ตอนนี้สมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติกำลังพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญที่กรรมาธิการยกร่างส่งเข้ามาให้พิจารณาตามวาระ โดยกล่าวกันว่าการร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้มีเจตนารมณ์ 4 ประการ คือ สร้างพลเมืองให้เป็นใหญ่ การเมืองใสสะอาดและสมดุล หนุนสังคมที่เป็นธรรม และนำชาติสู่สันติสุข พร้อมยึดหลักปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียงในการยกร่างครั้งนี้ คือ ความพอดี พอประมาณ ความมีเหตุผล และมีภูมิคุ้มกัน
รัฐธรรมนูญ (Constitution) หมายถึง กฎหมายสูงสุดในการจัดการปกครองประเทศ ว่าด้วยการใช้อำนาจรัฐหรืออำนาจอธิปไตย กฎเกณฑ์แบบแผนเกี่ยวกับการจัดตั้งองค์กรผู้ใช้อำนาจรัฐว่ามีองค์กรอะไรบ้าง เช่น ประมุขแห่งรัฐ คณะรัฐมนตรี รัฐสภา ศาล สิทธิและหน้าที่ของประชาชน ฯลฯ
หลักการสำคัญที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญของไทยก็คือ ประเทศไทยมีการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ บทบัญญัติใดของกฎหมาย กฎ หรือข้อบังคับ ขัดหรือแย้งต่อระบอบการปกครอง บทบัญญัตินั้นเป็นอันใช้บังคับมิได้ และอำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย เป็นต้น
ความเห็นต่อร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้มีความหลากหลายทั้งเห็นด้วยและไม่เห็นด้วย แต่ที่น่าสนใจคือ ความเห็นของนายสมบัติ ธำรงธัญวงศ์ ประธานกมธ.ปฏิรูปการเมืองที่ชี้ถึงจุดเสี่ยง 5 จุด
จุดเสี่ยงที่ 1 ขาดความสมดุลระหว่างอำนาจฝ่ายบริหารและอำนาจฝ่ายนิติบัญญัติ เพราะในร่างรัฐธรรมนูญกำหนดให้ฝ่ายบริหารมีอำนาจเหนือฝ่ายนิติบัญญัติ ผ่านการให้นายกรัฐมนตรีเป็นผู้ลงนามรับรองในการเสนอกฎหมายการเงินต่อสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งเท่ากับว่านายกฯ จะมีอำนาจสั่งสภาฯ ได้ แต่ในทางกลับกันฝ่ายนิติบัญญัติกลับไม่มีอำนาจเสนอกฎหมายการเงิน มีอำนาจเฉพาะการเสนอกฎหมายปกติที่ไม่ค่อยมีความสำคัญเท่าไหร่นักเท่านั้น เช่นเดียวกับมาตรา 182 ที่ให้อำนาจนายกฯ เสนอกฎหมายที่เป็นนโยบายสำคัญต่อสภาฯ และหาก ส.ส.ไม่เสนอญัตติเพื่อขอเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจภายใน 48 ชั่วโมง จะมีผลให้กฎหมายดังกล่าวผ่านการเห็นชอบของสภาฯ
จุดเสี่ยงที่ 2 การออกแบบรัฐบาลผสมที่ไม่เข้มแข็ง ความเสี่ยงน่าจะมาจากนำระบบเลือกตั้งแบบสัดส่วนผสมมาใช้ ซึ่งจะทำให้รัฐบาลผสม ไม่มีพรรคการเมืองใดได้เสียงเกินกึ่งในสภาฯ จะเกิดสภาพพรรคการเมืองขนาดเล็กและขนาดกลางต่อรองกับพรรคการเมืองที่มีเสียงข้างมาก ก่อให้เกิดระบบโควตาในการแบ่งตำแหน่งรัฐมนตรี ที่สำคัญนโยบายการบริหารประเทศจะขาดความเป็นเอกภาพและประสิทธิภาพ เพราะแต่ละพรรคการเมืองที่เข้ามาร่วมรัฐบาลต่างต้องการผลักดันนโยบายของพรรคการเมืองตัวเอง และที่สำคัญเป็นช่องทางที่นำไปสู่การทุจริตเพื่อเป็นปัจจัยสำหรับการเลือกตั้งในครั้งต่อไป
