ณ บ้านพระอาทิตย์
โดย...ปานเทพ พัวพงษ์พันธ์
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 (รัฐธรรมนูญ 2550) หรือแม้ย้อนกลับไปถึงรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 (รัฐธรรมนูญ 2540) ต่างก็เป็นรัฐธรรมนูญที่เปิดโอกาสให้มีการทำประชาพิจารณ์ของผู้ที่มีความเห็นต่างกันอย่างเต็มที่ โดยเฉพาะรัฐธรรมนูญ 2550 นั้นกระบวนการประชาพิจารณ์ได้อยู่ในส่วนหนึ่งของการทำประชามติอีกด้วย
สำหรับร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.... ซึ่งได้จัดทำขึ้นนั้น ยังไม่ได้เปิดโอกาสให้เกิดเวทีประชาพิจารณ์อย่างเสรีเหมือนในอดีต ซึ่งก็ต้องติดตามกันต่อไปว่าวันที่ 7 สิงหาคม พ.ศ. 2559 ซึ่งเป็นวันลงประชามตินั้น ประชาชนส่วนใหญ่จะมีความคิดเห็นอย่างไร?
แต่สิ่งที่น่าสนใจก็คือ ท่ามกลางกองเชียร์ที่เคลื่อนไหวใต้ดินทั้งจะรับและไม่รับรัฐธรรมนูญนั้น จะมีคนที่เป็นกองเชียร์นั้นได้อ่านรัฐธรรมนูญอย่างละเอียดสักกี่คน และจะมีสักกี่คนที่อ่านแล้วเข้าใจถึงการเปลี่ยนแปลงไปจากเดิมว่าเป็นอย่างไร?
ในบทความนี้จะขอกล่าวถึง รัฐธรรมนูญ ที่เกี่ยวข้องกับสัญญาระหว่างประเทศ ซึ่งถือว่ามีการเปลี่ยนแปลงของเนื้อหาจากเดิมอย่างน่าสนใจ
ย้อนกลับไปเกือบเมื่อ 20 ปีที่แล้ว รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ได้บัญญัติเอาไว้เกี่ยวกับสัญญาระหว่างประเทศเอาไว้ว่าในมาตรา 224 ความว่า:
“มาตรา 224 พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจในการทำหนังสือสัญญาสันติภาพ สัญญาสงบศึก และสัญญาอื่น กับนานาประเทศหรือองค์การระหว่างประเทศ
หนังสือสัญญาใดมีบทเปลี่ยนแปลงอาณาเขตหรือเขตอำนาจแห่งรัฐ หรือจะต้องออกพระราชบัญญัติเพื่อให้การเป็นไปตามสัญญา ต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภา”
หลังการเกิดเหตุการณ์รัฐประหารเมื่อวันที่ 19 กันยายน พ.ศ. 2549 ก็ได้มีการแก้ไขเนื้อหาในส่วนนี้ สืบเนื่องมาจากมาตรา 224 ในรัฐธรรมนูญ 2540 นั้น กำหนดไว้เพียงแต่ “หนังสือสัญญาใดมีบทเปลี่ยนแปลงอาณาเขตหรือเขตอำนาจแห่งรัฐ หรือจะต้องออกพระราชบัญญัติเพื่อให้การเป็นไปตามสัญญา ต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภา” ซึ่งในระหว่างการใช้รัฐธรรมนูญเกือบ 9 ปีนั้น มีข้อถกเถียงในเรื่อง “ข้อตกลงที่เกี่ยวข้องกับเศรษฐกิจ” หลายประการ รวมไปถึง เขตการค้าเสรี หรือ FTA กับหลายๆประเทศ ที่ดูเหมือนจะมีการเอื้อประโยชน์กับคนบางกลุ่ม แต่กลับส่งผลกระทบกับประชาชนอีกจำนวนมากที่อาจเกิดความไม่เป็นธรรม และเห็นว่าข้อความในมาตรา 224 นั้นขาดความชัดเจนในเรื่องดังกล่าว และน่าจะมีการแก้ไขและพัฒนาปรับปรุงให้เกิดความรัดกุมและชัดเจนมากขึ้น
และนั่นก็เป็นที่มาของมาตรา 190 (ฉบับดั้งเดิม) ของรัฐธรรมนูญ 2550 ซึ่งบัญญัติเอาไว้ว่า:
มาตรา 190 พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจในการทำหนังสือสัญญาสันติภาพ สัญญาสงบศึก และสัญญาอื่นกับนานาประเทศหรือกับองค์การระหว่างประเทศ
หนังสือสัญญาใดมีบทเปลี่ยนแปลงอาณาเขตไทย หรือเขตพื้นที่นอกอาณาเขตซึ่งประเทศไทยมีสิทธิอธิปไตย หรือมีเขตอำนาจหนังสือสัญญาหรือตามกฎหมายระหว่างประเทศ หรือจะต้องออกพระราชบัญญัติเพื่อให้การเป็นไปตามหนังสือสัญญา หรือมีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจหรือสังคมของประเทศอย่างกว้างขวาง หรือมีผลผูกพันด้านการค้า การลงทุน หรืองบประมาณของประเทศ อย่างมีนัยสำคัญ ต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภา ในการนี้รัฐสภาจะต้องพิจารณาให้แล้วเสร็จภายใน 60 วัน นับแต่วันที่ได้รับเรื่องดังกล่าว
