เหตุใด “กองทุนประกันสังคม” จึงมีโอกาสล่มสลายสูงมาก?

สำนักงานกองทุนประกันสังคมมีผู้ประกันตนที่จ่ายเงินสมทบ ราวๆ สิบล้านคน ถือว่าเป็นกองทุนที่ใหญ่มากที่สุดกองทุนหนึ่งในประเทศไทย และมีสิทธิประโยชน์ทั้งสิทธิระยะสั้นได้แก่ สิทธิด้านประกันสุขภาพ สิทธิประโยชน์กรณีการว่างงาน กรณีคลอดบุตร หรือสิทธิประโยชน์ระยะยาวได้แก่ บำนาญกรณีชราภาพ บำนาญกรณีทุพพลภาพ การรับบำนาญสำหรับครอบครัวผู้เสียชีวิตรายใหม่ เป็นต้น

กองทุนประกันสังคมของไทยยังถือว่าใหม่มากเนื่องจากมีอายุไม่ยาวนานนักเพราะจัดตั้งขึ้นในปี 2533 หรือมีอายุเพียงประมาณ 25 ปี อย่างไรก็ตามสำนักงานประกันสังคมเริ่มต้องจ่ายเงินบำนาญ (Pension) จากกรณีชราภาพแล้วแก่ผู้ประกันตนที่ส่งเงินสบทบเกินกว่า 15 ปี ในปัจจุบันประเทศไทยมีปัจจัยเสี่ยงต่อเสถียรภาพและความมั่นคงของกองทุนประกันสังคมอย่างรุนแรง โดยเฉพาะการจ่ายเงินบำนาญของกองทุนประกันสังคมซึ่งได้รับผลกระทบจากสังคมผู้สูงอายุ (Aging society) อย่างรุนแรง องค์การแรงงานระหว่างประเทศ (International Labor Organization: ILO) และสำนักงานกองทุนประกันสังคมจึงได้มอบหมายให้ Mr. Hiroshi Yamabana นักคณิตศาสตร์ประกันภัยของ ILO จัดทำการประเมินทางคณิตศาสตร์ประกันภัย (Actuarial Valuation) ของกองทุนประกันสังคม และนำเสนอผลการประเมินดังกล่าวที่โรงแรมเดอะ สุโกศล กรุงเทพมหานคร เมื่อวันที่ 30 พฤศจิกายน 2558

การประเมินทางคณิตศาสตร์ประกันภัยเป็นการพยากรณ์รายรับและรายจ่ายของกองทุน โดยอาศัยข้อมูลทางประชากรศาสตร์ การเงิน ตัวเลขประมาณการทางเศรษฐกิจ หลักสถิติ และหลักคณิตศาสตร์ประกันภัย เพื่อพิจารณาว่ากองทุนต่างๆ เช่น กองทุนประกันสังคม จะอยู่รอด ล่มสลาย หรือมีเสถียรภาพทางการเงินมากน้อยเพียงใด การประเมินทางคณิตศาสตร์ประกันภัยดังกล่าว มีความใกล้เคียงกับการประมาณการทางการเงิน แต่มีความยุ่งยากซับซ้อนกว่ามาก เนื่องจากทั้งรายได้ของกองทุนและรายรับของกองทุนเกี่ยวข้องกับความน่าจะเป็นของการเข้ามาเป็นสมาชิกใหม่ การแจกแจงอายุของสมาชิก ความรุนแรง (Severity) และความถี่ (Frequency) ของการแจกแจงความเสียหาย (Loss distribution) อันได้แก่ การต้องจ่ายค่ารักษาพยาบาล การให้สิทธิประโยชน์จากการคลอดบุตร การจ่ายเงินบำนาญชราภาพ เป็นต้น ซึ่งต้องคำนวณหรือพยากรณ์ว่าจะเกิดความถี่และความรุนแรงของการเสียเงินดังกล่าวมากน้อยเพียงใด