จุดเสี่ยงที่ 3 การนำหลักการแบ่งแยกอำนาจในระบบประธานาธิบดีมาใช้กับระบบรัฐสภา การกำหนดให้นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีต้องไม่เป็น ส.ส. ทั้งนี้ปรัชญาเดิมมีหลักการที่ต้องให้ฝ่ายบริหารสัมพันธ์และเชื่อมโยงกับประชาชน จึงจำเป็นต้องให้นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีเป็น ส.ส.ซึ่งเป็นหลักการที่อยู่ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 แต่เมื่อร่างรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันกำหนดข้อห้ามดังกล่าวเอาไว้ เท่ากับว่าเป็นการขัดกับหลักการที่ต้องให้ฝ่ายบริหารเชื่อมโยงกับประชาชน
จุดเสี่ยงที่ 4 กลไกตรวจสอบอ่อนแอ โดยเฉพาะการถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ซึ่งที่ผ่านมาไม่เคยใช้ได้ผล โดยร่างรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันกำหนดให้การถอดถอนต้องใช้เสียงในรัฐสภาเกินครึ่งหนึ่ง ซึ่งในทางปฏิบัติคนที่มาเป็นรัฐบาลจะต้องจัดตั้งรัฐบาลด้วยการใช้เสียงมากกว่า 325 เสียงจาก ส.ส.ทั้งหมด 450 คน เพื่อป้องกันไม่ให้เกิดการถอดถอน จึงอาจเรียกได้ว่าเป็นหลักการที่ไม่มีประสิทธิภาพในสภาพสังคมการเมืองไทย
จุดเสี่ยงที่ 5 การกำหนดให้นายกรัฐมนตรีไม่จำเป็นต้องเป็น ส.ส.ในร่างรัฐธรรมนูญกำหนดให้คนที่ไม่ได้เป็น ส.ส.จะเป็นนายกฯ ได้ก็ต่อเมื่อสภาฯ มีมติด้วยเสียง 2 ใน 3 แต่หากเกิดสถานการณ์ที่ไม่สามารถเลือกนายกฯ ได้ตามเวลาที่รัฐธรรมนูญก็อาจเป็นผลให้คนภายนอกที่ได้รับคะแนนเสียงสูงสุดเป็นนายกฯ ได้ ขณะเดียวกัน ระบบนี้จะมีปัญหาสำคัญตรงที่ หากนายกฯ คนนอกเลือกคนนอกมาเป็นรัฐมนตรี เพราะรัฐธรรมนูญห้าม ส.ส.มาเป็นรัฐมนตรี แบบนี้เท่ากับว่าฝ่ายบริหารไม่มีส่วนใดมาเชื่อมโยงกับประชาชนโดยตรงเลย จะเหลือเพียงฝ่ายนิติบัญญัติหลักเดียวเท่านั้นที่เชื่อมโยงกับประชาชน
ขณะเดียวกันยังมีเสียงสะท้อนไม่เห็นด้วยต่อร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้จากพรรคการเมืองใหญ่ทั้งสองพรรคต่างขั้ว คือ พรรคเพื่อไทยและพรรคประชาธิปัตย์
ขณะที่นายบวรศักดิ์ อุวรรณโณ ประธานคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ อ้างว่า ระบบการเลือกตั้งแบบสัดสวนผสมที่นำมาจากประเทศเยอรมนีแต่ได้ปรับมาใช้ให้เข้ากับวัฒนธรรมทางการเมืองของนักการเมืองไทย เพื่อป้องกันการเป็นเผด็จการเสียงข้างมาก และได้สร้างวิธีป้องกันความไร้เสถียรภาพของรัฐบาลขึ้น ตามที่หลายฝ่ายกังวลว่าจะย้อนกลับไปเป็นแบบช่วงก่อนปี 2540 เช่น ห้ามการควบรวมพรรคการเมือง (นอมินี) ห้ามสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรลาออกจากพรรคหลังเลือกตั้งเพื่อไปดำรงตำแหน่งในคณะรัฐมนตรี ให้ ส.ส.ลาออกจากตำแหน่งก่อนไปดำรงตำแหน่งรัฐมนตรี เป็นต้น