ก่อนการดำเนินการเพื่อทำหนังสือสัญญากับนานาประเทศหรือองค์การระหว่างประเทศตามวรรคสอง คณะรัฐมนตรีต้องให้ข้อมูลและจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนและต้องชี้แจงต่อรัฐสภาเกี่ยวกับหนังสือสัญญานั้น ในการนี้ ให้คณะรัฐมนตรีเสนอกรอบการเจรจาต่อรัฐสภาเพื่อขอความเห็นชอบด้วย
เมื่อลงนามในหนังสือสัญญาตามวรรคสองแล้ว ก่อนที่จะแสดงเจตนาให้มีผลผูกพัน คณะรัฐมนตรีต้องให้ประชาชนสามารถเข้าถึงรายละเอียดของหนังสือสัญญานั้น และในกรณีที่การปฏิบัติตามหนังสือสัญญาดังกล่าวก่อให้เกิดผลกระทบต่อประชาชนหรือผู้ประกอบการขนาดกลางและขนาดย่อม คณะรัฐมนตรีต้องดำเนินการแก้ไขหรือเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบนั้นอย่างรวดเร็วเหมาะสมและเป็นธรรม
ให้มีกฎหมายว่าด้วยการกำหนดขั้นตอนและวิธีการจัดทำหนังสือสัญญาที่มีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจหรือสังคมของประเทศอย่างกว้างขวาง หรือมีผลผูกพันด้านการค้า หรือการลงทุน อย่างมีนัยสำคัญ รวมทั้งการแก้ไขหรือเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบจากการปฏิบัติตามหนังสือสัญญาดังกล่าว โดยคำนึงถึงความเป็นธรรมระหว่างผู้ที่ได้รับประโยชน์กับผู้ที่ได้รับผลกระทบจากการปฏิบัติตามหนังสือสัญญานั้นและประชาชนทั่วไป
ในกรณีที่มีปัญหาตามวรรคสอง ให้เป็นอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญที่จะวินิจฉัยชี้ขาด โดยให้นำบทบัญญัติตามมาตรา 144(1) มาใช้บังคับการเสนอเรื่องต่อศาลรัฐธรรมนูญโดยอนุโลม”
ต่อมาในสมัยรัฐบาลนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะมีความเห็นว่า มาตราดังกล่าวเกิดการตีความไปในหลายขั้นตอน มีความเข้าใจที่แตกต่างกันเนื่องจากไม่มีความชัดเจนพอ จึงเป็นอุปสรรคในการดำเนินนโยบายด้านต่างประเทศของรัฐ หรืออาจทำให้ขาดความคล่องตัวในทางปฏิบัติ จึงได้มีการแก้ไขจึงยกเลิกมาตรา 190 เดิมของ รัฐธรรมนูญ 2550 และยกร่างใหม่ประกาศลงราชกิจจานุเบกษา เมื่อวันที่ 4 มีนาคม พ.ศ. 2554 โดยมีการเปลี่ยนแปลงในวรรคห้า จากเดิมคือ
“ให้มีกฎหมายว่าด้วยการกำหนดขั้นตอนและวิธีการจัดทำหนังสือสัญญาที่มีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจหรือสังคมของประเทศอย่างกว้างขวาง หรือมีผลผูกพันด้านการค้า หรือการลงทุน อย่างมีนัยสำคัญ รวมทั้งการแก้ไขหรือเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบจากการปฏิบัติตามหนังสือสัญญาดังกล่าว โดยคำนึงถึงความเป็นธรรมระหว่างผู้ที่ได้รับประโยชน์กับผู้ที่ได้รับผลกระทบจากการปฏิบัติตามหนังสือสัญญานั้นและประชาชนทั่วไป”
แก้ไขใหม่เป็น
“ให้มีกฎหมายว่าด้วยการกำหนดประเภท กรอบการเจรจา ขั้นตอนและวิธีการจัดทำหนังสือสัญญาที่มีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจหรือสังคมของประเทศอย่างกว้างขวาง หรือมีผลผูกพันด้านการค้า การลงทุน หรืองบประมาณของประเทศอย่างมีนัยสำคัญ รวมทั้งการแก้ไขหรือเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบจากการปฏิบัติตามหนังสือสัญญาดังกล่าว โดยคำนึงถึงความเป็นธรรมระหว่างผู้ที่ได้ประโยชน์กับผู้ที่ได้รับผลกระทบจากการปฏิบัติตามหนังสือสัญญานั้นและประชาชนทั่วไป”
มาคราวนี้ร่างรัฐธรรมนูญในสมัยรัฐบาลพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา ที่มาจากรัฐประหาร และกำลังจะมีการลงประชามติในรัฐธรรมนูญวันที่ 7 สิงหาคม พ.ศ. 2559 ก็มีการบัญญัติเรื่องสัญญาระหว่างประเทศเอาไว้เช่นกัน ในมาตรา 178 ความว่า:
