต้องและความศักดิ์สิทธิ์ของกฎหมายถูกเพื่อนร่วมงานและเจ้านายมองว่าเป็นแกะดำ `แต่ตำรวจที่เงียบ ทำเป็นมองไม่เห็น ไม่รับรู้สิ่งที่เพื่อนร่วมงานทำผิด กลับได้รับความชื่นชมว่ารักพวกพ้อง รักองค์การ
สภาพที่ผมกล่าวมาคือ สภาพที่ประชาชนจำนวนมากเห็นและสัมผัสได้ในยุคที่ยังไม่มีการปฏิรูปตำรวจ และสภาพแบบนี้จะทำให้วิกฤติศรัทธาต่อตำรวจเพิ่มขึ้นมากขึ้น จนในวันหนึ่งในอนาคต อาจมีคำถามกระหึ่มในสังคมว่า “จะมีตำรวจไว้ทำไม” เกิดขึ้นก็ได้ ผมคิดว่าประชาชนส่วนใหญ่ไม่อยากให้เกิดสถานการณ์แบบนั้น และผมคิดว่าสถานการณ์แบบนั้นหลีกเลี่ยงได้ หากมีการปฏิรูปตำรวจอย่างจริงจังตั้งแต่วันนี้ครับ
โดย พิชาย รัตนดิลก ณ ภูเก็ต
เมื่อสัปดาห์ที่แล้วนิด้าโพลได้สำรวจความคิดเห็นประชาชนเกี่ยวกับการปฏิรูปตำรวจ ผลการสำรวจพบว่าประชาชนส่วนใหญ่ถึงร้อยละ 60.88 เห็นว่า ควรปฏิรูปตำรวจให้เสร็จในยุคคสช. ซึ่งแสดงให้เห็นว่าประชาชนมีความคาดหวังสูงต่อรัฐบาลปัจจุบันในการปฏิรูปตำรวจ ขณะที่มีเพียงร้อยละ14.24 เท่านั้นที่เห็นว่าควรรอรัฐบาลใหม่ที่มาจากการเลือกตั้ง แต่ก็ดูเหมือนมีประชาชนจำนวนไม่น้อยคือร้อยละ 16.56 ที่ไร้ความหวังอย่างสิ้นเชิงในการปฏิรูปตำรวจ โดยมองว่าการปฏิรูปตำรวจเป็นเรื่องเพ้อฝันไม่มีรัฐบาลใดที่จะทำได้จริง
ผลการสำรวจสะท้อนให้เห็นอย่างชัดเจนถึงเจตจำนงร่วมของประชาชนส่วนใหญ่ที่ต้องการให้มีการปฏิรูปตำรวจ ซึ่งพวกเขาคิดว่ายังอาจจะพอทำได้ภายใต้รัฐบาลปัจจุบัน ผมคิดว่าเงื่อนไขที่ทำให้ประชาชนคิดเช่นนี้ก็เพราะว่ารัฐบาลปัจจุบันมีอำนาจอย่างมากมายในมือ และการปฏิรูปตำรวจก็ต้องอาศัยอำนาจที่แข็งแกร่งจึงจะทำได้ พวกเขาจึงคิดว่าควรจะดำเนินการให้เสร็จในยุคนี้
เมื่อเป็นเช่นนี้แล้วรัฐบาลก็ควรนำเรื่องนี้มาพิจารณาอย่างจริงจัง และควรดำเนินการไปในทิศทางเดียวกับเจตจำนงของประชาชนส่วนใหญ่ สำหรับปัญหาของตำรวจที่ประชาชนเห็นว่าควรมีการปฏิรูป เรื่องแรกคือพฤติกรรมการประพฤติมิชอบ ถัดมาเป็นเรื่องประสิทธิภาพในการปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่และระบบงานของตำรวจ จากนั้นก็เป็นเรื่องการแต่งตั้งโยกย้ายและการถูกแทรกแซงจากฝ่ายการเมือง
