วิพากษ์ระบบการเลือกตั้งแบบจัดสรรปันส่วนผสม

ปัญญาพลวัตร
โดย พิชาย รัตนดิลก ณ ภูเก็ต

ระบบการเลือกตั้งไทยเป็นเรื่องที่หาความลงตัวยาก แต่ละระบบที่ออกแบบมาในอดีตต่างมีจุดอ่อนอยู่หลายประการ เช่น ความไม่สมดุลระหว่างคะแนนเสียงของประชาชนกับจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ความไร้สมรรถภาพในการป้องกันการซื้อขายเสียง การสร้างผลผลิตหรือ ส.ส.ที่มีคุณภาพ และการสร้างรัฐบาลที่มีเสถียรภาพ

คณะกรรมการยกร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) ชุดนายมีชัย ฤชุพันธุ์ ได้นำเสนอรูปแบบของระบบการเลือกตั้งใหม่ขึ้นมาและตั้งชื่อว่า “ระบบการเลือกตั้งแบบจัดสรรปันส่วน” ซึ่งเป็นระบบการเลือกตั้งแบบใหม่ที่ไม่เคยใช้มาก่อนในประเทศไทย หรือบางทีอาจไม่เคยใช้มาก่อนที่ไหนในพิภพนี้ก็เป็นได้

ความใหม่ของระบบนี้อยู่ที่ “การนำคะแนนผู้แพ้” มาใช้เพื่อคำนวณเป็นจำนวนส.ส.บัญชีรายชื่อของพรรคการเมือง

ระบบนี้กำหนดให้มี ส.ส. สองประเภท คือ ส.ส.ที่ได้รับชัยชนะจากเขตเลือกตั้ง และ ส.ส.ตามบัญชีรายชื่อพรรคการเมือง ซึ่งมาจากการนำคะแนนของ ส.ส.ที่ลงในเขตเลือกตั้ง แต่พ่ายแพ้มาเป็นฐานในการคำนวณว่าแต่ละพรรคจะได้ปันส่วนส.ส.บัญชีรายชื่อกี่คน ดังนั้นส.ส.บัญชีรายชื่อที่ได้จากการโอนคะแนนจากผู้สมัครรับเลือกตั้งที่พ่ายแพ้ เราอาจเรียกอีกอย่างว่า “ส.ส.กาเหว่า”

เจตนารมณ์สำคัญที่ กรธ. ใช้สำหรับการออกแบบการเลือกตั้งซึ่งมีการแถลงต่อสาธารณะคือ “การไม่ให้คะแนนประชาชนสูญเปล่า” หรือ ไม่ต้องการให้คะแนนที่เลือกผู้สมัครถูกนำไป “ทิ้งน้ำ” ซึ่งเท่ากับเป็นการเคารพและให้คุณค่ากับเสียงของประชาชนทุกเสียง การมีเจตนารมณ์แบบนี้นับว่าประเสริฐยิ่ง

แต่ความเป็นจริงคือ “ไม่มีระบบการเลือกตั้งใดในโลกนี้” ที่จะผนึกรวมเอาทุกคะแนนเสียงให้มีคุณค่าได้ หรือ สามารถแปรคะแนนเสียงทุกคะแนนเป็น ส.ส. ได้ ทุกระบบการเลือกตั้งเท่าที่มีมาในอดีต (ในความรู้ที่ผมมี) ต่างก็มีคะแนนสูญเปล่าทั้งสิ้น จะสูญเปล่ามากหรือน้อยเท่านั้นเอง

ระบบที่คะแนนสูญเปล่ามากที่สุดคือ ระบบการเลือกตั้งแบบผู้ชนะที่หนึ่ง ได้รับเลือกเป็น ส.ส. หรือ ระบบที่มิตรอาวุโสของผมท่านหนึ่งใช้คำว่า “คะแนนนำกำชัย” ระบบนี้เป็นระบบที่ประเทศไทยใช้มาอย่างยาวนาน หลักฐานเชิงประจักษ์ที่ระบบนี้ทำให้เกิดคะแนนสูญเปล่ามากที่สุดคือ มีความเป็นไปได้สูงที่ผู้ชนะเลือกตั้งได้คะแนนน้อยกว่าคะแนนของผู้แพ้รวมกัน เช่น เขตเลือกตั้งหนึ่งมีผู้สมัคร 3 คน ผู้ชนะได้คะแนน 40,000 คะแนน ผู้แพ้อีก 2 คน ได้คนละ 30,000 คะแนน รวมคะแนนผู้แพ้เท่ากับ 60,000 คะแนน ซึ่งเป็นคะแนนเสียงส่วนใหญ่ที่สูญเปล่านั่นเอง ส่วนคนที่ได้เป็น ส.ส. ก็กลายเป็นตัวแทนของเสียงส่วนน้อยในเขตนั้นไป