“มาตรา 178 พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจในการทำหนังสือสัญญา สันติภาพ สัญญาสงบศึก และสัญญาอื่นกับนานาประเทศหรือกับองค์การระหว่างประเทศ
หนังสือสัญญาใดมีบทเปลี่ยนแปลงอาณาเขตไทย หรือ เขตพื้นที่นอกอาณาเขตซึ่งประเทศไทยมีสิทธิอธิปไตยหรือมีเขตอำนาจตามหนังสือสัญญาหรือตามกฎหมายระหว่างประเทศ หรือจะต้องออกพระราชบัญญัติเพื่อให้การเป็นไปตามหนังสือสัญญา และหนังสือสัญญาอื่นที่อาจมีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจ สังคม หรือการค้าหรือการลงทุนของประเทศอย่างกว้างขวาง ต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภา ในการนี้รัฐสภาต้องพิจารณาให้แล้วเสร็จภายใน 60 วัน นับแต่วันที่ได้รับเรื่อง หากรัฐสภาพิจารณาไม่แล้วเสร็จภายในกำหนดเวลาดังกล่าวให้ถือว่ารัฐสภาให้ความเห็นชอบ
หนังสือสัญญาอื่นที่อาจมีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจ สังคม หรือการค้า หรือการลงทุนของประเทศอย่างกว้างขวางตามวรรคสอง ได้แก่ หนังสือสัญญาเกี่ยวกับการค้าเสรี เขตศุลกากรร่วม หรือ การให้ใช้ทรัพยากรธรรมชาติ หรือทำให้ประเทศต้องสูญเสียสิทธิในทรัพยากรธรรมชาติทั้งหมดหรือบางส่วน หรือหนังสือสัญญาอื่นตามที่กฎหมายบัญญัติ
ให้มีกฎหมายกำหนดวิธีการที่ประชาชนจะเข้ามามีส่วนร่วมในการแสดงความคิดเห็นและได้รับการเยียวยาที่จำเป็นอันเกิดจากผลกระทบของการทำหนังสือสัญญาตามวรรคสามด้วย
เมื่อมีปัญหาว่าหนังสือสัญญาใดเป็นกรณีตามวรรคสองหรือวรรคสามหรือไม่ คณะรัฐมนตรีจะขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยก็ได้ ทั้งนี้ศาลรัฐธรรมนูญต้องวินิจฉัยให้แล้วเสร็จภายใน 30 วันนับแต่วันที่ได้รับคำขอ”
จึงมีคำถามเกิดขึ้นให้พิจารณาดังต่อไปนี้
1.สัญญาระหว่างประเทศที่มีความสำคัญในระดับ “การเปลี่ยนแปลงอาณาเขต” หรือ “ผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจ สังคม หรือการค้าหรือการลงทุนของประเทศอย่างกว้างขวาง” ที่ผ่านมาหากรัฐบาลไทยอยู่ในภาวะจำยอมลงนามในสัญญาที่ประเทศชาติเสียเปรียบเพราะคู่เจรจามีอิทธิพลมากกว่า อย่างน้อยที่ผ่านมาก็มีรัฐสภาคอยเป็นข้ออ้างหรือกันชนให้ได้ว่าอยู่นอกเหนืออำนาจของรัฐบาล
และไม่แน่เสมอไปว่าหากรัฐสภาตัดสินใจเห็นชอบด้วยหรือไม่เห็นชอบด้วย อาจทำให้ประเทศชาติเสียเปรียบทางใดทางหนึ่งก็ได้ เช่น เห็นชอบด้วยก็ทำให้ประเทศชาติเสียเปรียบ แต่ถ้าไม่เห็นชอบด้วยก็อาจก็เท่ากับทำลายความหวังของคู่สัญญาทำให้อำนาจต่อรองระหว่างประเทศลดลงก็ได้
จริงอยู่ที่ว่ากระบวนการการตรวจสอบทางรัฐสภานั้นต้องมีขอบเขตเวลา ไม่เช่นนั้นแล้วผู้ที่ไปเจรจาก็จะไม่มีน้ำหนักในการเจรจาความเมืองได้ แต่การบีบบังคับว่าหากล่าช้าเกินกว่า 60 วัน ให้ถือว่ารัฐสภาเห็นชอบนั้นมันมากเกินไปหรือไม่? และทำไมไม่คิดกลับกันว่าหากล่าช้าเกินกว่า 60 วันให้ถือว่ารัฐสภาไม่เห็นชอบบ้าง?
เพราะในความล่าช้านั้นไม่ได้แปลเสมอไปได้ว่าสมาชิกรัฐสภาจะต้องเห็นชอบ แต่อาจจะแปลว่าไม่เห็นชอบก็ได้ หรือ ไม่ต้องการพิจารณาให้ตัวเองแปดเปื้อนก็ได้
นอกจากจะเป็นการตัดกลไกเวลาของรัฐสภาแล้ว ยังต้องตั้งคำถามว่าการบัญญัติในรัฐธรรมนูญเช่นนี้ เท่ากับเอาใจประโยชน์ของคู่การเจรจาระหว่างประเทศให้เหนือกว่าการตรวจสอบและวิจารณญาณที่แท้จริงของฝ่ายนิติบัญญัติ ใช่หรือไม่?
2. ร่างรัฐธรรมนูญมาตรา 178 นั้น ระบุการตีความนิยามของความมั่นคงทางเศรษฐกิจเอาไว้อย่างแคบเพียงไม่กี่เรื่อง และอาจต้องตีความต่อไปถึงสัญญาระหว่างประเทศในรูปแบบอื่นๆ ด้วยว่าจะครอบคลุมไปถึง พืชตัดแต่งพันธุกรรม หรือ การสร้างมลพิษหรือการมีผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม ร่วมด้วยหรือไม่?
