xs
xsm
sm
md
lg

จาก Party list ถึง Cabinet list ถนนสายความเสี่ยงใหญ่หลวง !

เผยแพร่:   โดย: คำนูณ สิทธิสมาน

แม้ประเทศไทยจะยังไม่เคยมีการเลือกตั้งฝ่ายบริหารโดยตรง ไม่ว่าจะเป็นเลือกนายกรัฐมนตรี เลือกคณะรัฐมนตรี หรือเลือกสิ่งที่เรียกว่า Cabinet List อย่างที่กำลังผลักดันให้เป็นโครงสร้างใหม่ของร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่กันอยู่ในขณะนี้

แต่ในทางวิชาการไม่ใช่เรื่องใหม่

เคยมีการพูดกันเป็นกระแสสังคมมาตั้งแต่ปี 2517 แม้จะตกไปเพราะความเห็นสำคัญที่ว่าประเทศไทยมีสถาบันพระมหากษัตริย์ หากให้มีการเลือกนายกรัฐมนตรีโดยตรงจะกระทบกระเทือนโครงสร้างสถาบันทางการเมืองทั้งหมด ต้องคิดใหม่ปรับใหม่หมด แต่ในปี 2534 ก็มีการพูดถึงกันอีกครั้ง

ในครั้งปี 2534 นั้น เป็นการพูดถึงข้อเสนอการนำเอาข้อดีของ 'ระบบกึ่งประธานาธิบดี' หรือ Semi – Presidential System มาประยุกต์ใช้ เพื่อตอบโจทย์ความไร้เสถียรภาพของฝ่ายบริหารที่มีอายุเฉลี่ยแค่ปีเศษ ๆ

ความไร้เสถียรภาพของฝ่ายบริหารนั้นเป็นโจทย์สากลของ 'ระบบรัฐสภา' หรือ Parliamentary System ที่เกิดขึ้นทั่วโลก ช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 หลายประเทศรวมทั้งประเทศเกิดใหม่จึงปฏิรูประบบรัฐสภาใหม่โดยนำเอาข้อดีของ 'ระบบประธานาธิบดี' หรือ Presidential System ที่ใช้ได้ผลในสหรัฐอเมริกามาปรับใช้ ก่อให้เกิดรูปแบบการปกครองรูปแบบที่ 3 ของระบอบประชาธิปไตย ก็คือ 'ระบบกึ่งประธานาธิบดี' หรือ Semi – Presidential System นั่นเอง

สารัตถะหนึ่งในการปฏิรูประบบรัฐสภาดั้งเดิมหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 คือการเน้นและให้อำนาจแก่ตัวบุคคลที่เป็น 'ผู้นำ' มากขึ้น

เป็นการหยิบยืมความสำเร็จของระบบประธานาธิบดี Presidential System มาใช้

เริ่มจากฝรั่งเศส และตัวอย่างใกล้บ้านเราที่ประสบความสำเร็จมากที่สุดก็คือเกาหลีใต้

แนวคิดดังว่านี้ได้รับการนำเสนอในประเทศไทยยุคหลังเป็นครั้งแรกเมื่อเดือนกรกฎาคม 2534 โดยมีการเสนอรูปแบบของระบบการปกครองในนามของ 'ระบบรัฐสภาที่มี Strong Prime Minister' ไว้ 4 ประการ

หนึ่ง - ยังคงใช้รูปแบบการปกครองแบบรัฐสภา คือ นโยบายการบริหารประเทศย่อมเป็นไปตามนโยบายของพรรคการเมืองที่ควบคุมเสียงข้างมากในสภา และให้มี 'Strong Prime Minister' ด้วย

สอง - สร้างกลไกในกระบวนการวินัยทางการเมือง (Impeachment) สำหรับผู้ใช้อำนาจฝ่ายบริหาร

สาม - สร้าง 'องค์กรการบริหาร' ที่สำคัญและที่เป็นพื้นฐานของการปกครองระบอบประชาธิปไตย ให้เป็นองค์กรอิสระ หรือกึ่งอิสระ โดยให้องค์กรเหล่านี้มีวิธีพิจารณาที่ชัดเจน และเป็นองค์กรที่มีประสิทธิภาพ เพื่อควบคุมการบิดเบือนการใช้อำนาจในตำแหน่งหน้าที่โดยนักการเมืองและข้าราชการระดับสูง

สี่ - นำ 'ระบบการตราพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ' มาบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ เพื่อเป็นหลักประกันว่ากลไกที่รัฐธรรมนูญให้ความสำคัญและได้บัญญัติรับรองฐานะไว้ในรัฐธรรมนูญแต่ได้นำ 'วิธีการในรายละเอียด' มาบัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนั้นจะไม่ถูกแก้ไขได้ง่ายเกินไป เพียงเพราะพรรคการเมืองที่เข้ามาเป็นรัฐบาลและคุมเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎรในขณะใดขณะหนึ่งประสงค์เช่นนั้น

ในข้อหนึ่ง คำว่า 'ระบบรัฐสภาที่มี Strong Prime Minister' นั้นก็พอกล่าวได้ว่าคือส่วนหนึ่งของระบบกึ่งประธานาธิบดีนั่นเอง !

