หากไม่ปฏิรูปตำรวจ อะไรจะเกิดขึ้น (2)

ปัญญาพลวัตร
โดย พิชาย รัตนดิลก ณ ภูเก็ต

คำถามว่าหากไม่ปฏิรูปตำรวจแล้วอะไรจะเกิดขึ้น ในปีที่ผ่านมามีคำตอบปรากฏให้เห็นชัดเจนหลายเรื่อง สำหรับเรื่องสร้างความอับอายขายหน้ากันทั้งบางก็คือ การโยกย้ายตำรวจซึ่งใช้เวลานานมากกว่าจะทำเสร็จ ครั้นเมื่อเสร็จแล้วกลับมีความผิดพลาดที่เราแทบไม่เคยได้ยินมาก่อนหลายอย่างเกิดขึ้น เช่น การมีรายชื่อผู้เสียชีวิตอยู่ในบัญชีโยกย้าย การลดยศของผู้ที่ถูกโยกย้าย การมีชื่อของผู้ต้องคดีสำคัญในบัญชีโยกย้าย และการโยกย้ายกลุ่มนายตำรวจที่ทำงานดีจนประชาชนยกย่องจากสถานีตำรวจชั้นดี ไปยังสถานีตำรวจที่มีสถานภาพต่ำกว่า เป็นต้น

การบริหารสำนักงานตำรวจฯ ที่ไร้การปฏิรูปในเรื่องการโยกย้ายและเลื่อนตำแหน่งมีลักษณะ เป็นการรวมศูนย์อำนาจการตัดสินใจอยู่ที่ ผบ.ตร.เพียงผู้เดียว ซึ่งทำให้การโยกย้ายเกิดความผิดพลาดและขาดความเป็นธรรมได้ง่าย เพราะคนๆ เดียวย่อมไม่มีทางรู้พฤติกรรมการทำงานของคนร่วมสองแสนคนได้อย่างละเอียด คนฝีมือดีๆ หลายคน แต่ผู้มีอำนาจไม่รู้จักจึงต้องไปอยู่ทุ่งอยู่ดอย ถดถอยลงไปเรื่อยๆ ขณะที่คนใกล้ชิดหรือคนที่รู้จักกลับอยู่กรุงอยู่เมือง รุ่งเรืองในตำแหน่งหน้าที่

การรวมศูนย์อำนาจยังมีโอกาสถูกแทรกแซงจากผู้มีอำนาจทางการเมืองในระดับสูงกว่าได้ง่ายอีกด้วย เพราะว่าการสั่งคนเดียวที่มีอำนาจเบ็ดเสร็จให้ดำเนินการอย่างใดอย่างหนึ่ง ย่อมง่ายกว่าการสั่งคนหลายคนที่อยู่ในรูปคณะกรรมการ

การตัดสินใจโยกย้ายผู้คนจำนวนมากด้วยวิธีการการรวมศูนย์อำนาจ ผู้มีอำนาจตัดสินใจย่อมมีความจำเป็นในการมีมือมีไม้ที่เป็นคนใกล้ชิดช่วยทำงานเพื่อคัดเลือก กลั่นกรอง และจัดทำบัญชีรายชื่อบรรดาผู้ที่อยู่ในข่ายโยกย้าย วิธีการแบบนี้ทำให้ผู้ที่ทำหน้าที่กลั่นกรองรายชื่อและจัดทำบัญชีมีอำนาจมาก และเป็นอำนาจที่ไม่ต้องมีความรับผิดชอบทางการบริหาร อีกทั้งไม่ต้องถูกตรวจสอบจากกลไกอื่นใดที่เป็นทางการ เมื่อมีความผิดพลาดเกิดขึ้น ผู้ที่รับผิดชอบต่อสาธารณะและรับผลกระทบจากความผิดพลาดก็คือ ผู้ที่มีอำนาจหน้าที่ในการตัดสินใจนั่นคือ ผบ.ตร. เพียงผู้เดียวเท่านั้น

การตัดสินใจแบบรวมศูนย์อำนาจยังทำให้โอกาสการซื้อขายตำแหน่งเกิดขึ้นได้ง่ายอีกด้วย เพราะบัญชีรายชื่อที่ส่งมาให้ ผบ.ตร.อนุมัตินั้น ต้องผ่านกลไกกลั่นกรองเสนอมาตามลำดับชั้น ใครที่ต้องการมีชื่ออยู่ในบัญชีโยกย้าย ก็อาจต้องจ่ายเงินแก่ผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องในการเสนอชื่อเข้าสู่บัญชี ซึ่งในกระบวนการแบบนี้ รายชื่อในบัญชีจะมีที่มาที่ไปอย่างไร ไม่มีทางที่ผบ.ตร.จะสามารถรู้และตรวจสอบได้ครบถ้วนทุกคน ผู้ที่จ่ายเงินซื้อตำแหน่งจึงมีโอกาสได้รับตำแหน่งตามที่ตนเองซื้อเอาไว้สูง เช่นนี้แล้วความไม่สุจริต ไม่เที่ยงธรรม และไม่เป็นธรรมในการโยกย้ายก็เกิดขึ้นอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