3. สำหรับข้อความที่ว่า "ให้มีกฎหมายกำหนดวิธีการที่ประชาชนจะเข้ามามีส่วนร่วมในการแสดงความคิดเห็นและได้รับการเยียวยาที่จำเป็นอันเกิดจากผลกระทบของการทำหนังสือสัญญา" มีคำถามอยู่ 2 ประเด็นให้พิจารณาคือ
ประการแรก เหตุใดการพิจารณากฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญเรื่องนี้จึงไม่มีกำหนดเวลา? ว่าต้องให้มีกฎหมายกำหนดวิธีการที่ประชาชนจะเข้ามามีส่วนร่วมว่าต้องให้แล้วเสร็จเมื่อใด หากในระหว่างที่ไม่มีกฎหมายกำหนดประชาชนจะเข้ามามีส่วนร่วมแสดงความเห็นได้อย่างไร?
และในทำนองเดียวกันเมื่อไม่ถูกบัญญัติเอาไว้ในรัฐธรรมนูญ วิธีการที่ประชาชนจะเข้ามามีส่วนในการแสดงความเห็นได้มากหรือน้อย หรือเป็นเพียงพิธีกรรมแค่ไหน ก็กลับอยู่ที่การออกกฎหมายของฝ่ายรัฐบาลหรือเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎรในเวลานั้น (ซึ่ง เมือรัฐบาลเป็นผู้ถืออำนาจและใช้ประโยชน์จากอำนาจลงนามในสัญญาระหว่างประเทศ ก็มีแนวโน้มหรืออาจจะมีความเสี่ยงเป็นปรปรักษ์กับการมีส่วนร่วมของประชาชนก็ได้) แล้วจะมีความเชื่อมั่นได้อย่างไรว่าจะทำให้เกิดความโปร่งใสได้อย่างแท้จริง?
ประการที่สอง "การเยียวยาที่จำเป็น" เป็นคำที่ใช้ที่ลดระดับความสำคัญของผลกระทบต่อประชาชนหรือไม่ เมื่อรัฐธรรมนูญ 2550 ในมาตรา 190 ที่ให้หลักปฏิบัติในการเยียวยาว่า คณะรัฐมนตรีต้องดำเนินการแก้ไขหรือเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบนั้นอย่างรวดเร็วเหมาะสมและเป็นธรรม และการแก้ไขหรือเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบจากการปฏิบัติตามหนังสือสัญญาดังกล่าวต้องคำนึงถึงความเป็นธรรมระหว่างผู้ที่ได้รับประโยชน์กับผู้ที่ได้รับผลกระทบจากการปฏิบัติตามหนังสือสัญญานั้นและประชาชนทั่วไป
จริงอยู่ที่ว่า "การเยียวยาที่จำเป็น" นิยามเป็นอย่างไรนั้นก็จะขึ้นอยู่กับกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญที่จะออกมาว่าเป็นอย่างไร แต่การเปิดกว้างว่าให้ขึ้นอยู่กับกฎหมายที่จะร่างนั้น เมื่อให้ฝ่ายรัฐบาลหรือเสียงข้างมากของสภาผู้แทนราษฎรของฝ่ายรัฐบาลเป็นคนร่างเสียเอง จะไปพึ่งหวังนิยามการเยียวยาที่จำเป็น ได้ทัดเทียมกับ รัฐธรรมนูญ 2550 ที่ต้องให้เยียวยาอย่าง "รวดเร็ว เหมาะสม และเป็นธรรม" ได้หรือไม่?
4. การให้คณะรัฐมนตรีเป็นฝ่ายขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย ในกรณีที่สงสัยว่าข้อตกลงหรือสัญญาระหว่างประเทศเข้าข่ายวรรคสองหรือวรรคสามในรัฐธรรมนูญมาตรา 178 หรือไม่? แล้วจะเกิดการตรวจสอบถ่วงดุลได้อย่างไร เช่น สมมุติว่า หากฝ่ายนิติบัญญัติมีข้อสงสัยและเห็นว่าสัญญาหรือข้อตกลงระหว่างประเทศเข้าข่ายวรรคสองและวรรคสามของมาตรา 178 รัฐธรรมนูญ 2550 แต่รัฐบาลไม่ยอมปฏิบัติตาม และอยากลัดขั้นตอนเพราะตีความเองว่าไม่เข้าข่าย สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรฝ่ายค้านก็ไม่มีสิทธิ์ยื่นต่อศาลรัฐธรรมนูญในเรื่องสัญญาระหว่างประเทศใช่หรือไม่? ความขัดแย้งนี้จะยุติได้อย่างไร?
และจะเกิดการถ่วงดุลตรวจสอบในการใช้อำนาจรัฐธรรมนูญมาตรา 178 ได้อย่างไร? ในเมื่อฝ่ายรัฐบาลเป็นผู้ใช้อำนาจเองและตัดสินใจเองว่าจะส่งศาลรัฐธรรมนูญเพื่อตีความหรือไม่?
คำถามเหล่านี้คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญควรจะตอบคำถามเหล่านี้ให้เกิดความชัดเจน เพราะถึงเวลานี้แม้จะแก้ไขรัฐธรรมนูญมาตรา 178 อะไรไม่ได้อีกแล้ว แต่การตอบคำถามของกรรมาธิการฯจะทำให้เกิดความกระจ่างชัดเจนหรือไม่ ก็อาจทำให้ประชาชนที่สนใจในเรื่องมาตรา 178 นี้ จะตัดสินใจได้ง่ายขึ้นในการลงประชามติในวันที่ 7 สิงหาคมนี้ ว่าจะเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบอย่างไร?