ปัญหาต่าง ๆที่ประชาชนเห็นว่าควรมีการปฏิรูปมีความเชื่อมโยงกันอย่างเป็นระบบ หากพิจารณาในเรื่องแรกเกี่ยวกับพฤติกรรมการประพฤติมิชอบ จะเห็นได้ว่าสังคมมีการรับรู้ในเรื่องราวเหล่านี้ปล่อยครั้งเพราะมักปรากฎเป็นข่าวอยู่เสมอ เช่น การรีดไถ การเรียกเก็บส่วย การเรียกรับสินบน การใช้อำนาจหน้าที่ข่มขู่คุกคาม การเป่าคดี ฯลฯ หากถามว่าสำนักงานตำรวจมีระเบียบ กฎหมายในการลงโทษเจ้าหน้าที่ผู้มีพฤติกรรมประพฤติมิชอบหรือไม่ ทุกคนก็ทราบดีว่า มีอยู่มากมายและโทษทัณฑ์ของการละเมิดก็หนักอยู่เอาการ และก็มีตำรวจจำนวนไม่น้อยที่ถูกลงโทษสั่งให้ออกจากราชการในแต่ละปี แต่คำถามถัดมาคือทำไมพฤติกรรมเหล่านี้ยังคงดำรงอยู่จนปรากฎเป็นข่าวออกมาสู่สังคมวงกว้างอยู่เสมอ
เมื่อปรากฎการณ์เป็นอย่างนี้ก็แสดงว่า ระเบียบ กฎหมายและกลไกบังคับใช้ระเบียบภายในองค์การเพื่อควบคุมพฤติกรรมของตำรวจไร้ประสิทธิภาพ และมีความอ่อนแอจนไม่สามารถทำให้ตำรวจที่ประพฤติมิชอบเกิดความหวาดกลัวได้แม้แต่น้อย ดังนั้นในแง่นี้ หากจะปฏิรูปสิ่งที่ควรจะทำการปรับปรุงแบบยกเครื่องคือ การพัฒนาระบบ กลไก และกระบวนการตรวจสอบภายใน
กระนั้นก็ดี แม้ว่าการพัฒนาระบบการตรวจสอบภายในเป็นสิ่งที่จำเป็น แต่ยังไม่เพียงพอในการปรับพฤติกรรมของตำรวจ ดังนั้นจึงมีความจำเป็นที่จะต้องพัฒนาระบบการควบคุมจากภายนอกผสมผสานเข้าไปด้วย ระบบการควบคุมภายนอกเป็นการผนวกรวมกลไกทางสังคมและใช้การมีส่วนร่วมของประชาชนเข้ามาเป็นส่วนหนึ่งของการควบคุม หากใช้ภาษาที่รัฐบาลนี้ชอบใช้ก็คือ ต้องพัฒนาระบบ “ประชารัฐ” ขึ้นมาเพื่อควบคุมพฤติกรรมตำรวจที่คิดประพฤติมิชอบนั้นเอง
พฤติกรรมประพฤติมิชอบ ความไร้ประสิทธิภาพในการปฏิบัติงาน และปัญหาอื่น ๆ ที่เชื่อมโยงกัน ผมคิดว่ามีสาเหตุสำคัญจากโครงสร้างการบริหารที่รวมศูนย์อำนาจอย่างเข้มข้น และการมีวัฒนธรรมองค์การที่ไม่สอดคล้องกับเป้าประสงค์และพันธกิจขององค์การดำรงอยู่ วัฒนธรรมองค์การเหล่านั้นคือ วัฒนธรรมแบบระบบอุปถัมภ์นิยม และวัฒนธรรมแบบธุรกิจนิยมนั่นเอง
การจะปฏิรูปเปลี่ยนแปลงโครงสร้างการบริหารและวัฒนธรรมขององค์การได้นั้น ต้องเริ่มต้นจากการเปลี่ยนแปลงกระบวนทัศน์ในการบริหารองค์การเป็นลำดับแรก กระบวนทัศน์เดิมในการจัดตั้งองค์การตำรวจคือ การมองว่างานของตำรวจเป็นงานด้านความมั่นคงของชาติ ภายใต้กระบวนทัศน์นี้สังคมไทยจึงมีการจัดตั้งองค์การตำรวจแบบองค์การทหาร ซึ่งมีระบบการบังคับบัญชาตามลำดับชั้น มีการกำหนดชั้นยศเช่นเดียวกับทหาร และมีการรวมศูนย์อำนาจในการบริหารอย่างเข้มข้น