ปัญหาหลักแรกที่เกิดขึ้นกับกองทุนประกันสังคมของประเทศไทย (และประเทศอื่น เช่น สหรัฐอเมริกา) ประสบคือมีภาวะสังคมผู้สูงอายุ จากการฉายภาพประชากร (Demographic Projection) ทำให้ทราบว่าประเทศไทยเข้าสู่การมีภาวะสังคมผู้สูงอายุ ทำให้มีเด็กเกิดน้อย มีวัยแรงงานลดลง (ซึ่งเป็นวัยที่ส่งเงินสมทบเข้ากองทุนประกันสังคม) มีคนชราภาพมากขึ้น (ซึ่งไม่สามารถส่งเงินสมทบเข้ากองทุนประกันสังคมแล้วแต่กองทุนประกันสังคมต้องจ่ายเงินบำนาญให้) สำหรับประเทศไทยยังมีปัญหาที่หนักหน่วงกว่าคือเราจะเกิดภาวะประชากรถดถอย มีประชากรลดลง ยิ่งทำให้ประชากรวัยทำงานที่จะส่งเงินสมทบเข้ากองทุนประกันสังคมลดลง ในขณะที่อายุขัยโดยเฉลี่ยของคนไทยยืนยาวขึ้นทำให้ได้รับบำนาญยาวนานมากขึ้น ซึ่งจะเป็นภาระหนักแก่กองทุนประกันสังคม เพราะมีจำนวนคนส่งเงินสมทบและปริมาณเงินสมทบน้อยลง ในขณะที่มีจำนวนคนที่รับเงินบำนาญหรือสิทธิประโยชน์เพิ่มขึ้นและปริมาณเงินดังกล่าวที่ต้องจ่ายก็เพิ่มขึ้น

ปัญหาหลักที่สองที่กองทุนประกันสังคมประสบคือการแทรกแซงทางการเมืองทำให้มีการลดอัตราการส่งเงินสมทบมาโดยตลอด อัตราการส่งเงินสมทบรวม (นายจ้าง+ลูกจ้าง+รัฐบาล) ในช่วง 2004-2009 อยู่ที่ 12.75% หลังจากนั้นลดลงมาเป็น 8.75% ในปี 2009 และขึ้นมาเป็น 12.75% อีกครั้งในช่วงปี 2010-2011 และลดลงมาอยู่ที่ 8.75% ในปี 2012 และเพิ่มขึ้นมาเป็น 10.75% ในปี 2012-2013 เป็นต้น ซึ่งอาจจะมาจากปัญหาทางเศรษฐกิจของรัฐบาลที่ไม่มีเงินพอจะจ่ายสมทบ หรือประชานิยมเพื่อหาคะแนนเสียงก็ตาม

ผลจากการประเมินทางคณิตศาสตร์ประกันภัยทำให้ทราบว่าภายใน 30 ปีหลังจากนี้ กองทุนประกันสังคมจะหมดทุน และเริ่มมีเงินกองทุนติดลบหรือพูดง่ายๆ ถ้าสถานการณ์ยังเป็นเช่นนี้ต่อไป กองทุนประกันสังคมจะล่มสลายในอีก 29 ปีนับจากวันนี้ โดยภายใน 19 ปีจากวันนี้ กองทุนประกันสังคมจะมีรายได้ในแต่ละปี (จากเงินสมทบและผลตอบแทนจากการลงทุน) น้อยกว่าค่าใช้จ่ายในแต่ละปีที่จะต้องจ่ายเพื่อสิทธิประโยชน์ต่างๆ ของผู้ประกันตน และเมื่อจ่ายเงินมากกว่ารับเงิน จะทำให้เงินกองทุนหมดหน้าตักภายใน 10 ปีหลังจากที่ต้องจ่ายเงินมากกว่ารับเงิน หลังจากหมดเงินกองทุนแล้ว ในอีก 29 ปีข้างหน้า กองทุนประกันสังคมจะไม่มีทางเลือกอื่นใดนอกจากเพิ่มอัตราการส่งเงินสมทบรวมเป็น 16.8% ของรายได้ต่อเดือนของผู้ประกันตนในทันที เพื่อให้มีเงินพอจ่ายสิทธิประโยชน์และไม่ให้กองทุนเป็นหนี้สินล้นพ้นตัวจนล้มละลาย

ปัญหาดังกล่าวจะส่งผลกระทบกระเทือนต่อประชากรวัยทำงานวันนี้ที่อายุ 30 ปี และส่งเงินสมทบไปอีก 30 ปี จนเกษียณอายุแล้วมีโอกาสไม่ได้รับบำนาญ หากกองทุนประกันสังคมล่มสลาย จะมีผู้ได้รับผลกระทบหลายล้านคน (อาจจะถึงสิบล้านคน) และนำไปสู่ความเดือดร้อนวุ่นวาย เกิดการประท้วงของผู้ใช้แรงงาน เกิดจลาจล ได้ง่ายมาก และคงไม่มีใครอยากเห็นภาพนั้น

ทำไมกองทุนประกันสังคมจึงจะล่มสลาย?