โดย...ปานเทพ พัวพงษ์พันธ์
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 (รัฐธรรมนูญ 2550) หรือแม้ย้อนกลับไปถึงรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 (รัฐธรรมนูญ 2540) ต่างก็เป็นรัฐธรรมนูญที่เปิดโอกาสให้มีการทำประชาพิจารณ์ของผู้ที่มีความเห็นต่างกันอย่างเต็มที่ โดยเฉพาะรัฐธรรมนูญ 2550 นั้นกระบวนการประชาพิจารณ์ได้อยู่ในส่วนหนึ่งของการทำประชามติอีกด้วย
สำหรับร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.... ซึ่งได้จัดทำขึ้นนั้น ยังไม่ได้เปิดโอกาสให้เกิดเวทีประชาพิจารณ์อย่างเสรีเหมือนในอดีต ซึ่งก็ต้องติดตามกันต่อไปว่าวันที่ 7 สิงหาคม พ.ศ. 2559 ซึ่งเป็นวันลงประชามตินั้น ประชาชนส่วนใหญ่จะมีความคิดเห็นอย่างไร?
แต่สิ่งที่น่าสนใจก็คือ ท่ามกลางกองเชียร์ที่เคลื่อนไหวใต้ดินทั้งจะรับและไม่รับรัฐธรรมนูญนั้น จะมีคนที่เป็นกองเชียร์นั้นได้อ่านรัฐธรรมนูญอย่างละเอียดสักกี่คน และจะมีสักกี่คนที่อ่านแล้วเข้าใจถึงการเปลี่ยนแปลงไปจากเดิมว่าเป็นอย่างไร?
ในบทความนี้จะขอกล่าวถึง รัฐธรรมนูญ ที่เกี่ยวข้องกับสัญญาระหว่างประเทศ ซึ่งถือว่ามีการเปลี่ยนแปลงของเนื้อหาจากเดิมอย่างน่าสนใจ
ย้อนกลับไปเกือบเมื่อ 20 ปีที่แล้ว รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ได้บัญญัติเอาไว้เกี่ยวกับสัญญาระหว่างประเทศเอาไว้ว่าในมาตรา 224 ความว่า:
“มาตรา 224 พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจในการทำหนังสือสัญญาสันติภาพ สัญญาสงบศึก และสัญญาอื่น กับนานาประเทศหรือองค์การระหว่างประเทศ
หนังสือสัญญาใดมีบทเปลี่ยนแปลงอาณาเขตหรือเขตอำนาจแห่งรัฐ หรือจะต้องออกพระราชบัญญัติเพื่อให้การเป็นไปตามสัญญา ต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภา”
หลังการเกิดเหตุการณ์รัฐประหารเมื่อวันที่ 19 กันยายน พ.ศ. 2549 ก็ได้มีการแก้ไขเนื้อหาในส่วนนี้ สืบเนื่องมาจากมาตรา 224 ในรัฐธรรมนูญ 2540 นั้น กำหนดไว้เพียงแต่ “หนังสือสัญญาใดมีบทเปลี่ยนแปลงอาณาเขตหรือเขตอำนาจแห่งรัฐ หรือจะต้องออกพระราชบัญญัติเพื่อให้การเป็นไปตามสัญญา ต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภา” ซึ่งในระหว่างการใช้รัฐธรรมนูญเกือบ 9 ปีนั้น มีข้อถกเถียงในเรื่อง “ข้อตกลงที่เกี่ยวข้องกับเศรษฐกิจ” หลายประการ รวมไปถึง เขตการค้าเสรี หรือ FTA กับหลายๆประเทศ ที่ดูเหมือนจะมีการเอื้อประโยชน์กับคนบางกลุ่ม แต่กลับส่งผลกระทบกับประชาชนอีกจำนวนมากที่อาจเกิดความไม่เป็นธรรม และเห็นว่าข้อความในมาตรา 224 นั้นขาดความชัดเจนในเรื่องดังกล่าว และน่าจะมีการแก้ไขและพัฒนาปรับปรุงให้เกิดความรัดกุมและชัดเจนมากขึ้น
และนั่นก็เป็นที่มาของมาตรา 190 (ฉบับดั้งเดิม) ของรัฐธรรมนูญ 2550 ซึ่งบัญญัติเอาไว้ว่า:
มาตรา 190 พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจในการทำหนังสือสัญญาสันติภาพ สัญญาสงบศึก และสัญญาอื่นกับนานาประเทศหรือกับองค์การระหว่างประเทศ
หนังสือสัญญาใดมีบทเปลี่ยนแปลงอาณาเขตไทย หรือเขตพื้นที่นอกอาณาเขตซึ่งประเทศไทยมีสิทธิอธิปไตย หรือมีเขตอำนาจหนังสือสัญญาหรือตามกฎหมายระหว่างประเทศ หรือจะต้องออกพระราชบัญญัติเพื่อให้การเป็นไปตามหนังสือสัญญา หรือมีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจหรือสังคมของประเทศอย่างกว้างขวาง หรือมีผลผูกพันด้านการค้า การลงทุน หรืองบประมาณของประเทศ อย่างมีนัยสำคัญ ต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภา ในการนี้รัฐสภาจะต้องพิจารณาให้แล้วเสร็จภายใน 60 วัน นับแต่วันที่ได้รับเรื่องดังกล่าว