ขณะที่ประเทศทั้งหลายในโลกที่มีระบบการบริหารตำรวจอย่างมีประสิทธิภาพนั้นมีกระบวนทัศน์ต่อการทำงานของตำรวจว่า เป็นเรื่องเกี่ยวกับ “ความปลอดภัยของสาธารณะ” ภายใต้กระบวนทัศน์นี้จึงทำให้มีการจัดตั้งองค์การและการจัดโครงสร้างการบริหารตำรวจแบบ “กระจายอำนาจและความรับผิดชอบ” ไปสู่ท้องถิ่น โดยเชื่อว่าท้องถิ่นมีศักยภาพในการดูแลเรื่องความปลอดภัยสาธารณะด้วยตนเอง องค์การตำรวจในหลายประเทศจึงสังกัดท้องถิ่น
แต่สำหรับประเทศไทยการกระจายอำนาจการดูแลความปลอดภัยสาธารณะไปสู่ท้องถิ่นนั้นดูเหมือนจะยังไม่เป็นที่ยอมรับ เพราะสังคมขาดความเชื่อมั่นในศักยภาพและความเที่ยงธรรมของผู้บริหารองค์การปกครองส่วนท้องถิ่น อย่างไรก็ตามรูปแบบการกระจายอำนาจในการบริหารองค์การเป็นสิ่งที่จำเป็น และมีหลากหลายรูปแบบ ซึ่งสามารถคิดค้นและสร้างรูปแบบให้เกมาะสมกับบริบทของสังคมไทยในปัจจุบันได้ไม่ยากนัก แต่สิ่งที่สำคัญก็คือต้องยึดกุมหัวใจหลักให้ได้ว่าควรมีการกระจายอำนาจและควรใช้ “โรงพักเป็นศูนย์กลาง” ในการบริหารและดำเนินงานตำรวจ
การเริ่มต้นง่ายๆของการกระจายอำนาจคือ การมอบอำนาจในการบริหารงานงานบุคคลของตำรวจไปยังจังหวัด โดยจัดตั้ง “คณะกรรมการบริหารงานตำรวจจังหวัด” ขึ้นมา ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นประธานและมีกรรมการที่ประกอบด้วยหัวหน้าส่วนราชการที่เกี่ยวข้องกับความปลอดภัยสาธารณะและผู้ทรงคุณวุฒิที่มาจากภาคประชาชนจำนวนหนึ่ง ให้คณะกรรมการชุดนี้มีอำนาจหน้าที่บริหารงานบุคคลของตำรวจและบริหารยุทธศาสตร์ด้านความปลอดภัยภายในจังหวัดนั้น ๆ โดยเฉพาะเรื่องการแต่งตั้ง การโยกย้าย การพิจารณาความดีความชอบ และการดำเนินงานขับเคลื่อนและประเมินผลยุทธศาสตร์ รูปแบบคล้ายๆกับ คณะกรรมการศึกษาธิการจังหวัดนั่นเอง
สำหรับการใช้โรงพักเป็นศูนย์กลาง เริ่มแรกคือการพยายามจัดกำลังคนให้เต็มตามอัตราที่โรงพักแต่ละแห่งพึงได้รับตามที่มีการวิเคราะห์และกำหนดเอาไว้ ไม่ใช่มีแต่อัตราแต่ไม่มีกำลังคนดังเช่นในปัจจุบัน การทำเรื่องนี้ได้อย่างง่ายๆคือ การลดงานที่ไม่ใช่งานตำรวจลง การลดตำรวจหน้าห้อง การตำรวจติดตาม รวมทั้งการลดขนาดกองบัญชาการลงไป และให้คนเหล่านั้นไปทำงานในโรงพัก เพื่อทำงานจริง ๆ ของตำรวจเสียที ปัจจุบันมีตำรวจจำนวนไม่น้อยที่ไม่เคยทำงานตำรวจตามความหมายและภารกิจของคำว่า “ตำรวจ”