สิ่งที่นายบวรศักดิ์พยายามอธิบายก็คือ รัฐธรรมนูญฉบับนี้พยายามถอดบทเรียนจากรัฐธรรมนูญ 2540 และ 2550 ที่ก่อให้เกิดวิกฤตการณ์ทางการเมืองมากว่า 10 ปี โดยเฉพาะรัฐธรรมนูญ 2540 ที่ทำให้เกิดระบบที่เรียกว่า ฝ่ายบริหารที่เข้มแข็งหรือมีนายกรัฐมนตรีที่เข้มแข็ง (Strong Prime Minister) จนทำให้เกิดระบอบเผด็จการรัฐสภา และถูกขนานนามในเวลาต่อมาว่า ระบอบทักษิณ
พูดง่ายๆ ก็คือ เรากลัวว่า จะมีรัฐบาลกินรวบแบบทักษิณกลับมามีอำนาจอีก
สิ่งที่น่าห่วงอีกอย่างก็คือ รัฐธรรมนูญฉบับที่อ้างว่าพลเมืองเป็นใหญ่ แต่การเลือกตั้งวุฒิสมาชิก หรือ ส.ว.ที่ร่างรัฐธรรมนูญใหม่กำหนดให้มี ส.ว.200 คน มาจากการเลือกตั้งทางอ้อม 123 คน อีก 77 คน มาจากการเลือกตั้งใน 77 จังหวัด จังหวัดละ 1 คน แต่ให้มีคณะกรรมการสรรหาเป็นผู้คัดเลือกเสียก่อน ทำให้ ส.ว.ทั้งหมดไม่ได้มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน แต่มีใครไม่รู้ไม่กี่คนมาใช้อำนาจแทนประชาชนทั้งประเทศ
แถม ส.ว.กลับมีอำนาจมากกว่า ส.ส.ที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน
ไม่ต้องพูดเลยว่า เมื่อรัฐธรรมนูญเขียนไว้แบบนี้ใครยึดกุมอำนาจรัฐไว้ได้ฝ่ายนั้นก็ได้ประโยชน์ มีการวิ่งเต้นเล่นพวกเพื่อให้ได้เป็น ส.ว.กลายเป็นว่า รัฐธรรมนูญที่เขียนขึ้นมาเพื่อป้องกันระบอบทักษิณจะกลับมาอีก กลับไปยื่นดาบให้ฝ่ายที่กุมอำนาจรัฐ ถ้าพรรคการเมืองของทักษิณกลับมาชนะเลือกตั้งและได้รับเสียงข้างมากอีกก็จะยิ่งมีอำนาจล้นฟ้า และเมื่อนั้นประชาชนก็จะออกมาขับไล่ระบอบทักษิณบนท้องถนนอีก
ดังนั้น ทางออกที่ดีที่สุดของร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้คือ การทำประชามติเพื่อให้พลเมืองตัดสิน เพราะนี่คือความหมายของพลเมืองเป็นใหญ่ที่แท้จริง
รัฐธรรมนูญ (Constitution) หมายถึง กฎหมายสูงสุดในการจัดการปกครองประเทศ ว่าด้วยการใช้อำนาจรัฐหรืออำนาจอธิปไตย กฎเกณฑ์แบบแผนเกี่ยวกับการจัดตั้งองค์กรผู้ใช้อำนาจรัฐว่ามีองค์กรอะไรบ้าง เช่น ประมุขแห่งรัฐ คณะรัฐมนตรี รัฐสภา ศาล สิทธิและหน้าที่ของประชาชน ฯลฯ
หลักการสำคัญที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญของไทยก็คือ ประเทศไทยมีการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ บทบัญญัติใดของกฎหมาย กฎ หรือข้อบังคับ ขัดหรือแย้งต่อระบอบการปกครอง บทบัญญัตินั้นเป็นอันใช้บังคับมิได้ และอำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย เป็นต้น
ความเห็นต่อร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้มีความหลากหลายทั้งเห็นด้วยและไม่เห็นด้วย แต่ที่น่าสนใจคือ ความเห็นของนายสมบัติ ธำรงธัญวงศ์ ประธานกมธ.ปฏิรูปการเมืองที่ชี้ถึงจุดเสี่ยง 5 จุด