ก่อนการดำเนินการเพื่อทำหนังสือสัญญากับนานาประเทศหรือองค์การระหว่างประเทศตามวรรคสอง คณะรัฐมนตรีต้องให้ข้อมูลและจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนและต้องชี้แจงต่อรัฐสภาเกี่ยวกับหนังสือสัญญานั้น ในการนี้ ให้คณะรัฐมนตรีเสนอกรอบการเจรจาต่อรัฐสภาเพื่อขอความเห็นชอบด้วย
เมื่อลงนามในหนังสือสัญญาตามวรรคสองแล้ว ก่อนที่จะแสดงเจตนาให้มีผลผูกพัน คณะรัฐมนตรีต้องให้ประชาชนสามารถเข้าถึงรายละเอียดของหนังสือสัญญานั้น และในกรณีที่การปฏิบัติตามหนังสือสัญญาดังกล่าวก่อให้เกิดผลกระทบต่อประชาชนหรือผู้ประกอบการขนาดกลางและขนาดย่อม คณะรัฐมนตรีต้องดำเนินการแก้ไขหรือเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบนั้นอย่างรวดเร็วเหมาะสมและเป็นธรรม
ให้มีกฎหมายว่าด้วยการกำหนดขั้นตอนและวิธีการจัดทำหนังสือสัญญาที่มีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจหรือสังคมของประเทศอย่างกว้างขวาง หรือมีผลผูกพันด้านการค้า หรือการลงทุน อย่างมีนัยสำคัญ รวมทั้งการแก้ไขหรือเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบจากการปฏิบัติตามหนังสือสัญญาดังกล่าว โดยคำนึงถึงความเป็นธรรมระหว่างผู้ที่ได้รับประโยชน์กับผู้ที่ได้รับผลกระทบจากการปฏิบัติตามหนังสือสัญญานั้นและประชาชนทั่วไป
ในกรณีที่มีปัญหาตามวรรคสอง ให้เป็นอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญที่จะวินิจฉัยชี้ขาด โดยให้นำบทบัญญัติตามมาตรา 144(1) มาใช้บังคับการเสนอเรื่องต่อศาลรัฐธรรมนูญโดยอนุโลม”
ต่อมาในสมัยรัฐบาลนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะมีความเห็นว่า มาตราดังกล่าวเกิดการตีความไปในหลายขั้นตอน มีความเข้าใจที่แตกต่างกันเนื่องจากไม่มีความชัดเจนพอ จึงเป็นอุปสรรคในการดำเนินนโยบายด้านต่างประเทศของรัฐ หรืออาจทำให้ขาดความคล่องตัวในทางปฏิบัติ จึงได้มีการแก้ไขจึงยกเลิกมาตรา 190 เดิมของ รัฐธรรมนูญ 2550 และยกร่างใหม่ประกาศลงราชกิจจานุเบกษา เมื่อวันที่ 4 มีนาคม พ.ศ. 2554 โดยมีการเปลี่ยนแปลงในวรรคห้า จากเดิมคือ
“ให้มีกฎหมายว่าด้วยการกำหนดขั้นตอนและวิธีการจัดทำหนังสือสัญญาที่มีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจหรือสังคมของประเทศอย่างกว้างขวาง หรือมีผลผูกพันด้านการค้า หรือการลงทุน อย่างมีนัยสำคัญ รวมทั้งการแก้ไขหรือเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบจากการปฏิบัติตามหนังสือสัญญาดังกล่าว โดยคำนึงถึงความเป็นธรรมระหว่างผู้ที่ได้รับประโยชน์กับผู้ที่ได้รับผลกระทบจากการปฏิบัติตามหนังสือสัญญานั้นและประชาชนทั่วไป”
แก้ไขใหม่เป็น
“ให้มีกฎหมายว่าด้วยการกำหนดประเภท กรอบการเจรจา ขั้นตอนและวิธีการจัดทำหนังสือสัญญาที่มีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจหรือสังคมของประเทศอย่างกว้างขวาง หรือมีผลผูกพันด้านการค้า การลงทุน หรืองบประมาณของประเทศอย่างมีนัยสำคัญ รวมทั้งการแก้ไขหรือเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบจากการปฏิบัติตามหนังสือสัญญาดังกล่าว โดยคำนึงถึงความเป็นธรรมระหว่างผู้ที่ได้ประโยชน์กับผู้ที่ได้รับผลกระทบจากการปฏิบัติตามหนังสือสัญญานั้นและประชาชนทั่วไป”
มาคราวนี้ร่างรัฐธรรมนูญในสมัยรัฐบาลพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา ที่มาจากรัฐประหาร และกำลังจะมีการลงประชามติในรัฐธรรมนูญวันที่ 7 สิงหาคม พ.ศ. 2559 ก็มีการบัญญัติเรื่องสัญญาระหว่างประเทศเอาไว้เช่นกัน ในมาตรา 178 ความว่า:
