องค์การอิสระและองค์การเอกชนในเครือข่ายตระกูล ส : การไขว้ตำแหน่งและการขัดกันแห่งผลประโยชน์

องค์การอิสระในกระทรวงสาธารณสุข มีความเชื่อมโยงอย่างใกล้ชิดกับกลุ่มแพทย์ชนบทซึ่งในอดีตถือว่าเป็นกลุ่มก้าวหน้า และมีหัวเรือใหญ่คือ ศาสตราจารย์ นายแพทย์ ประเวศ วะสี และมีการตั้ง war room สัมนาประชุมกันต่อเนื่องยาวนานมากว่า 30 ปีทุกวันอาทิตย์ ณ สวนสามพราน อาจจะกล่าวได้ว่าเป็น war room ที่มีรากฐานหนาแน่น มั่นคงและดำเนินการต่อเนื่องยาวนานมากกว่ากว่า war room ใดๆ ในประเทศไทย แม้กระทั่งหน่วยงานทหาร เนื่องจากกลุ่มบ้านสามพรานมีสมาชิกหลักใน war room ต่อเนื่องมายาวนาน และมีส่วนผลักดันให้เกิดองค์การอิสระกลุ่มตระกูล ส. มากมายในกระทรวงสาธารณสุข สมาชิกในบ้านสามพรานส่วนใหญ่ เคยรับราชการในกระทรวงสาธารณสุขมาก่อน และมักเป็นประธานชมรมหรือสมาชิกชมรมแพทย์ชนบทมาก่อนด้วย ได้แก่ นพ.มงคล ณ สงขลา นพ.สุวิทย์ วิบูลย์ผลประเสริฐ นพ.ศิริวัฒน์ ทิพย์ธราดล เป็นต้น

องค์การกลุ่มตระกูล ส. เหล่านี้ ตั้งโดยพระราชบัญญัติแยกออกมาต่างหากจากส่วนราชการ มีอำนาจในการออกประกาศเกี่ยวกับวิธีการงบประมาณ การจัดซื้อจัดจ้าง ระเบียบการเงิน ของตนเองแยกเป็นอิสระ ไม่ใช้วิธีการเดียวกับระบบราชการ แต่ยังใช้เงินงบประมาณแผ่นดินซึ่งมาจากภาษีของประชาชนทั้งสิ้น องค์การกลุ่มตระกูล ส. ได้แก่ สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส) สำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (สปสช) และ สถาบันวิจัยระบบสาธารณสุข (สวรส) เป็นต้น ซึ่งตัวย่อจะแสดงในตารางที่ 1 ซึ่งในด้านซ้ายของตารางแสดงรายชื่อองค์การอิสระกลุ่มตระกูล ส. เป็นส่วนใหญ่ ยกเว้น กระทรวงสาธารณสุขและองค์การเภสัชกรรม ส่วนทางด้านขวาของตารางที่ 1 เป็นรายชื่อหรือตัวย่อขององค์การเอกชนที่มีความสัมพันธ์หรือเกี่ยวข้องทางใดทางหนึ่งกับองค์การอิสระในกลุ่มตระกูล ส อันได้แก่ ชมรมแพทย์ชนบท ซึ่งสมาชิกแทบทุกคนในบ้านสามพราน ต่างเคยเป็นสมาชิกหรือเคยดำรงตำแหน่งประธานชมรมแพทย์ชนบทมาแล้วทั้งสิ้น

การไขว้ตำแหน่งของบุคคลในเครือข่ายดังกล่าว เท่าที่รวบรวมเอกสารค้นคว้าวิจัยมาได้ สามารถสรุปได้ดังตารางที่ 2 ยกตัวอย่างเช่น