ข้อแรก เงื่อนไขจำนวนปีที่ส่งเงินสมทบก่อนได้รับบำนาญนั้นสั้นเพียง 15 ปี และเริ่มต้นเกษียณได้ที่อายุ 55 ปี ทำให้คนที่เริ่มส่งเงินสมทบเมื่ออายุ 40 ปี สามารถรับเงินบำนาญได้เมื่ออายุ 55 ปี หากคนนี้ตายเมื่ออายุ 80 ปี เขาจะได้รับเงินบำนาญต่อเนื่องถึง 25 ปี (ซึ่งอายุ 80 ปีนี้เริ่มใกล้เคียงอายุขัยเฉลี่ยของคนไทยที่อายุยืนขึ้นเรื่อยๆ เพราะความก้าวหน้าทางการแพทย์)

ข้อสอง อัตราการส่งเงินสมทบนั้นต่ำเกินไป ทำให้ไม่เพียงพอที่จะนำไปจ่ายเงินบำนาญในอนาคตอย่างแน่นอน อีกทั้งการคำนวณเงินบำนาญที่ได้รับนั้นคำนวณจากเงินเดือนที่ได้รับห้าปีสุดท้ายก่อนเกษียณซึ่งมักจะสูงกว่าเนื่องจากทำงานมานาน แทนที่จะคำนวณจากเงินเดือนตลอดอายุการทำงานที่ได้ส่งเงินสมทบกองทุนประกันสังคมมาตลอด

ข้อสาม อัตราผลตอบแทนจากการลงทุนของกองทุนประกันสังคมนั้นต่ำเกินไป เนื่องจากติดขัดที่ระเบียบและกฎหมาย นอกจากนี้ยังเกิด Mismatch คือเงินส่วนใหญ่เป็นการลงทุนระยะสั้นหรือระยะปานกลาง แต่เงินที่ได้รับสมทบนั้นควรเป็นการลงทุนระยะยาวซึ่งจะได้รับผลตอบแทนที่ดีกว่า

นักคณิตศาสตร์ประกันภัยของ ILO ได้เสนอแนวทางในการแก้ไขไว้สามข้อ

ข้อแรก ให้ขยายเวลาเกษียณออกไปและควรจะค่อยๆ ขยายออกไปเรื่อย เช่น ไม่จ่ายบำนาญหากยังอายุไม่ครบ 60 ปี เป็นต้น และอาจจะขยายออกไปเรื่อย วิธีการนี้สหรัฐอเมริกาได้ทำมาก่อนด้วยความจำเป็นจนปัจจุบันอายุเกษียณของอเมริกานั้นน่าจะอยู่ที่ 67 ปี จึงจะได้รับบำนาญ ข้อนี้หากทำได้จะทำให้มีรายได้หรือเงินสมทบเข้ากองทุนยาวนานขึ้นและมีการจ่ายบำนาญที่สั้นลง ซึ่งควรจะทำเพราะประชากรในปัจจุบันมีอายุยืนยาวขึ้น นอกจากนี้ยังช่วยบรรเทาปัญหาการขาดแคลนแรงงานลงไป นอกจากนี้ยังจำเป็นต้องปรับวิธีการคิดบำนาญโดยใช้เงินได้ที่ทำย้อนหลังทั้งหมดตลอดระยะเวลาส่งเงินสมทบมากกว่าแค่ห้าปีสุดท้าย (ซึ่งทำให้ได้บำนาญสูงกว่า)