การปรับเปลี่ยนกระบวนทัศน์และจัดโครงสร้างองค์การในรูปลักษณ์ใหม่ก็ยังไม่เพียงพอสำหรับการปฏิรูปตำรวจ หากไม่มีการปรับเปลี่ยนวัฒนธรรมการบริหารและการทำงานเสียใหม่ สำหรับวิธีการการปรับเปลี่ยนวัฒนธรรมองค์การต้องอาศัยทีมผู้นำและการมีส่วนร่วมของตำรวจทุกระดับชั้น รวมทั้งมีการเปลี่ยนแปลงกระบวนการผลิตและการกล่อมเกลาทางสังคมแก่บุคลากรใหม่ด้วย
การดูว่ามีการเปลี่ยนแปลงวัฒนธรรมองค์การหรือไม่ เราสามารถพิจารณาได้จากการเปลี่ยนแปลงทัศนคติ ค่านิยม และพฤติกรรมที่เกิดขึ้นจริงในการบริหารและปฏิบัติงาน ผมจะไม่กล่าวรายละเอียดเรื่องวิธีการและกระบวนการเปลี่ยนแปลงวัฒนธรรมมากนัก เพราะเป็นเรื่องที่ซับซ้อน ละเอียดอ่อน และต้องใช้เวลามามาก แต่จะขอกล่าวเป็นแนวทางหลักๆเอาไว้ดังนี้
เริ่มแรกคือรัฐบาลควรจัดตั้งคณะกรรมการปฏิรูปวัฒนธรรมองค์การของตำรวจ (ควต.)ขึ้นมาก่อน จากนั้นให้คณะกรรมการชุดนี้ดำเนินการศึกษาและเสนอแนะแนวทางในการเปลี่ยนแปลงวัฒนธรรมอย่างเป็นขั้นตอน การทำงานของคณะกรรมการควรเริ่มจากการวินิจฉัยและหาข้อสรุปร่วมกันเกี่ยวกับวัฒนธรรมองค์การตำรวจในปัจจุบันอย่างตรงไปตรงมาว่า มีวัฒนธรรมแบบใดบ้าง จากนั้นก็ร่วมกันวินิจฉัยและหาข้อสรุปร่วมกันว่า วัฒนธรรมองค์การที่พึงประสงค์ของตำรวจในอนาคตควรมีอะไรบ้าง และนำมาเปรียบเทียบ วิเคราะห์ความแตกต่าง และความหมายของสิ่งที่วินิจฉัยให้ชัดเจน พร้อมกับระบุว่าวัฒนธรรมแต่ละอย่างเชื่อมโยงกับพฤติกรรมแบบใด จากนั้นก็พิจารณาว่าจะต้องยกเลิกวัฒนธรรมแบบใดบ้าง ต้องเพิ่มวัฒนธรรมแบบใดบ้าง โดยระบุแต่ละประเด็นให้ชัดเจน
เมื่อได้ประเด็นที่ต้องเปลี่ยนแปลงแล้วก็นำมาเขียนเป็นยุทธศาสตร์ว่าจะต้องดำเนินการเปลี่ยนแปลงอย่างไรบ้างทั้งในแง่พฤติกรรม ระเบียบ กฎหมาย และโครงสร้างการบริหาร โดยปกติยุทธศาสตร์การเปลี่ยนแปลงวัฒนธรรมมีทั้งยุทธศาสตร์แบบนิ่มนวลแต่ฝังลึก โดยการสร้างค่านิยมใหม่ผ่านเรื่องเล่าในเชิงบวกที่สอดคล้องกับวัฒนธรรมใหม่ที่จะสร้างขึ้นมา และมีกระบวนการกล่อมเกลาทางสังคมผ่านทีมงานและเพื่อนร่วมงาน ส่วนอีกแบบคือยุทธศาสตร์การเปลี่ยนแปลงแบบเข้มข้นผ่านระบบการให้รางวัลและการลงโทษอย่างจริงจัง โดยให้รางวัลแก่ผู้ที่ดำเนินการตามวัฒนธรรมแบบใหม่ และลงโทษผู้ที่ฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตาม
ด้านการขับเคลื่อนยุทธศาสตร์เพื่อเปลี่ยนแปลงวัฒนธรรมนั้นควรเริ่มจากการเปลี่ยนแปลงในสิ่งเล็ก ๆหรือเปลี่ยนแปลงง่ายๆ ก่อน ควรมีการสนับสนุนทางสังคมโดยสร้างทีมงานและพันธมิตรในการขับเคลื่อนการเปลี่ยนแปลง มีการออกแบบระบบติดตามและความรับผิดชอบที่ชัดเจน มีการสนับสนุนข้อมูลข่าวสารที่จำเป็นต่อการเปลี่ยนแปลง และมีการวัดประเมินผลการเปลี่ยนแปลงอย่างเป็นระบบและนำเสนอต่อสาธารณะ รวมทั้งมีการอธิบายเหตุผลในการเปลี่ยนแปลงและต้องมีการเปลี่ยนแปลงทั้งในเชิงเนื้อหาพฤติกรรม กระบวนการทำงานและสัญลักษณ์
ข้อเสนอในการปฏิรูปตำรวจของผมเป็นเพียงละอองทางความคิดในมหาสมุทรแห่งปัญหา อันที่จริงในปัจจุบันมีข้อเสนอเกี่ยวกับการปฏิรูปตำรวจมากมายที่ผู้ทรงคุณวุฒิของประเทศนี้เคยศึกษาและนำเสนอมาแล้ว เพียงแต่ว่าจุดเริ่มต้นในการปฏิรูปที่ทรงพลังนั้นยังไม่เกิดขึ้น และยังมีความคิดนำเรื่องนี้ไปทำในอนาคต ทั้งที่การสำรวจของนิด้าโพลก็สะท้อนให้เห็นอย่างชัดเจนแล้วว่า คนส่วนใหญ่ต้องการให้ผู้มีออำนาจรัฐในปัจจุบันขยับขับเคลื่อนการปฏิรูปตำรวจ มากกว่าที่จะรอการปฏิรูปในอนาคต ซึ่งทุกคนตระหนักดีว่าคงยากยิ่งกว่าการเข็ญครกขึ้นภูเขา
ผมคิดว่าประชาชนส่วนใหญ่ไม่อยากเห็นสภาพที่ตำรวจดี ๆ ต้องอยู่อย่างตัวลีบ แต่ตำรวจเลวชูก้ามอวดเบ่ง ตำรวจที่ทำงานเพื่อประชาชนอย่างทุ่มเทและตรงไปตรงมาต้องอยู่อย่างหวาดผวา ขณะที่ตำรวจที่ทำเพื่อประโยชน์ตนเอง เอาอำนาจหน้าที่เป็นเครื่องมือทางธุรกิจในการหาเงินเข้ากระเป๋าอย่างฉ้อฉล กลับอยู่อย่างสบายไร้ความกังวลใด ๆ ตำรวจที่ไร้เส้นไร้สายต้องตรากตรำทำงานอย่างหนัก แต่กลับไม่มีความก้าวหน้า ย่ำอยู่กับที่ แต่ตำรวจที่เส้นใหญ่ เดินไปเดินมา ประจบเจ้านาย กลับก้าวสู่ตำแหน่งระดับสูงอย่างรวดเร็ว
ทั้งยังไม่อยากเห็นสภาพตำรวจที่ซื่อสัตย์และกล้าหาญถูกมองว่าไม่ฉลาดและไม่ยืดหยุ่น ส่วนตำรวจตำรวจที่ตามน้ำ ตามนาย กลับถูกมองว่าฉลาดในการเอาตัวรอด และก็ไม่อยากเห็นตำรวจที่กล้ายืนหยัดในความถูกต้องและความศักดิ์สิทธิ์ของกฎหมายถูกเพื่อนร่วมงานและเจ้านายมองว่าเป็นแกะดำ `แต่ตำรวจที่เงียบ ทำเป็นมองไม่เห็น ไม่รับรู้สิ่งที่เพื่อนร่วมงานทำผิด กลับได้รับความชื่นชมว่ารักพวกพ้อง รักองค์การ
สภาพที่ผมกล่าวมาคือ สภาพที่ประชาชนจำนวนมากเห็นและสัมผัสได้ในยุคที่ยังไม่มีการปฏิรูปตำรวจ และสภาพแบบนี้จะทำให้วิกฤติศรัทธาต่อตำรวจเพิ่มขึ้นมากขึ้น จนในวันหนึ่งในอนาคต อาจมีคำถามกระหึ่มในสังคมว่า “จะมีตำรวจไว้ทำไม” เกิดขึ้นก็ได้ ผมคิดว่าประชาชนส่วนใหญ่ไม่อยากให้เกิดสถานการณ์แบบนั้น และผมคิดว่าสถานการณ์แบบนั้นหลีกเลี่ยงได้ หากมีการปฏิรูปตำรวจอย่างจริงจังตั้งแต่วันนี้ครับ