นพ.ประเวศ วะสี ดำรงตำแหน่งหรือเคยดำรงตำแหน่ง หมายเลข 1 อดีตประธานชมรมแพทย์ชนบท ตำแหน่งหมายเลข 2 ประธานมูลนิธิสาธารณสุขแห่งชาติ (ตั้งแต่ พ.ศ.2534 ถึงปัจจุบัน) หมายเลข 3 อดีตประธานมูลนิธิแพทย์ชนบท หมายเลข 4 อดีตกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ สวรส (ปี 2535 ถึง 2555) หมายเลข 5 อดีตที่ปรึกษากรรมการ สสส. (ปี 2544 - 2549) หมายเลข 59 ประธานมูลนิธิเด็ก หมายเลข 60 ที่ปรึกษาคณะกรรมการมูลนิธิพัฒนาไท หมายเลข 71 ผู้อำนวยการศูนย์ประสานงานทางการแพทย์และสาธารณสุข กระทรวงสาธารณสุข (พ.ศ. 2527-2530) หมายเลข 72 คณะกรรมการอำนวยการโครงการปฏิรูประบบบริการสาธารณสุขแห่งชาติ กระทรวงสาธารณสุข หมายเลข 95 ประธานกรรมการที่ปรึกษามูลนิธิสัมมาชีพ และ หมายเลข 96 ประธานกรรมการมูลนิธิหมอชาวบ้าน

นพ. วิชัย โชควิวัฒน์ ดำรงตำแหน่งหรือเคยดำรงตำแหน่ง หมายเลข 25 อดีตกรรมการชมรมแพทย์ชนบท หมายเลข 26 กรรมการมูลนิธิ ตั้งแต่ พ.ศ.2527 ปัจจุบันเป็นประธานมูลนิธิแพทย์ชนบท หมายเลข 27 กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ สสส ตั้งแต่ พ.ศ.2547 - 2552 รองประธาน สสส คนที่ 2 ตั้งแต่ พ.ศ.2553 ถึงปัจจุบัน หมายเลข 28 กรรมการบอร์ด สปสช. ตั้งแต่ พ.ศ.2550 ถึงปัจจุบัน, ประธานอนุกรรมการ พัฒนาระบบการดูแลระยะยาวสำหรับผู้สูงอายุที่อยู่ในระยะพึ่งพิง สปสช, กรรมการในอนุกรรมการบริหารยุทธศาสตร์ สปสช, กรรมการในอนุกรรมการพัฒนาสิทธิ ประโยชน์ฯ สปสช หมายเลข 29 กรรมการบอร์ด สช. ตั้งแต่ พ.ศ.2550 ถึงปัจจุบัน หมายเลข 30 ประธานบอร์ดองค์การเภสัชกรรม ตั้งแต่ พ.ศ.2549 – 2555 หมายเลข 89 อดีตอธิบดีกรมการแพทย์แผนไทยและการแพทย์ทางเลือก อดีตเลขาธิการคณะกรรมการอาหารและยา และหมายเลข 92 รองประธานมูลนิธิเด็ก

นพ. วิจารณ์ พานิช ดำรงตำแหน่งหรือเคยดำรงตำแหน่ง หมายเลข 6 กรรมการมูลนิธิสาธารณสุขแห่งชาติ (ตั้งแต่ พ.ศ.2534 ถึงปัจจุบัน) หมายเลข 7 อดีตกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ สวรส (ปี 2535 ถึง 2555) หมายเลข 8 อดีตกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ สสส (ปี 2544 ถึง 2552) หมายเลข 9 ประธานมูลนิธิ HITAP (ตั้งแต่ พ.ศ.2550 ถึงปัจจุบัน) หมายเลข 10 ประธานมูลนิธิ IHPP (ตั้งแต่ พ.ศ.2548 ถึงปัจจุบัน) หมายเลข 11 ประธานกรรมการ สกว (ตั้งแต่ พ.ศ.2535 - 2542) ปัจจุบันเป็นที่ปรึกษาพิเศษ ของ สกว. หมายเลข 61 ประธานคณะกรรมการบริหารสถาบันรับรองคุณภาพสถานพยาบาล (พ.ศ. 2554) หมายเลข 62 คณะกรรมการควบคุมคุณภาพและมาตรฐานบริการสาธารณสุข สปสช. (ตั้งแต่ พ.ศ.2553-2554) และ หมายเลข 63 คณะกรรมการบริหารสำนักงานคณะกรรมการสุขภาพแห่งชาติ สช. (ตั้งแต่ พ.ศ. 2551 - 2558)