ข้อสอง ให้ทยอยขึ้นอัตราการส่งเงินสมทบโดยรวมไปเรื่อยๆ เพื่อไม่ให้กระทบกระเทือนประชาชนมากนัก เพราะหากไม่ปรับเพิ่ม สุดท้ายก็จะต้องปรับเพิ่มพรวดพราดในครั้งเดียวจนเกิดความวุ่นวาย อีกทั้งอัตราการส่งเงินสมทบรวมของประเทศไทยเมื่อเปรียบเทียบกับประเทศอื่นๆ ในเอเชียด้วยกันนั้นถือว่าต่ำมาก เช่น เวียดนาม จีน และมาเลเซีย ต่างมีอัตราการส่งเงินสมทบ 20% หรือสูงกว่า เนื่องจากอัตราการส่งเงินสมทบส่วนใหญ่นั้นเพื่อการจ่ายเงินบำนาญในอนาคตซึ่งต้องใช้เงินมาก

ข้อสาม อัตราผลตอบแทนจากการลงทุนของกองทุนประกันสังคมค่อนข้างต่ำ โดยส่วนใหญ่ลงทุนในพันธบัตรรัฐบาลและรัฐวิสาหกิจกว่าร้อยละ 80 ซึ่งเป็นการลงทุนในสินทรัพย์ที่ไม่เสี่ยงแต่ทำให้ได้ผลตอบแทนต่ำ นอกจากนี้ยัง mismatch เงินทุนระหว่างเงินทุนระยะสั้นระยะยาว เพราะอัตราสมทบส่วนใหญ่นั้นมาจากสิทธิประโยชน์ด้านบำนาญ ซึ่งควรเป็นการลงทุนระยะยาว เช่น การลงทุนในตราสารทุน กองทุนรวมตราสารทุนที่ลงทุนในต่างประเทศ เพื่อให้ได้ผลตอบแทนที่เพียงพอสำหรับการจ่ายบำนาญในระยะยาว นอกจากนี้เงินสมทบหลังจากจ่ายออกไปซึ่งมาจากสิทธิประโยชน์ระยะสั้นก็ควรนำมาลงทุนระยะยาวด้วยเพื่อให้ผลตอบแทนที่คุ้มค่า

สำหรับผู้เขียนเองมีข้อเสนอว่ารัฐบาลควรจริงจังในการส่งเสริมให้คนไทยมีลูกและพัฒนาการศึกษาให้ดีเพื่อให้คนไทยมีผลิตภาพสูง เพียงพอที่จะต้องดูแลคนแก่เช่น พ่อแม่ หรือญาติที่สูงอายุ การสนับสนุนรณรงค์ในเรื่องนี้ควรให้สิทธิประโยชน์ทางภาษีเช่นการลดหย่อนภาษีเพิ่มขึ้นให้เหมาะสมกับความเป็นจริง แม้จะเห็นผลช้า (เช่น 20 ปี หลังจากนี้) แต่ก็ดีกว่าไม่ทำ ข้อเสนอที่ผู้เขียนอยากเสนออีกคือต้องพยายามให้คนที่จ้างตัวเองทำงาน (Self-employed) หรือทำงานอิสระ (Freelance) ซึ่งนับวันจะมีมากขึ้นเรื่อยๆ เนื่องจาก Gen Y ไม่ชอบทำงานบริษัทเป็นลูกน้องใคร ควรเข้ามาอยู่ในกองทุนประกันสังคมให้มากที่สุด ตลอดจนแรงงานต่างชาติซึ่งควรเข้ามาในระบบประกันสังคมเพื่อเป็นการสร้างฐานผู้จ่ายเงินสมทบให้มากขึ้น เพราะประเทศไทยมีแรงงานต่างชาติเพิ่มขึ้นมากสมควรเข้าไปสู่ระบบให้ถูกต้องซึ่งนอกจากช่วยประเทศไทยในเรื่องความมั่นคงแล้วยังช่วยในเรื่องของการยืดระยะเวลาให้กองทุนประกันสังคมล่มสลายช้าลงเนื่องจากเป็นการขยายฐานผู้ประกันตนออกไปให้กว้างขึ้น (10 ล้านจาก 65 ล้าน ถือว่าน้อยมาก)

เรื่องนี้เป็นเรื่องสำคัญ ก็ขอให้ทุกคนช่วยกันคิดไกลๆ ยาวๆ เพื่อประเทศไทยและเราคนไทยทุกคนที่ต้องอดออม เสียสละ ทำงานหนักมากขึ้น ช่วยๆ กัน ลืมเรื่อง Slow life กับ early retire ให้ไวที่สุด ซึ่งได้ยินคนไทยพูดกันมากเหลือเกินและเห็นตามแผงหนังสือเต็มไปหมด!