จุดเสี่ยงที่ 1 ขาดความสมดุลระหว่างอำนาจฝ่ายบริหารและอำนาจฝ่ายนิติบัญญัติ เพราะในร่างรัฐธรรมนูญกำหนดให้ฝ่ายบริหารมีอำนาจเหนือฝ่ายนิติบัญญัติ ผ่านการให้นายกรัฐมนตรีเป็นผู้ลงนามรับรองในการเสนอกฎหมายการเงินต่อสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งเท่ากับว่านายกฯ จะมีอำนาจสั่งสภาฯ ได้ แต่ในทางกลับกันฝ่ายนิติบัญญัติกลับไม่มีอำนาจเสนอกฎหมายการเงิน มีอำนาจเฉพาะการเสนอกฎหมายปกติที่ไม่ค่อยมีความสำคัญเท่าไหร่นักเท่านั้น เช่นเดียวกับมาตรา 182 ที่ให้อำนาจนายกฯ เสนอกฎหมายที่เป็นนโยบายสำคัญต่อสภาฯ และหาก ส.ส.ไม่เสนอญัตติเพื่อขอเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจภายใน 48 ชั่วโมง จะมีผลให้กฎหมายดังกล่าวผ่านการเห็นชอบของสภาฯ
จุดเสี่ยงที่ 2 การออกแบบรัฐบาลผสมที่ไม่เข้มแข็ง ความเสี่ยงน่าจะมาจากนำระบบเลือกตั้งแบบสัดส่วนผสมมาใช้ ซึ่งจะทำให้รัฐบาลผสม ไม่มีพรรคการเมืองใดได้เสียงเกินกึ่งในสภาฯ จะเกิดสภาพพรรคการเมืองขนาดเล็กและขนาดกลางต่อรองกับพรรคการเมืองที่มีเสียงข้างมาก ก่อให้เกิดระบบโควตาในการแบ่งตำแหน่งรัฐมนตรี ที่สำคัญนโยบายการบริหารประเทศจะขาดความเป็นเอกภาพและประสิทธิภาพ เพราะแต่ละพรรคการเมืองที่เข้ามาร่วมรัฐบาลต่างต้องการผลักดันนโยบายของพรรคการเมืองตัวเอง และที่สำคัญเป็นช่องทางที่นำไปสู่การทุจริตเพื่อเป็นปัจจัยสำหรับการเลือกตั้งในครั้งต่อไป
จุดเสี่ยงที่ 3 การนำหลักการแบ่งแยกอำนาจในระบบประธานาธิบดีมาใช้กับระบบรัฐสภา การกำหนดให้นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีต้องไม่เป็น ส.ส. ทั้งนี้ปรัชญาเดิมมีหลักการที่ต้องให้ฝ่ายบริหารสัมพันธ์และเชื่อมโยงกับประชาชน จึงจำเป็นต้องให้นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีเป็น ส.ส.ซึ่งเป็นหลักการที่อยู่ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 แต่เมื่อร่างรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันกำหนดข้อห้ามดังกล่าวเอาไว้ เท่ากับว่าเป็นการขัดกับหลักการที่ต้องให้ฝ่ายบริหารเชื่อมโยงกับประชาชน
จุดเสี่ยงที่ 4 กลไกตรวจสอบอ่อนแอ โดยเฉพาะการถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ซึ่งที่ผ่านมาไม่เคยใช้ได้ผล โดยร่างรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันกำหนดให้การถอดถอนต้องใช้เสียงในรัฐสภาเกินครึ่งหนึ่ง ซึ่งในทางปฏิบัติคนที่มาเป็นรัฐบาลจะต้องจัดตั้งรัฐบาลด้วยการใช้เสียงมากกว่า 325 เสียงจาก ส.ส.ทั้งหมด 450 คน เพื่อป้องกันไม่ให้เกิดการถอดถอน จึงอาจเรียกได้ว่าเป็นหลักการที่ไม่มีประสิทธิภาพในสภาพสังคมการเมืองไทย
จุดเสี่ยงที่ 5 การกำหนดให้นายกรัฐมนตรีไม่จำเป็นต้องเป็น ส.ส.ในร่างรัฐธรรมนูญกำหนดให้คนที่ไม่ได้เป็น ส.ส.จะเป็นนายกฯ ได้ก็ต่อเมื่อสภาฯ มีมติด้วยเสียง 2 ใน 3 แต่หากเกิดสถานการณ์ที่ไม่สามารถเลือกนายกฯ ได้ตามเวลาที่รัฐธรรมนูญก็อาจเป็นผลให้คนภายนอกที่ได้รับคะแนนเสียงสูงสุดเป็นนายกฯ ได้ ขณะเดียวกัน ระบบนี้จะมีปัญหาสำคัญตรงที่ หากนายกฯ คนนอกเลือกคนนอกมาเป็นรัฐมนตรี เพราะรัฐธรรมนูญห้าม ส.ส.มาเป็นรัฐมนตรี แบบนี้เท่ากับว่าฝ่ายบริหารไม่มีส่วนใดมาเชื่อมโยงกับประชาชนโดยตรงเลย จะเหลือเพียงฝ่ายนิติบัญญัติหลักเดียวเท่านั้นที่เชื่อมโยงกับประชาชน