ดร. อัมมาร สยามวาลา ดำรงตำแหน่งหรือเคยดำรงตำแหน่ง หมายเลข 44 กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ สวรส. (ตั้งแต่ พ.ศ.2541 - 2548) หมายเลข 45 กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ สสส. (ตั้งแต่ พ.ศ.2544 - 2546) หมายเลข 46 กรรมการบอร์ด สปสช. (ตั้งแต่ พ.ศ.2550 - 2554) หมายเลข 47 นักวิชาการเกียรติคุณของ TDRI ตั้งแต่ ปี 2539 ถึง ปัจจุบัน และหมายเลข 90 อดีตประธาน TDRI

นางสาวสารี อ๋องสมหวัง ดำรงตำแหน่งหรือเคยดำรงตำแหน่ง หมายเลข 64 กรรมการคณะกรรมการหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (พ.ศ. 2557-2558) หมายเลข 65 กรรมการคณะกรรมการควบคุมคุณภาพและมาตรฐานบริการสาธารณสุข (พ.ศ. 2546-2549) ของ สปสช หมายเลข 67 ประธานกรรมาธิการปฏิรูปการคุ้มครองผู้บริโภค (พ.ศ. 2558) โดยเป็นตัวแทนจากมูลนิธิเพื่อผู้บริโภคได้ดำรงตำแหน่งสปช หมายเลข 82 กรรมการและผู้จัดการมูลนิธิเพื่อผู้บริโภค (พ.ศ. 2549) หมายเลข 86 เลขาธิการมูลนิธิเพื่อผู้บริโภค (พ.ศ. 2551) และ หมายเลข 90 เลขาธิการสหพันธ์คุ้มครองผู้บริโภค (พ.ศ. 2555)

นายนิมิต เทียนอุดม 69 ดำรงตำแหน่งหรือเคยดำรงตำแหน่ง หมายเลข 69 กรรมการในคณะกรรมการหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (พ.ศ. 2552-2558) ผู้แทนองค์การเอกชน ด้านผู้ติดเชื้อ เอช ไอ วี, ประธานอนุกรรมการ พัฒนาระบบบริการผู้ติดเชื้อ เอช ไอ วี/ผู้ป่วยเอดส์, กรรมการในอนุกรรมการบริหารยุทธศาสตร์ สปสช, กรรมการในอนุกรรมการพัฒนาระบบการเงินการคลัง สปสช, กรรมการในอนุกรรมการกลั่นกรองกรณีอุทธรณ์ สปสช, กรรมการในอนุกรรมการธรรมาภิบาล สปสช, กรรมการในอนุกรรมการมีส่วนร่วมและการคุ้มครองสิทธิ สปสช, กรรมการในอนุกรรมการส่งเสริมสุขภาพและป้องกันโรค สปสช, กรรมการในอนุกรรมการด้านการสื่อสารและประชาสัมพันธ์ สปสช, หมายเลข 79 ประธานมูลนิธิเข้าถึงเอดส์





อันที่จริงการไขว้ตำแหน่งกันดังกล่าว มองในแง่ดี ก็อาจจะก่อให้เกิดความสมัครสมานสามัคคี ทำให้การประสานงานร่วมมือกันทำงานทำได้ง่ายขึ้น แต่ในอีกแง่การไขว้ตำแหน่งนั้นทำให้เกิดการขัดกันแห่งผลประโยชน์ ได้ง่าย และการขัดกันแห่งผลประโยชน์นี้อาจจะนำไปสู่การประพฤติมิชอบหรือการทุจริตคอรัปชั่นได้