เมื่อความไม่เป็นธรรมในการโยกย้ายเกิดขึ้นก็ส่งผลให้ตำรวจน้ำดีขาด กำลังใจในการทำงาน ขณะที่ตำรวจน้ำเน่าซึ่งทำงานไม่ได้เรื่อง แต่วิ่งเต้นเก่งหรือ ใกล้ชิดเจ้านายกลับได้เลื่อนตำแหน่งอย่างรวดเร็ว เมื่อตำรวจน้ำเน่าไปดำรงตำแหน่งระดับสูงซึ่งมีอำนาจหน้าที่กว้างขวาง แทนที่พวกเขาจะใส่ใจปฏิบัติงานตามหน้าที่เพื่อสร้างสันติสุขแก่สังคมและรักษาความปลอดภัยแก่ประชาชน ก็มักจะใช้เวลาในการเอาใจเจ้านาย และการหาแหล่งรายได้เพื่อถอนทุนคืนจากที่ต้องเสียไปในการจ่ายค่าซื้อตำแหน่งนั่นเอง

หากยังไม่ปฏิรูปตำรวจ ปัญหาการบังคับใช้กฎหมายที่พิกลพิการก็ยังคงดำรงอยู่ต่อไป ในปัจจุบันสภาพที่เราพบเห็นได้อยู่เสมอเกี่ยวกับการบังคับใช้กฎหมายมีอยู่ ๓ ลักษณะคือ การบังคับใช้กฎหมายแบบเข้มงวด การบังคับใช้กฎหมายแบบผ่อนปรน และการละเลยไม่บังคับใช้กฎหมาย

การบังคับใช้กฎหมายแบบเข้มงวดมักจะเกิดขึ้นกับผู้ที่กระทำผิดกฎหมายที่เป็นคนธรรมดาที่ไม่มีสถานภาพทางสังคมสูง หรือเป็นชาวบ้านทั่วไป เมื่อคนเหล่านี้ทำผิดกฎหมายตั้งแต่เรื่องเล็กน้อย จนไปถึงเรื่องใหญ่ ตำรวจก็จะใช้แนวทางเข้มงวด ประโยคที่มักได้ยินบ่อยยามที่ประชาชนเหล่านี้พยายามขอร้องให้ผ่อนปรนคือ “ทุกอย่างต้องเป็นไปตามกฎหมาย” “ผิดนิดเดียวก็ผิด” “ไม่สามารถช่วยอะไรได้ ต้องให้ความเป็นธรรมกับทุกฝ่าย”

สำหรับการบังคับใช้อย่างผ่อนปรนมักใช้กับคนสามกลุ่ม กลุ่มแรกคือกลุ่มคนที่ตำรวจรู้จัก ซึ่งเป็นลูกเมีย เครือญาติ เป็นเพื่อนบ้าง เป็นลูกน้องบ้าง เป็นเจ้านายบ้าง เมียเจ้านายบ้าง ฯลฯ กลุ่มที่สองคือกลุ่มที่มีตำแหน่งและอำนาจสูงในแวดวงการเมืองและราชการ โดยเฉพาะกลุ่มนักการเมือง กลุ่มตำรวจด้วยกัน กลุ่มทหาร กลุ่มอัยการ ฯลฯ และกลุ่มที่สามคือกลุ่มคนร่ำรวยที่มีฐานะดีและมีชื่อเสียงในสังคม เมื่อคนเหล่านี้ทำผิดกฎหมาย เรื่องใหญ่ก็จะถูกทำให้เป็นเรื่องเล็ก (เช่น เปลี่ยนจากฆ่าคนตายโยไตร่ตรองไว้ล่วงหน้า เป็นทะเลาะวิวาท) ส่วนเรื่องเล็กก็ถูกทำให้สูญหายไป (เช่น มีคนยักยอกทรัพย์ผู้อื่น ต่อมาเมื่อผู้นั้นถูกจับได้จึงเอาทรัพย์ที่ยักยอกไปคืนแก่เจ้าของ ตำรวจก็ไม่ดำเนินคดีโดยอ้างว่าผู้ยักยอกได้คืนทรัพย์นั้นแก่เจ้าของไปแล้ว)