ส่วนระบบที่มีคะแนนสูญเปล่าลดลงเล็กน้อยคือ ระบบที่ผู้ชนะเลือกตั้งต้องได้คะแนนเสียงเกินครึ่งของผู้มาใช้สิทธิเลือกตั้ง ระบบนี้มีหลักการว่า ผู้ที่ได้รับเลือกตั้งเป็น ส.ส. เขต จะต้องเป็นตัวแทนของเสียงส่วนใหญ่ของผู้มาใช้สิทธิในเขตนั้นอย่างแท้จริง ดังนั้นบางเขตต้องมีการเลือกตั้ง 2 ครั้ง เพราะครั้งแรกอาจยังไม่มีผู้สมัครคนใดได้คะแนนเสียงเกินครึ่งของผู้มาใช้สิทธิ จึงต้องจัดเลือกตั้งอีกครั้งโดยกำหนดให้ผู้สมัครที่ได้คะแนนมากเป็นลำดับหนึ่งและสองมาแข่งขันกันอีกที เพื่อให้ผู้ชนะได้คะแนนมากกว่าครึ่งหนึ่งของผู้ที่ไปใช้สิทธิเลือกตั้ง

สำหรับระบบที่โอกาสของการเกิดคะแนนสูญเปล่าน้อยที่สุดคือระบบสัดส่วน ที่นิยมใช้กันคือ ระบบสัดส่วนบัญชีรายชื่อพรรค ระบบนี้จะเกิดคะแนนสูญเปล่าจำนวนหนึ่ง จะมากหรือน้อยก็ขึ้นอยู่กับการกำหนดคะแนนขั้นต่ำที่ให้ได้ ส.ส. เช่น อาจกำหนดไว้ที่ต้องได้คะแนนขั้นต่ำร้อยละ 5 ส่วนพรรคใดที่ได้คะแนนน้อยกว่านี้ก็กลายเป็นคะแนนสูญเปล่าไป

ดังนั้นระบบจัดสรรปันส่วนผสมของ กรธ.ชุดนี้ ซึ่งมีส่วนหนึ่งเป็นระบบสัดส่วน แต่เป็นการนำคะแนนของผู้แพ้มาคำนวณเป็นสัดส่วน จึงยังคงมีคะแนนจำนวนหนึ่งที่ต้อง “ทิ้งน้ำ” อยู่ดีนั่นแหละครับ

กรธ. ยังระบุว่า ระบบการเลือกตั้งแบบจัดสรรปันส่วนผสม เป็นวิธีที่สร้างความปรองดอง คือทุกพรรคจะได้คะแนนเฉลี่ยอย่างทั่วถึง เรื่องนี้ต้องเข้าใจนะครับว่า คะแนนเฉลี่ยที่ทุกพรรคได้ ไม่ได้เท่ากับว่าทุกพรรคจะสามารถมี ส.ส. ได้ สมมติว่า การเลือกตั้งครั้งต่อไป มีพรรคลงสมัคร 20 พรรค ไม่ได้หมายความว่าทุกพรรคจะได้รับการจัดสรร ส.ส. บางพรรคอาจได้มาก บางพรรคได้น้อย และบางพรรคอาจไม่ได้เลยก็ได้ ขึ้นอยู่กับว่าคะแนนขั้นต่ำที่ กรธ. จะกำหนดว่าใช้เท่าไร ส่วนพรรคใดที่จะมี ส.ส.นั้น อย่างน้อยก็ต้องทำคะแนนให้เท่ากับหรือมากกว่าคะแนนขั้นต่ำ ส่วน พรรคที่ได้รับคะแนนน้อยกว่าคะแนนขั้นต่ำก็คงต้อง “แห้ว” ไปตามระเบียบครับ