การขัดกันแห่งผลประโยชน์ หรือศัพท์บัญญัติราชบัณฑิตยสถานว่า ผลประโยชน์ขัดกัน (อังกฤษ: conflict of interest) เกิดจากการที่บุคคลที่ดำรงตำแหน่งใดก็ต้องมีความขัดแย้งในการต้องตัดสินใจเลือกระหว่างผลประโยชน์ของส่วนรวมในหน่วยงานที่ตนเองดำรงตำแหน่งกับผลประโยชน์ส่วนตัว คำว่าผลประโยชน์ส่วนตัวนั้นมีความหมายกว้าง หมายถึง ตนเอง พวกพ้อง หรืออีกหน่วยงานที่ตนเองทำงานหรือดำรงตำแหน่งด้วยเช่นกัน เช่น การที่อัยการสูงสุดไปดำรงตำแหน่งเป็นกรรมการรัฐวิสาหกิจต่างๆ ในขณะที่ตัวอัยการสูงสุดเองเป็นทนายความของแผ่นดิน เมื่อประชาชนฟ้องร้องเรื่องสิ่งแวดล้อมโดยมีรัฐวิสาหกิจที่อัยการท่านนั้นเป็นกรรมการอยู่ อัยการสูงสุดท่านนั้นย่อมอึดอัดใจในการทำหน้าที่อัยการ เพราะตนเองได้ค่าตอบแทนการเป็นกรรมการรัฐวิสาหกิจนั้นๆ และไม่อยากจะฟ้องร้องหน่วยงานนั้นๆ ทำให้การทำหน้าที่อัยการของตนเองอ่อนแอลงเพราะมีผลประโยชน์ทับซ้อน

เรื่องการขัดกันแห่งผลประโยชน์นี้เป็นเรื่องที่เกิดขึ้นเสมอในสังคมไทย และหลายครั้งคนไทย โดยเฉพาะผู้หลักผู้ใหญ่ในบ้านเมืองนี้กลับไม่ได้ระมัดระวังเท่าที่ควร นายสมหมาย ฮุนตระกูล อดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง สมัยพลเอกเปรม ติณสูลานนท์ เป็นนายกรัฐมนตรี เป็นผู้ตัดสินใจลดค่าเงินบาท โดยที่ตัวเองไม่ได้อะไรสักบาทเดียว หากท่านบอกคนใกล้ตัวหรือพวกพ้อง จะมีคนได้ผลประโยชน์มากมาย เพราะจะไปซื้อเงินดอลลาร์สะสมไว้รอค่าเงินบาทลดลง เป็นการเก็งกำไร ความซื่อสัตย์สุจริตของนายสมหมาย ฮุนตระกูล ผู้ล่วงลับและผลงานทำให้ได้รับพระราชทานตราปฐมจุลจอมเกล้า อันเป็นเครื่องราชอิสริยาภรณ์สูงสุดที่สามัญชนพึงได้รับจากพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว ส่วนเรื่องการระมัดระวังการขัดกันแห่งผลประโยชน์นั้น ในหนังสืองานพระราชทานเพลิงศพของท่าน [1] เขียนเล่าไว้ว่า คำสั่งแรกเมื่อได้รับการโปรดเกล้าให้ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังคือการขอร้องให้ภรรยา (คุณหญิงสมศรี ฮุนตระกุล) ซึ่งเป็นข้าราชการกระทรวงการคลัง ลาออกจากราชการทันที เรื่องนี้ในหนังสือดังกล่าวเขียนว่าท่านคิดแบบญี่ปุ่น เพราะกลัวว่าจะเกิด conflict of interest นอกจากนี้อาจจะเสียการปกครองได้

การไขว้ตำแหน่งแล้วมีอำนาจหน้าที่ในการตัดสินใจซึ่งมีผลกระทบต่อหน่วยงานที่ตนเองควบตำแหน่งอยู่ก็น่าจะนำไปสู่การขัดกันแห่งผลประโยชน์ (โปรดดูตาราง 2 ประกอบ) ยกตัวอย่างเช่น