มีการให้เหตุผลสนับสนุนข้อเสนอส่วนนี้ไว้ 3 ประการ

หนึ่ง - สภาพทางสังคมวิทยาทางการเมืองของสังคมไทย ยังยึดถือตัวบุคคลเป็นหลัก ดังนั้นถ้าหากได้นายกรัฐมนตรีที่ดี และสามารถใช้ฐานะของตนเองต่อรองกับพรรคการเมือง (รวมทั้งต่อรองกับนักการเมืองภายในพรรคของตนเอง) ได้ การเปลี่ยนแปลงในทางบริหารที่แท้จริงจึงจะเกิดขึ้นได้ในอนาคต และความสำคัญในการเน้นหรือให้อำนาจแก่ตัวบุคคลที่เป็นผู้นำ (เพื่อถ่วงดุลกับอำนาจของพรรคการเมือง) นั้น เป็นแนวทางที่ยอมรับในปัจจุบัน ดังจะเห็นได้จากการสร้างระบบกึ่งประธานาธิบดีขึ้นในระยะหลังสงครามโลกครั้งที่ 2

สอง - รัฐธรรมนูญฉบับก่อน ๆ ของประเทศไทย ได้เคยใช้มาตรการในแนวนี้มาก่อนแล้วบางมาตรการ คือ บทบัญญัติรัฐธรรมนูญที่กำหนดไว้โดยแน่ชัดว่านายกรัฐมนตรีมีอำนาจเสนอ (ถวายคำแนะนำ) ปลดรัฐมนตรีได้

สาม - ข้อเท็จจริงที่ผ่านมาในช่วงเวลาการบริหารประเทศภายใต้คณะรัฐบาลที่มีพล.อ.เปรม ติณสูลานนท์เป็นหัวหน้ารัฐบาล ตามรัฐธรรมนูญ 2521 ปรากฏว่าพล.อ.เปรม ติณสูลานนท์ซึ่งเป็นนายกรัฐมนตรีโดยไม่สังกัดพรรคการเมือง ได้ใช้อำนาจในฐานะของตนเอง (ความซื่อสัตย์สุจริตและตรงไปตรงมา) ต่อรองกับพรรคการเมืองต่าง ๆ เพื่อการเปลี่ยนแปลงรัฐมนตรีบางคน (ที่ท่านมีเหตุผลเชื่อว่าไม่สมควรอยู่ในตำแหน่งต่อไป) ได้


การสร้าง 'ระบบรัฐสภาที่มี Strong Prime Minister' ก็โดยการเพิ่ม 'มาตรการบางประการ' เพื่อให้นายกรัฐมนตรีมีความเป็นเอกเทศในฐานะของตนเอง แยกจากรัฐมนตรีคนอื่น ๆ และอยู่ในฐานะที่สามารถต่อรองกับมติพรรคการเมืองของตนเองได้ในสิ่งที่ตนเองไม่เห็นด้วย

แนวความคิดนี้ตกทอดมาถึงศ.ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ ที่มีบทบาทเด่นในสภาร่างรัฐธรรมนูญปี 2539 เป็นเลขาธิการคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ

รัฐธรรมนูญ 2540 จึงสร้าง 'ระบบรัฐสภาที่มี Strong Prime Minister' ขึ้นมา !


การเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีตามมาตรา 185 รัฐธรรมนูญ 2540 ที่ต้องเสนอโดยส.ส.ถึง 2 ใน 5 ก็คือหนึ่งใน 'มาตรการบางประการ' ที่เสริมความเป็นเอกเทศให้แก่ฐานะของนายกรัฐมนตรีแยกออกมาจากรัฐมนตรีคนอื่น

จริง ๆ แล้วแนวคิดเดิมเสนอไว้ 'เข้ม' ถึงขนาดให้บัญญัติเป็นหลักการใหม่ขึ้นมาเลยว่า การพ้นจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรีที่เกิดขึ้นโดยการริเริ่มของสภาผู้แทนราษฎร ต้องมีผลให้มีการยุบสภา (โดยผลของกฎหมาย) โดยอัตโนมัติ และมีการเลือกตั้งทั่วไปใหม่เสมอ

ประเด็นนี้ อาจารย์บวรศักดิ์ อุวรรณโณลดความเข้มลงเหลือเพียงในการยื่นญัตติเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรี ต้องเสนอชื่อผู้สมควรดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีแทนมาด้วย

รัฐธรรมนูญ 2540 ยังออกแบบให้มีส.ส.ระบบบัญชีรายชื่อของพรรคการเมือง หรือ Party List ก็คือการแฝงการเลือกตั้งนายกรัฐมนตรีหรือคณะรัฐมนตรีไว้ในการเลือกตั้งส.ส.นั่นเอง หมายเลข 1 ใน Party List ของแต่ละพรรคการเมืองก็คือผู้สมัครชิงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีในทางปฏิบัติในทางการหาเสียงและในทางความเข้าใจของประชาชน เพียงแต่ไม่ได้ประกาศเท่านั้น เหมือน ๆ กับเลือกนายกรัฐมนตรีโดยตรงจากประชาชนไม่ใช่สภาเลือก แต่ยังคงรูปแบบพิธีกรรมให้มีการเลือกในสภาเอาไว้