การบังคับใช้กฎหมายจึงแปรผันไปตามอำนาจ ความมั่งคั่ง และสถานภาพทางสังคมของผู้ที่กระทำผิดกฎหมาย อย่างไรก็ตามบางกรณีก็มีข้อยกเว้นสำหรับเรื่องที่ปรากฎเป็นข่าวโด่งดังในสาธารณะ เพราะหากเรื่องใดที่ปรากฏเป็นข่าวดังในสาธารณะ ตำรวจก็จะถูกกดดันให้บังคับใช้กฎหมายอย่างเข้มงวดและเป็นธรรมมากขึ้น แต่ก็ขึ้นอยู่กับว่าอำนาจของผู้กระทำผิดมีมากน้อยขนาดไหนด้วย เพราะหากผู้กระทำผิดมีอำนาจมาก ซึ่งอาจเป็นได้ทั้งอำนาจรัฐและอำนาจเถื่อน ความเข้มข้นการบังคับใช้กฎหมายก็จะอ่อนกำลังลงไป

สำหรับการละเลยไม่บังคับใช้กฎหมายมีหลายกรณี แต่ส่วนใหญ่เกิดจากกฎหมายบางอย่างของประเทศไทยมีผู้ละเมิดเป็นจำนวนมาก เพราะผู้ออกกฎหมายมิได้คำนึงถึงความเป็นจริงเกี่ยวกับพฤติกรรมและวิถีชีวิตของประชาชนสังคมไทย เมื่อออกกฎหมายมาแล้วกลับกลายไปว่าไปฝืนค่านิยมและนิสัยของคนไทย จึงทำให้เกิดการละเมิดกฎหมายอย่างแพร่หลาย และตำรวจก็ไม่กล้าบังคับใช้กฎหมายกับคนจำนวนมากที่ละเมิด จึงปล่อยเลยตามเลย เช่น การละเมิดกฎหมายจราจรของผู้ขับขี่รถจักรยานยนต์ การเล่นพนันหวยเถื่อน การบุกรุกที่ดินสาธารณะและป่าสงวน

การทำงานของตำรวจก่อนการปฏิรูปจึงเป็นการทำงานที่มีปมปัญหาเกี่ยวกับประสิทธิภาพและความเป็นธรรมสูง เพราะว่าลักษณะการทำงานมีแบบแผนที่ชัดเจนอยู่ ๔ ประการคือ ทำตามใจ ทำตามสั่ง ทำตามแรงกดดัน และทำเพื่อสร้างภาพลักษณ์

ทำตามใจขึ้นอยู่กับว่าใจของตำรวจว่าอยากทำหน้าที่เรื่องใดบ้าง ในกรณีที่เกี่ยวกับคดีความ บางคดีอยากทำเพราะเห็นเป็นเรื่องสำคัญและต้องการให้ความเป็นธรรมแก่คู่คดี ก็มุ่งมั่นทำด้วยความเป็นธรรม แต่บางคดีอยากทำเพราะมีน้ำมันหล่อลื่นให้เดินเครื่อง ส่วนคดีไหนไม่มีใจ ไม่มีน้ำมันหล่อลื่นก็มักจะทำไปเรื่อยๆ หรือไม่ก็ดองเอาไว้ดื้อๆจนคดีหมดอายุความ

ทำตามสั่งเป็นการทำตามที่เจ้านายสั่ง หากเจ้านายสั่งให้ทำเรื่องที่ถูกต้องเป็นไปตามครรลองกฎหมายก็ดีไป แต่บางเรื่องคำสั่งของเจ้านายหมิ่นเหม่ต่อการละเมิดกฎหมายก็ยังต้องทำอยู่ดี ความกล้าในการทักท้วงหรือแสดงความไม่เห็นด้วยต่อคำสั่งที่ดูเหมือนละเมิดกฎหมายของเจ้านายไม่อยู่ในระบบคิดของตำรวจไทยเท่าไรนัก เราจึงมักได้ยินข่าวว่ามีตำรวจบางคนไปพัวพันกับเรื่องผิดกฎหมายอยู่บ่อยครั้ง ตั้งแต่เรื่องเล็กๆน้อยๆ จนไปถึงการเรื่องใหญ่ๆ อย่างการทำให้บุคคลหายสาบสูญ

ด้านการทำตามแรงกดดันมักเป็นเรื่องที่สังคมมีการรับรู้อย่างกว้างขวาง และเป็นข่าวใหญ่ตามสื่อมวลชนทั้งสื่อกระแสหลักและสื่อสังคมออนไลน์ ทั้งนักข่าวและผู้ที่ใช้สื่อสังคมออนไลน์ต่างร่วมกันตั้งคำถามและติดตามความคืบหน้าของการทำคดีอย่างต่อเนื่อง จนกลายเป็นกระแสสังคมและสร้างแรงกดดันแก่ตำรวจ แรงกดดันทางสังคมยังส่งอิทธิพลต่อไปรัฐบาลและผู้มีอำนาจในสังคมอื่นๆ หรือบางกรณีก็ยังส่งไปถึงรัฐบาลต่างประเทศ และในท้ายที่สุดแรงกดดันจากหลายๆฝ่ายก็พุ่งตรงไปยังตำรวจ ในฐานะที่เป็นฝ่ายรับผิดชอบเบื้องต้นต่อการดำเนินคดี