นพ.ประเวศ วะสี ดำรงตำแหน่งประธานมูลนิธิสาธารณสุขแห่งชาติ ในขณะที่ดำรงตำแหน่งที่ปรึกษากรรมการ สสส. เมื่อ สสส. ให้เงินทุนมูลนิธิสาธารณสุขแห่งชาติ ผ่าน นพ.สมศักดิ์ ชุณหรัศมิ์ เช่นนี้ก็เกิดการขัดกันแห่งผลประโยชน์สำเร็จแล้ว

นพ. วิจารณ์ พานิช ดำรงตำแหน่งใน สวรส, HITAP, IHPP, สสส, สรพ, สปสช, และ สช เมื่อ สกว และมูลนิธิสาธารณสุขแห่งชาติมารับเงินจาก สวรส, HITAP, IHPP, สสส, สรพ, สปสช, และ สช ไม่ว่าหน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่งก็จะเกิดการขัดกันแห่งผลประโยชน์แล้วเช่นกัน กรณีนี้ ทำให้ นพ.สมศักดิ์ ชุณหรัศมิ์ และ นพ.รัชตะ รัชตะนาวิน อดีตรัฐมนตรีช่วยและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงสาธารณสุขกำลังถูกสอบสวนโดย ป.ป.ช. จากการแต่งตั้ง นพ.วิจารณ์ พานิช ให้ดำรงตำแหน่งกรรมการ สวรส โดยมีผลประโยชน์ทับซ้อนอยู่

ดร.อัมมาร สยามวาลา เคยเป็นประธาน TDRI และปัจจุบันยังเป็นนักวิชาการเกียรติคุณ TDRI แต่ดำรงตำแหน่งหรือเคยดำรงตำแหน่งใน สปสช สวรส และ สสส เมื่อนักวิจัยใน TDRI มารับทุนวิจัยจาก สปสช สวรส หรือ สสส เช่น โครงการวิจัยผลลัพธ์และความเป็นธรรมทางสุขภาพ ก็เกิด conflict of interest ขึ้นทันที

นางสาวสารี อ๋องสมหวัง ดำรงตำแหน่งใน สปสช. ดังตารางที่ 2 แต่มูลนิธิเพื่อผู้บริโภคซึ่งตนเองได้ดำรงตำแหน่งด้วยในเวลาเดียวกันกับได้รับเงินทุน จาก สปสช. ดังนี้
1. โครงการสร้างความเข้าใจและปฏิบัติการส่งเสริมสุขภาพป้องกันโรคโดยประชาชน (2554) (3.08 ลบ.)
2. โครงการสร้างความเข้าใจและปฏิบัติการส่งเสริมสุขภาพป้องกันโรคโดยประชาชน (2554) (3.08 ลบ.)
3. โครงการเสริมศักยภาพและสร้างความ เข้มแข็ง ศูนย์ประสานงานหลักประกัน สุขภาพ ประชาชน กรุงเทพมหานคร (2554) (1.24 ลบ.)
4. โครงการสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ และป้องกันโรคในชุมชนพื้นที่ กรุงเทพมหานคร (2556) (3.79 ลบ.)
5. โครงการพัฒนาขยายเครือข่ายและจัด อบรมแกนนำอาสาสมัครผู้ป่วยโรคไต ต่อเนื่องระดับภูมิภาค (4ภาค) (2556) (0.97 ลบ.)
น่าจะถือได้ว่าเป็นการขัดกันแห่งผลประโยชน์