ยิ่งกว่านั้นการที่ทุกพรรคได้คะแนนเสียงเลือกตั้งแล้ว จะทำให้เกิดการปรองดองขึ้นมาได้อย่างไร การสรุปเพียงแต่ว่า การที่พรรคการเมืองทุกพรรคได้คะแนนเสียง แล้วทำให้เกิดการปรองดองนั้น ดูจะขาดตรรกะอย่างรุนแรงครับ และไม่ควรใช้ตรรกะนี้อธิบายต่อสาธารณะเพราะรังแต่ทำให้ผู้คนเขาหัวเราะเยาะเอาได้

ยังมีปัญหาเชิงหลักการของระบบจัดสันปันส่วนผสมที่สำคัญสองประการคือ ประการแรก ระบบนี้ทำเกินเจตนารมณ์ของผู้ไปใช้สิทธิเลือกตั้ง ซึ่งเกิดจากฐานคติเกี่ยวกับการเลือกตั้งที่ไม่ครบถ้วนของ กรธ. นั่นเอง กรธ.ทึกทักเอาว่าผู้เลือกตั้งทั้งหมด เวลาเลือกจะเลือก “ผู้สมัคร” และ เลือก “พรรค” เป็นไปในทิศทางเดียวกัน แต่จากการวิจัยเกี่ยวกับการเลือกตั้งของประเทศไทย ประชาชนไทยมีวิธีการเลือกตั้งอย่างน้อยสี่แบบคือ (1) เลือกผู้สมัครอย่างเดียว แต่ไม่เลือกพรรคใดเลย (2) เลือกพรรคหนึ่ง แต่ไม่เลือกผู้สมัครพรรคนั้น กลับไปเลือกผู้สมัครอีกพรรคหนึ่งแทน (3) เลือกพรรค แต่ไม่เลือกผู้สมัครคนใดเลย และ (4) เลือกผู้สมัคร และพรรคเดียวกัน

เพราะฉะนั้นความเชื่อของ กรธ. จึงเป็นเพียงเศษเสี้ยวของความจริงทั้งหมดเท่านั้น การอนุมานว่าผู้เลือกตั้งจะเลือกพรรคและผู้สมัครที่สังกัดพรรคนั้นเป็นทิศทางเดียวกันจึงเป็นการอนุมานที่ไม่สอดคล้องกับความเป็นจริง ดังนั้นการนำคะแนนของ ส.ส.เขตที่แพ้มาเป็นคะแนนพรรคจึงเท่ากับเป็นการบิดเบือนเจตนารมณ์ของผู้เลือกตั้ง

ประการที่สอง ระบบเอาคะแนนผู้แพ้ ซึ่งเป็นคะแนนส่วนบุคคลมาแปรสภาพให้เป็นคะแนนพรรคเป็นการบั่นทอนความสำคัญของพรรคการเมือง เพราะว่าการที่พรรคใดจะชนะการเลือกตั้งและเป็นรัฐบาลนั้น โดยหลักการแล้วต้องมีนโยบายที่สอดคล้องกับความต้องการของประชาชน หากประชาชนเห็นว่านโยบายที่พรรคเสนอมีประโยชน์ต่อกลุ่มตนเองหรือต่อประเทศ พวกเขาก็จะเลือกพรรคนั้น แต่ระบบสัดสรรปันส่วนผสมจะทำให้ผู้สมัครมีความสำคัญเหนือกว่านโยบายพรรค

นอกจากปัญหาในเชิงหลักการแล้ว มีความเป็นไปได้สูงที่ระบบนี้จะไปเพิ่มปัญหาเดิมและสร้างปัญหาใหม่เพิ่มขึ้นมาอีกหลายประการดังนี้
1.การซื้อเสียงจะมากขึ้น ซึ่งเกิดจากการแข่งขันช่วงชิงคะแนนมีความแหลมคมมากขึ้น ทั้งนี้ก็เพราะว่าทุกคะแนนถูกนำมาใช้ในการแปลงเป็นจำนวน ส.ส. นั่นเอง แต่ละพรรคต่างก็อยากได้คะแนนมากที่สุดเพื่อให้ตนเองมีโอกาสมากที่สุด ซึ่งต่างจากการเลือกตั้งแบบเดิมที่หากผู้สมัครคนใดรู้ตัวว่าแพ้แน่ หรือ ชนะแน่ การซื้อเสียงจะลดลง แต่ระบบใหม่แม้ว่าผู้สมัครจะรู้ว่าตนเองแพ้แน่หรือชนะแน่ๆ ก็จะไม่ทำให้การซื้อขายเสียงลดลง แต่ยังคงต้องซื้อเพื่อให้ได้คะแนนมากที่สุดเท่าที่จะมากได้ และยิ่งมีเฉพาะการเลือกตั้งระดับเขตที่เป็นเขตเล็กแล้ว การซื้อขายเสียงก็จะยิ่งรุนแรงยิ่งขึ้น