ขณะเดียวกันยังมีเสียงสะท้อนไม่เห็นด้วยต่อร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้จากพรรคการเมืองใหญ่ทั้งสองพรรคต่างขั้ว คือ พรรคเพื่อไทยและพรรคประชาธิปัตย์
ขณะที่นายบวรศักดิ์ อุวรรณโณ ประธานคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ อ้างว่า ระบบการเลือกตั้งแบบสัดสวนผสมที่นำมาจากประเทศเยอรมนีแต่ได้ปรับมาใช้ให้เข้ากับวัฒนธรรมทางการเมืองของนักการเมืองไทย เพื่อป้องกันการเป็นเผด็จการเสียงข้างมาก และได้สร้างวิธีป้องกันความไร้เสถียรภาพของรัฐบาลขึ้น ตามที่หลายฝ่ายกังวลว่าจะย้อนกลับไปเป็นแบบช่วงก่อนปี 2540 เช่น ห้ามการควบรวมพรรคการเมือง (นอมินี) ห้ามสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรลาออกจากพรรคหลังเลือกตั้งเพื่อไปดำรงตำแหน่งในคณะรัฐมนตรี ให้ ส.ส.ลาออกจากตำแหน่งก่อนไปดำรงตำแหน่งรัฐมนตรี เป็นต้น
สิ่งที่นายบวรศักดิ์พยายามอธิบายก็คือ รัฐธรรมนูญฉบับนี้พยายามถอดบทเรียนจากรัฐธรรมนูญ 2540 และ 2550 ที่ก่อให้เกิดวิกฤตการณ์ทางการเมืองมากว่า 10 ปี โดยเฉพาะรัฐธรรมนูญ 2540 ที่ทำให้เกิดระบบที่เรียกว่า ฝ่ายบริหารที่เข้มแข็งหรือมีนายกรัฐมนตรีที่เข้มแข็ง (Strong Prime Minister) จนทำให้เกิดระบอบเผด็จการรัฐสภา และถูกขนานนามในเวลาต่อมาว่า ระบอบทักษิณ
พูดง่ายๆ ก็คือ เรากลัวว่า จะมีรัฐบาลกินรวบแบบทักษิณกลับมามีอำนาจอีก
สิ่งที่น่าห่วงอีกอย่างก็คือ รัฐธรรมนูญฉบับที่อ้างว่าพลเมืองเป็นใหญ่ แต่การเลือกตั้งวุฒิสมาชิก หรือ ส.ว.ที่ร่างรัฐธรรมนูญใหม่กำหนดให้มี ส.ว.200 คน มาจากการเลือกตั้งทางอ้อม 123 คน อีก 77 คน มาจากการเลือกตั้งใน 77 จังหวัด จังหวัดละ 1 คน แต่ให้มีคณะกรรมการสรรหาเป็นผู้คัดเลือกเสียก่อน ทำให้ ส.ว.ทั้งหมดไม่ได้มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน แต่มีใครไม่รู้ไม่กี่คนมาใช้อำนาจแทนประชาชนทั้งประเทศ
แถม ส.ว.กลับมีอำนาจมากกว่า ส.ส.ที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน
ไม่ต้องพูดเลยว่า เมื่อรัฐธรรมนูญเขียนไว้แบบนี้ใครยึดกุมอำนาจรัฐไว้ได้ฝ่ายนั้นก็ได้ประโยชน์ มีการวิ่งเต้นเล่นพวกเพื่อให้ได้เป็น ส.ว.กลายเป็นว่า รัฐธรรมนูญที่เขียนขึ้นมาเพื่อป้องกันระบอบทักษิณจะกลับมาอีก กลับไปยื่นดาบให้ฝ่ายที่กุมอำนาจรัฐ ถ้าพรรคการเมืองของทักษิณกลับมาชนะเลือกตั้งและได้รับเสียงข้างมากอีกก็จะยิ่งมีอำนาจล้นฟ้า และเมื่อนั้นประชาชนก็จะออกมาขับไล่ระบอบทักษิณบนท้องถนนอีก
ดังนั้น ทางออกที่ดีที่สุดของร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้คือ การทำประชามติเพื่อให้พลเมืองตัดสิน เพราะนี่คือความหมายของพลเมืองเป็นใหญ่ที่แท้จริง