นายนิมิต เทียนอุดม ดำรงตำแหน่งใน สปสช. แต่เป็นประธานมูลนิธิเข้าถึงเอดส์ด้วยในเวลาด้วยกัน ทำให้มูลนิธิเข้าถึงเอดส์ได้รับเงินทุนจาก สปสช. ดังนี้
1.กองทุน Aids รหัส52705 ปีงบประมาณ 2551 วงเงิน 1.5 ล้านบาท
2.กองทุน Aids รหัสฺ BA2T2 ปีงบประมาณ 2551 วงเงิน 1.74 ล้านบาท
3. กองทุน Aids รหัส 0703N ปีงบประมาณ 2552 วงเงิน 2.0 ล้านบาท
4. กองทุน Aids รหัส 1412 H ปีงบประมาณ 2552 วงเงิน 6.5 ล้านบาท
5. โครงการพัฒนาติดตามหนุนเสริมการทำงานของ “ศูนย์บริการแบบองค์รวม” (2555) (3.75 ลบ.)
6. โครงการพัฒนาติดตามหนุนเสริมการทำงานของ “ศูนย์บริการแบบองค์รวม” (2556) (2.63 ลบ.)
7. โครงการสนับสนุนกลุ่มผู้ติดเชื้อ เอชไอวี ในการทำงานส่งเสริมการเข้าถึงบริการด้าน เอช ไอ วี โดยศูนย์บริการแบบองค์รวม (2557) (3.75 ลบ.)
8. โครงการพัฒนาการสื่อสารสาธารณะและขับเคลื่อนสังคมเพื่อป้องกันเอดส์ (2553) (งบ 57.95 ลบ.)
น่าจะถือได้ว่าเป็นการขัดกันแห่งผลประโยชน์

ในกรณีขององค์การเอกชนได้รับเงินจาก สปสช. นั้นน่าจะผิดกฎหมาย พระราชบัญญัติหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ.2545 ด้วยเนื่องจาก สปสช. สามารถจ่ายเงินให้สถานบริการ ตามมาตรา 3 ระบุไว้ว่า “สถานบริการ” หมายความว่า สถานบริการสาธารณสุขของรัฐ ของเอกชน และของสภากาชาดไทย หน่วยบริการการประกอบโรคศิลปะสาขาต่างๆ และสถานบริการสาธารณสุขอื่นที่คณะกรรมการกําหนดเพิ่มเติม”

องค์การเอกชนเหล่าไม่ถือว่าเป็นสถานบริการแต่อย่างใด เนื่องจากไม่มีโรงพยาบาลในสังกัดและไม่ได้ใช้เพื่อการรักษาพยาบาลด้วย

โดยสรุป การไขว้ตำแหน่ง อาจจะนำไปสู่การขัดกันแห่งผลประโยชน์ และการขัดกันแห่งผลประโยชน์อาจจะนำไปสู่การทุจริตประพฤติมิชอบได้ง่าย ดังนั้นการที่ คตร. และ สตง. ได้เข้ามาตรวจสอบการทำงานของ สปสช. และ สสส. จึงถือว่าเป็นเรื่องที่ดีและน่าจะช่วยแก้ไขปัญหาดังกล่าวเป็นการชั่วคราว

อย่างไรก็ตามในอนาคตเราควรมีกฎหมายว่าด้วยการขัดกันแห่งผลประโยชน์โดยตรง โดยห้ามผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองหรือในราชการระดับสูงมีความเกี่ยวพันกันหรือมีแนวโน้มจะเกิดผลประโยชน์ทับซ้อนกันดังที่ ศาสตราจารย์ ดร. ธีรภัทร์ เสรีรังสรรค์ ได้เคยเสนอกฎหมาย พ.ร.บ.ว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการขัดกันระหว่างประโยชน์ส่วนบุคคลและประโยชน์ส่วนรวม หรือที่เรียกกันในหมู่ประชาชนว่า กฎหมายเอาผิดเจ็ดชั่วโคตร ควรได้รับการนำกลับมาพิจารณาให้มีการประกาศใช้อีกครั้ง เพื่อป้องกันปัญหาที่อาจจะเกิดขึ้นในอนาคตได้

หมายเหตุ :
[1] ฯพณฯ สมหมาย ฮุนตระกูล, หนังสือที่ระลึกพิธีพระราชทานเพลิงศพ ศาลาปัณณรสภาค วัดเบญจมบพิตร. กรุงเทพฯ : [ม.ป.พ.], 2536. 336 หน้า.