“มาตรา 178 พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจในการทำหนังสือสัญญา สันติภาพ สัญญาสงบศึก และสัญญาอื่นกับนานาประเทศหรือกับองค์การระหว่างประเทศ
หนังสือสัญญาใดมีบทเปลี่ยนแปลงอาณาเขตไทย หรือ เขตพื้นที่นอกอาณาเขตซึ่งประเทศไทยมีสิทธิอธิปไตยหรือมีเขตอำนาจตามหนังสือสัญญาหรือตามกฎหมายระหว่างประเทศ หรือจะต้องออกพระราชบัญญัติเพื่อให้การเป็นไปตามหนังสือสัญญา และหนังสือสัญญาอื่นที่อาจมีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจ สังคม หรือการค้าหรือการลงทุนของประเทศอย่างกว้างขวาง ต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภา ในการนี้รัฐสภาต้องพิจารณาให้แล้วเสร็จภายใน 60 วัน นับแต่วันที่ได้รับเรื่อง หากรัฐสภาพิจารณาไม่แล้วเสร็จภายในกำหนดเวลาดังกล่าวให้ถือว่ารัฐสภาให้ความเห็นชอบ
หนังสือสัญญาอื่นที่อาจมีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจ สังคม หรือการค้า หรือการลงทุนของประเทศอย่างกว้างขวางตามวรรคสอง ได้แก่ หนังสือสัญญาเกี่ยวกับการค้าเสรี เขตศุลกากรร่วม หรือ การให้ใช้ทรัพยากรธรรมชาติ หรือทำให้ประเทศต้องสูญเสียสิทธิในทรัพยากรธรรมชาติทั้งหมดหรือบางส่วน หรือหนังสือสัญญาอื่นตามที่กฎหมายบัญญัติ
ให้มีกฎหมายกำหนดวิธีการที่ประชาชนจะเข้ามามีส่วนร่วมในการแสดงความคิดเห็นและได้รับการเยียวยาที่จำเป็นอันเกิดจากผลกระทบของการทำหนังสือสัญญาตามวรรคสามด้วย
เมื่อมีปัญหาว่าหนังสือสัญญาใดเป็นกรณีตามวรรคสองหรือวรรคสามหรือไม่ คณะรัฐมนตรีจะขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยก็ได้ ทั้งนี้ศาลรัฐธรรมนูญต้องวินิจฉัยให้แล้วเสร็จภายใน 30 วันนับแต่วันที่ได้รับคำขอ”
จึงมีคำถามเกิดขึ้นให้พิจารณาดังต่อไปนี้
1.สัญญาระหว่างประเทศที่มีความสำคัญในระดับ “การเปลี่ยนแปลงอาณาเขต” หรือ “ผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจ สังคม หรือการค้าหรือการลงทุนของประเทศอย่างกว้างขวาง” ที่ผ่านมาหากรัฐบาลไทยอยู่ในภาวะจำยอมลงนามในสัญญาที่ประเทศชาติเสียเปรียบเพราะคู่เจรจามีอิทธิพลมากกว่า อย่างน้อยที่ผ่านมาก็มีรัฐสภาคอยเป็นข้ออ้างหรือกันชนให้ได้ว่าอยู่นอกเหนืออำนาจของรัฐบาล
และไม่แน่เสมอไปว่าหากรัฐสภาตัดสินใจเห็นชอบด้วยหรือไม่เห็นชอบด้วย อาจทำให้ประเทศชาติเสียเปรียบทางใดทางหนึ่งก็ได้ เช่น เห็นชอบด้วยก็ทำให้ประเทศชาติเสียเปรียบ แต่ถ้าไม่เห็นชอบด้วยก็อาจก็เท่ากับทำลายความหวังของคู่สัญญาทำให้อำนาจต่อรองระหว่างประเทศลดลงก็ได้
จริงอยู่ที่ว่ากระบวนการการตรวจสอบทางรัฐสภานั้นต้องมีขอบเขตเวลา ไม่เช่นนั้นแล้วผู้ที่ไปเจรจาก็จะไม่มีน้ำหนักในการเจรจาความเมืองได้ แต่การบีบบังคับว่าหากล่าช้าเกินกว่า 60 วัน ให้ถือว่ารัฐสภาเห็นชอบนั้นมันมากเกินไปหรือไม่? และทำไมไม่คิดกลับกันว่าหากล่าช้าเกินกว่า 60 วันให้ถือว่ารัฐสภาไม่เห็นชอบบ้าง?
เพราะในความล่าช้านั้นไม่ได้แปลเสมอไปได้ว่าสมาชิกรัฐสภาจะต้องเห็นชอบ แต่อาจจะแปลว่าไม่เห็นชอบก็ได้ หรือ ไม่ต้องการพิจารณาให้ตัวเองแปดเปื้อนก็ได้
นอกจากจะเป็นการตัดกลไกเวลาของรัฐสภาแล้ว ยังต้องตั้งคำถามว่าการบัญญัติในรัฐธรรมนูญเช่นนี้ เท่ากับเอาใจประโยชน์ของคู่การเจรจาระหว่างประเทศให้เหนือกว่าการตรวจสอบและวิจารณญาณที่แท้จริงของฝ่ายนิติบัญญัติ ใช่หรือไม่?
2. ร่างรัฐธรรมนูญมาตรา 178 นั้น ระบุการตีความนิยามของความมั่นคงทางเศรษฐกิจเอาไว้อย่างแคบเพียงไม่กี่เรื่อง และอาจต้องตีความต่อไปถึงสัญญาระหว่างประเทศในรูปแบบอื่นๆ ด้วยว่าจะครอบคลุมไปถึง พืชตัดแต่งพันธุกรรม หรือ การสร้างมลพิษหรือการมีผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม ร่วมด้วยหรือไม่?