2.จะเกิดการซื้อตัวนักการเมืองหรือผู้มีชื่อเสียงท้องถิ่นให้ลงสมัครในนามพรรคมากขึ้น พรรคใดที่มีทุนมากก็จะส่งผู้สมัครให้ครบทุกเขต แม้ว่าเขตนั้นส่งไปก็แพ้แน่ๆ แต่ถึงแพ้ก็ยังได้คะแนนซึ่งจะทำให้พรรคการเมืองไม่น้อยทุ่มเงินซื้อตัวผู้มีชื่อเสียงในตำบล อำเภอ หรือจังหวัด เพื่อให้ลงสมัครเลือกตั้งในนามพรรค เราคงเห็นการประมูลตัวนักการเมืองท้องถิ่นหรือผู้มีชื่อเสียงระดับจังหวัดเพื่อให้เป็นผู้สมัครของพรรคการเมืองกันอย่างแพร่หลาย

3.พรรคเล็กๆมีโอกาสต่ำมากในการได้ ส.ส. เพราะว่าขาดเงินทุนในการส่งผู้สมัครในระดับเขต ซึ่งต่างจากระบบบัญชีรายชื่อในอดีต ที่พรรคเล็กๆยังมีโอกาสได้ ส.ส. เพราะว่าเป็นการเลือกพรรคจากผู้มีสิทธิเลือกตั้งทั่วประเทศ โดยไม่จำเป็นต้องส่งผู้สมัครในระดับเขต แต่ระบบใหม่นี้จะเป็นอุปสรรคต่อการเข้าสู่เวทีการเมืองของพรรคการเมืองเล็กๆที่ไม่ทีทุนทรัพย์เพียงพอ
4.ระบบการเลือกตั้งแบบนี้จะทำให้พรรคนายทุนยิ่งได้เปรียบ จากเหตุผลในข้อ 3 นั่นเอง พรรคนายทุนสามารถส่งผู้สมัครได้ครบทุกเขต ซึ่งจะทำให้เขามีโอกาสมากขึ้นในการได้คะแนนและจำนวนส.ส.

5.ระบบนี้จะทำให้มีโอกาสได้รัฐบาลผสมที่ไร้เสถียรภาพ รัฐบาลอ่อนแอ บรรยากาศทางการเมืองจะเป็นการต่อรองผลประโยชน์ระหว่างพรรคการเมืองเป็นหลัก โอกาสของการผลักดันนโยบายปฏิรูปเพื่อแก้ไขปัญหาของประเทศ และวางรากฐานในการสร้างชาติจะอยู่ในระดับต่ำถึงต่ำมาก

ผมคิดว่าข้อบกพร่องของระบบจัดสรรปันส่วนผสม หรือ “ระบบการเลือกตั้งแบบกาเหว่า” มีมากเกินไป ทั้งในเชิงหลักการ และความเสี่ยงในเชิงปฏิบัติ ทั้งยังเป็นระบบไร้สมรรถนะอย่างสิ้นเชิงในการบรรเทาการทุจริตเลือกตั้ง การไม่สามารถผลิตนักการเมืองที่มีคุณภาพ และการได้รัฐบาลที่ไร้ประสิทธิผลในการบริหารและพัฒนาประเทศ

จึงฝากไปยัง กรธ.ทุกท่านกรุณาทบทวนการออกแบบระบบการเลือกตั้งเสียใหม่ อย่าเพียงแต่คำนึงถึงการแก้ไขปัญหาการเมืองระยะสั้น โดยลืมคำนึงถึงผลกระทบในระยะยาว หรือใช้ความเชื่อที่ไม่สอดคล้องกับสภาพความจริงเป็นฐานในการออกแบบ ขอให้ออกแบบระบบการเลือกตั้งโดยมีรากฐานของการตั้งโจทย์ทางการเมืองอย่างมีวิสัยทัศน์ มีฐานคติที่ครบถ้วนและสอดคล้องกับสภาพความเป็นจริง และออกแบบให้ระบบการเลือกตั้งให้เป็นเหตุผลเชิงเครื่องมือที่มีศักยภาพในการไขปัญหาการเมืองไทยให้ได้อย่างแท้จริง