ดูเหมือนแยบยล แต่ในทางปฏิบัติเมื่อเกิดความขัดแย้งทางการเมืองฝ่ายบริหารก็จะอ้างความชอบธรรมจากคะแนน Party List ที่เขาได้ 19 ล้านเสียงบ้าง 15 ล้านเสียงบ้าง

เหมือนประกาศเป็นนัยว่าเขาเป็นนายกรัฐมนตรีที่ได้รับเลือกโตรงจากประชาชน ไม่ใช่สภา

รัฐธรรมนูญ 2540 ยังแยกฝ่ายบริหารออกจากฝ่ายนิติบัญญัติ

การคงอำนาจให้นายกรัฐมนตรี (ถวายคำแนะนำ – มาตรา 217) ปลดรัฐมนตรีได้ แต่แสบกว่าเดิมตรงที่เมื่อผนวกกับการแยกฝ่ายบริหารออกมาจากฝ่ายนิติบัญญัติ ทำให้รัฐมนตรีที่ถูกปลดพ้นวงโคจรการเมืองไปเลย ไม่ได้กลับไปเป็นส.ส.อีก

รูปแบบของระบบการปกครองที่เกิดจากรัฐธรรมนูญ 2540 จึงไม่อาจเรียกขานแต่เพียง 'ระบบรัฐสภา' แต่จะต้องเป็น 'ระบบรัฐสภาที่มี Strong Prime Minister' จึงจะตรง

ซึ่งก็คือการนำสาระสำคัญจากระบบกึ่งประธานาธิบดี หรือ Semi-Presidential System มาประยุกต์ใช้


ปัญหาก็คือเมื่อไปรวมกับมาตรการบังคับผู้สมัคร ส.ส.สังกัดพรรค ห้ามย้ายพรรคช่วงก่อนเลือกตั้ง และสภาพสังคมวิทยาทางการเมืองของไทยที่การเลือกตั้งยังคงเป็นไปตามระบบอุปถัมภ์และอำนาจเงิน

การณ์จึงไม่เป็นไปตามที่คณะผู้ร่างรัฐธรรมนูญคาดหวัง

นายกรัฐมนตรีเข้มแข็งก็จริง แต่เข้มแข็งเกินไปจนแทบไม่มีอำนาจใดองค์กรไหนทัดทานถ่วงดุล

ในที่สุดก็ปะทะเข้ากับเพดานขนบประเพณีของสังคมไทยในความรู้สึกของผู้คน !

คีย์แมนของการร่างรัฐธรรมนูญ 2540 ออกปากยอมรับว่ารัฐธรรมนูญ 2540 คิดถูกหลายประการ แต่ก็คาดไม่ถึงหลายประการด้วยเช่นกัน โดยประการสำคัญที่สุดก็คือเคยเชื่อว่าการเลือกตั้งระบบ Party List ที่ใช้เขตใหญ่ คือใช้ประเทศเป็นเขตเลือกตั้ง จะทำให้การซื้อสิทธิขายเสียงไม่เป็นผล แต่ความจริงที่เกิดขึ้นกลับตรงกันข้ามโดยสิ้นเชิง การซื้อขายเกิดขึ้นทั้งในการเลือกตั้งส.ส.เขต และเลือกตั้ง Party List และมีความสัมพันธ์กันอย่างเป็นระบบ ดังนั้นท่านจึงไม่เห็นด้วยในเบื้องต้นกับแนวความคิดที่เชื่อว่าถ้ามีการเลือกตั้งคณะรัฐมนตรีหรือ Cabinet List โดยให้เปิดเผยชื่อผู้มีความรู้ความสามารถให้ประชาชนเห็น แล้วให้ส.ส.ทำหน้าที่เพียงนิติบัญญัติ จะทำให้การซื้อสิทธิขายเสียงซื้ออำนาจหมดไปหรือลดน้อยลง ส่วนคีย์แมนของการร่างรัฐธรรมนูญ 2550 คนหนึ่งก็ให้ข้อคิดว่าวิกฤตที่ผ่านมาของประเทศไทยไม่ว่าจะร้ายแรงแค่ไหนผลก็เพียงไล่รัฐบาล เปลี่ยนรัฐบาล

แต่หากรัฐบาลนั้นมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน สมมติมีสัก 20 ล้านเสียง ผลที่เกิดขึ้นจะขยายวงกว้างกว่านั้น

อาจถึงขั้นสงครามกลางเมือง !


บทเรียนจาก 'ระบบรัฐสภาที่มี Strong Prime Minister' ในรัฐธรรมนูญ 2540 อันเป็นหนึ่งในปัจจัยจุดชนวนวิกฤตน่าจะต้องนำมาพิเคราะห์พิจารณาให้ดี ก่อนจะตัดสินใจว่าจะเอาการเลือกตั้ง 'Cabinet List' หรือไม่
กำลังโหลดความคิดเห็น...