3. สำหรับข้อความที่ว่า "ให้มีกฎหมายกำหนดวิธีการที่ประชาชนจะเข้ามามีส่วนร่วมในการแสดงความคิดเห็นและได้รับการเยียวยาที่จำเป็นอันเกิดจากผลกระทบของการทำหนังสือสัญญา" มีคำถามอยู่ 2 ประเด็นให้พิจารณาคือ
ประการแรก เหตุใดการพิจารณากฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญเรื่องนี้จึงไม่มีกำหนดเวลา? ว่าต้องให้มีกฎหมายกำหนดวิธีการที่ประชาชนจะเข้ามามีส่วนร่วมว่าต้องให้แล้วเสร็จเมื่อใด หากในระหว่างที่ไม่มีกฎหมายกำหนดประชาชนจะเข้ามามีส่วนร่วมแสดงความเห็นได้อย่างไร?
และในทำนองเดียวกันเมื่อไม่ถูกบัญญัติเอาไว้ในรัฐธรรมนูญ วิธีการที่ประชาชนจะเข้ามามีส่วนในการแสดงความเห็นได้มากหรือน้อย หรือเป็นเพียงพิธีกรรมแค่ไหน ก็กลับอยู่ที่การออกกฎหมายของฝ่ายรัฐบาลหรือเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎรในเวลานั้น (ซึ่ง เมือรัฐบาลเป็นผู้ถืออำนาจและใช้ประโยชน์จากอำนาจลงนามในสัญญาระหว่างประเทศ ก็มีแนวโน้มหรืออาจจะมีความเสี่ยงเป็นปรปรักษ์กับการมีส่วนร่วมของประชาชนก็ได้) แล้วจะมีความเชื่อมั่นได้อย่างไรว่าจะทำให้เกิดความโปร่งใสได้อย่างแท้จริง?
ประการที่สอง "การเยียวยาที่จำเป็น" เป็นคำที่ใช้ที่ลดระดับความสำคัญของผลกระทบต่อประชาชนหรือไม่ เมื่อรัฐธรรมนูญ 2550 ในมาตรา 190 ที่ให้หลักปฏิบัติในการเยียวยาว่า คณะรัฐมนตรีต้องดำเนินการแก้ไขหรือเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบนั้นอย่างรวดเร็วเหมาะสมและเป็นธรรม และการแก้ไขหรือเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบจากการปฏิบัติตามหนังสือสัญญาดังกล่าวต้องคำนึงถึงความเป็นธรรมระหว่างผู้ที่ได้รับประโยชน์กับผู้ที่ได้รับผลกระทบจากการปฏิบัติตามหนังสือสัญญานั้นและประชาชนทั่วไป
จริงอยู่ที่ว่า "การเยียวยาที่จำเป็น" นิยามเป็นอย่างไรนั้นก็จะขึ้นอยู่กับกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญที่จะออกมาว่าเป็นอย่างไร แต่การเปิดกว้างว่าให้ขึ้นอยู่กับกฎหมายที่จะร่างนั้น เมื่อให้ฝ่ายรัฐบาลหรือเสียงข้างมากของสภาผู้แทนราษฎรของฝ่ายรัฐบาลเป็นคนร่างเสียเอง จะไปพึ่งหวังนิยามการเยียวยาที่จำเป็น ได้ทัดเทียมกับ รัฐธรรมนูญ 2550 ที่ต้องให้เยียวยาอย่าง "รวดเร็ว เหมาะสม และเป็นธรรม" ได้หรือไม่?
4. การให้คณะรัฐมนตรีเป็นฝ่ายขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย ในกรณีที่สงสัยว่าข้อตกลงหรือสัญญาระหว่างประเทศเข้าข่ายวรรคสองหรือวรรคสามในรัฐธรรมนูญมาตรา 178 หรือไม่? แล้วจะเกิดการตรวจสอบถ่วงดุลได้อย่างไร เช่น สมมุติว่า หากฝ่ายนิติบัญญัติมีข้อสงสัยและเห็นว่าสัญญาหรือข้อตกลงระหว่างประเทศเข้าข่ายวรรคสองและวรรคสามของมาตรา 178 รัฐธรรมนูญ 2550 แต่รัฐบาลไม่ยอมปฏิบัติตาม และอยากลัดขั้นตอนเพราะตีความเองว่าไม่เข้าข่าย สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรฝ่ายค้านก็ไม่มีสิทธิ์ยื่นต่อศาลรัฐธรรมนูญในเรื่องสัญญาระหว่างประเทศใช่หรือไม่? ความขัดแย้งนี้จะยุติได้อย่างไร?
และจะเกิดการถ่วงดุลตรวจสอบในการใช้อำนาจรัฐธรรมนูญมาตรา 178 ได้อย่างไร? ในเมื่อฝ่ายรัฐบาลเป็นผู้ใช้อำนาจเองและตัดสินใจเองว่าจะส่งศาลรัฐธรรมนูญเพื่อตีความหรือไม่?
คำถามเหล่านี้คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญควรจะตอบคำถามเหล่านี้ให้เกิดความชัดเจน เพราะถึงเวลานี้แม้จะแก้ไขรัฐธรรมนูญมาตรา 178 อะไรไม่ได้อีกแล้ว แต่การตอบคำถามของกรรมาธิการฯจะทำให้เกิดความกระจ่างชัดเจนหรือไม่ ก็อาจทำให้ประชาชนที่สนใจในเรื่องมาตรา 178 นี้ จะตัดสินใจได้ง่ายขึ้นในการลงประชามติในวันที่ 7 สิงหาคมนี้ ว่าจะเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบอย่างไร?