ปรากฎการณ์ที่พบเห็นจนเป็นแบบแผนซึ่งคนทั่วไปสามารถทำนายได้ก็คือ เมื่อแรงกดดันจากสังคมทั้งภายในและต่างประเทศมีมากขึ้น ตำรวจก็มักจะทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพเพิ่มขึ้นไปด้วย ทำให้มีหลายคดีที่สามารถคลี่คลายลงไปได้ แต่หากแรงกดดันอ่อนตัวลงไป ดูเหมือนประสิทธิภาพในการทำงานของตำรวจก็มีแนวโน้มลดลงตามไปด้วย

อย่างไรก็ตามการทำงานตามแรงกดดัน อาจนำไปสู่ความผิดพลาดได้ง่าย เพราะตำรวจจะเกิดความรู้สึกว่าต้องดำเนินการสืบสวน สอบสวน และส่งฟ้องอย่างรวดเร็วเพื่อตอบสนองความต้องการของสังคม ความผิดพลาดเกิดขึ้นได้ง่าย หากมีการเร่งดำเนินงาน แต่มีความรู้ ความสามารถและเทคนิควิทยาการไม่เพียงพอหรือขาดประสิทธิภาพ ผู้ปฏิบัติงานมักมีแนวโน้มใช้วิธีการที่เบี่ยงเบนจากครรลองคลองธรรม เพื่อปิดคดีให้ได้

ดังนั้นหากคดีใดมีการจับกุมและส่งฟ้องผู้ต้องหาอย่างรวดเร็ว ก็เราจึงมักได้ยินคำถามจากสังคมเสมอว่า ผู้ที่ถูกจับกุมนั้นเป็นแพะหรือเปล่า หรือไม่ก็จะมีคนตั้งคำถามว่า มีการทรมานผู้ต้องหาให้รับสารภาพหรือเปล่า จนทำให้ตำรวจผู้รับผิดชอบดำเนินคดีต้องแถลงข่าวชี้แจงและแก้ตัวอยู่บ่อยครั้ง

การทำงานของตำรวจอีกลักษณะหนึ่งคือการทำงานเพื่อสร้างภาพลักษณ์ ซึ่งการจัดทำโครงการหรือกิจกรรมที่ทำให้หน่วยงานดูดีในสายตาของประชาชน บางโครงการก็มีเนื้อหากิจกรรมและวิธีการทำงานที่ดีสอดคล้องกับพันธกิจของตำรวจ แต่บางโครงการก็เน้นการสร้างภาพลักษณ์เป็นหลัก แต่เนื้อสาระที่เกี่ยวข้องกับพันธกิจหลักของตำรวจเท่าไรนัก

กล่าวได้ว่าการบริหารองค์การของตำรวจก่อนการปฏิรูปนั้นเป็นการบริหารแบบรวมศูนย์อำนาจ ซึ่งเป็นแหล่งบ่มเพาะและหล่อเลี้ยงวัฒนธรรมการบริหารแบบระบบอุปถัมภ์ซึ่งส่งผลให้ระบบธรรมาภิบาลไม่อาจแพร่ขยายได้ทั่วทั้งองค์การ ไม่อาจสร้างความเป็นธรรมให้กับเจ้าหน้าที่ตำรวจได้อย่างทั่วถึง มีแนวโน้มที่ทำให้ถูกแทรกแซงจากผู้มีอำนาจเหนือกว่าได้ง่าย มีความเสี่ยงต่อการเกิดการซื้อขายตำแหน่งสูง และมีความเป็นไปได้ในการเกิดความผิดพลาดสูงยิ่ง

เมื่อการบริหารมีแนวโน้มเป็นดังทิศทางดังกล่าว ก็ส่งผลให้การทำงานอย่างมีประสิทธิภาพและเกิดประสิทธิผล รวมทั้งการเป็นเสาหลักแห่งการดำรงความยุติธรรมให้แก่สังคมก็ยากที่จะเกิดขึ้นได้ การใช้อำนาจหน้าที่และการบังคับใช้กฎหมายมีแนวโน้มแปรผันตามสถานภาพ ความมั่งคั่ง และอำนาจของผู้ที่ละเมิดกฎหมาย และการทำงานก็มีแนวโน้มมิได้มุ่งไปยังพันธกิจหลักที่สร้างความเป็นธรรมและความปลอดภัยแก่สังคม ตรงกันข้ามกลับมีแนวโน้มมุ่งตอบสนองความต้องการและผลประโยชน์และอำนาจของตนเองและองค์การเป็นหลัก

(อ่านต่อสัปดาห์หน้า)