เคยตั้งข้อสังเกตไว้แล้วว่านโยบายรัฐบาลข้อ 6 การเพิ่มศักยภาพทางเศรษฐกิจของประเทศ ข้อ 6.9 ที่อยู่ในหน้า 10 ของเอกสารคำแถลงนโยบายของคณะรัฐมนตรีจะเป็นปัญหา
"การดำเนินการให้มีการสำรวจและผลิตก๊าซธรรมชาติและน้ำมันดิบรอบใหม่ทั้งในทะเลและบนบก..."
ก่อนหน้าราวปลายเดือนสิงหาคม 2557 นางพวงทิพย์ ศิลปศาสตร์ รองอธิบดีกรมเชื้อเพลังธรรมชาติในขณะนั้น ได้แถลงว่านายกรัฐมนตรีสั่งให้กรมจัดข้อมูลเปรียบเทียบข้อดีข้อเสียของระบบสัมปทานเดิมกับระบบแบ่งปันผลผลิตที่ภาคประชาชนบางส่วนเสนอให้นำมาใช้แทน นายกรัฐมนตรีเองแม้จะไม่มีความสุขนักที่มีความขัดแย้งกันระหว่างภาครัฐกับภาคประชาชนในเรื่องนี้และเรื่องอื่น ๆ เกี่ยวกับนโยบายพลังงาน แต่ท่านก็พูดหลายครั้งว่าให้ไปพิจารณากันในสภาปฏิรูปแห่งชาติ
จึงยากจะเข้าใจได้จริง ๆ ว่าเหตุใดรัฐบาลจึงยอมให้กรมเชื้อเพลิงธรรมชาติประกาศเปิดสัมปทานปิโตรเลียมรอบที่ 21 ไปเมื่อวันที่ 30 กันยายน 2557 ประกาศในราชกิจจานุเบกษา (เล่ม 131 ตอนพิเศษ 210 ง หน้า 3) เมื่อวันที่ 21 ตุลาคม 2557 วันที่เพิ่งมีการประชุมสภาปฏิรูปแห่งชาติครั้งแรก
ยากจะเข้าใจได้จริง ๆ ว่านี่เป็นการบริหารงานของรัฐบาลตามปรกติที่เรียกกันติดปากว่างานรูทีน ไม่ใช่ประเด็นที่ต้องปฏิรูป
นี่แหละคือประเด็นสำคัญที่สุดที่จะต้องหาข้อสรุปว่าจะปฏิรูปหรือไม่อย่างไร !
เพราะถ้าเดินหน้าเปิดสัมปทานรอบที่ 21 ไปตามกฎเกณฑ์ “ระบบสัมปทาน” เดิม ๆ ตามพ.ร.บ.ปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 ที่เรียกว่า THAILAND 3 หรือมีผลประโยชน์เพิ่มเติมขึ้นมาเป็น THAILAND 3 PLUS ก็ตาม มันจะผูกพันประเทศไปอีก 20 (+ 10) ปี คืออายุสัมปทานผลิต 20 ปี ได้สิทธิต่ออายุสัมปทาน 1 ครั้งอีก 10 ปี และก่อนหน้ายังมีอายุสัมปทานสำรวจอยู่ 6 ปี รวมจริง ๆ แล้วก็ 36 ปี ยาวนานมากพอสมควร
หาก..ย้ำนะครับว่าหาก..ผลประโยชน์ที่จะตกแก่แผ่นดินมันน้อยกว่า “ระบบแบ่งปันผลผลิต” ที่ภาคประชาชนเสนอให้นำมาใช้แทน ไม่ว่าจะปีละกี่พันกี่หมื่นหรือถึงหลักแสนล้านบาทก็ตาม เมื่อนำมาคูณด้วยตัวเลขจำนวนปีในย่อหน้าก่อน ไม่ว่าจะเป็น 20 หรือ 30 หรือ 36 แล้วแต่กรณี มันจะมีผลลัพธ์มากมายมหาศาลมาก
ระบบสัมปทานปิโตรเลี่ยมในประเทศไทยที่มีมาตั้งแต่ปี 2514 โดยใช้พ.ร.บ.ปิโตรเลี่ยม พ.ศ. 2514 ที่มีผลบังคับใช้เมื่อ 24 เมษายน 2514 เป็นแม่บท ไม่ได้มีวัตถุประสงค์ให้ปิโตรเลียมที่ขุดขึ้นมาได้มีโอกาสใช้ในประเทศในราคาถูก เพราะบัญญัติไว้ในมาตรา 64 (2) ว่า
"ให้ผู้รับสัมปทานได้รับหลักประกันว่า รัฐจะไม่จำกัดการส่งปิโตรเลี่ยมออกนอกราชอาณาจักร"
นอกจากให้สิทธิผู้รับสัมปทานส่งออกปิโตรเลียมที่ขุดขึ้นมาได้โดยไม่จำกัดแล้ว พ.ร.บ.ปิโตรเลี่ยม พ.ศ. 2514 ยังระบุไว้ว่าหากจะขายภายในราชอาณาจักรให้คิดราคาน้ำมันดิบและก๊าซธรรมชาติในมาตรา 57 (1) และ (2) และมาตรา 58 (1) ตามราคาตลาดโลก ดังนี้
"ในกรณีที่ยังไม่มีผู้รับสัมปทานส่งน้ำมันดิบที่ผลิตได้ออกนอกราชอาณาจักรเป็นประจำ ให้ขายไม่เกินราคาน้ำมันดิบที่สั่งซื้อจากต่างประเทศส่งถึงโรงกลั่นน้ำมันภายในราชอาณาจักร" - มาตรา 57(1)
"ในกรณีที่มีผู้รับสัมปทานส่งน้ำมันดิบที่ผลิตได้ออกนอกราชอาณาจักรเป็นประจำ ให้ขายไม่เกินราคาเฉลี่ยที่ได้รับจริงสำหรับน้ำมันดิบที่ผู้รับสัมปทานทุกรายส่งออกนอกราชอาณาจักรในเดือนปฏิทินที่แล้วมา..." - มาตรา 57(2)
"ในการขายก๊าซธรรมชาติที่ผลิตได้เพื่อใช้ในราชอาณาจักร ให้ผู้รับสัมปทานขายในราคาดังต่อไปนี้ (1) ราคาที่ตกลงกับคณะกรรมการโดยความเห็นชอบของรัฐมนตรี แต่ราคาที่ตกลงกันนั้นต้องไม่สูงกว่าราคาเฉลี่ยของก๊าซธรรมชาติที่ส่งออกนอกราชอาณาจักร ทั้งนี้ โดยคำนึงถึงความแตกต่างของคุณภาพและค่าขนส่งด้วย"- มาตรา 58 (1)
กฎหมายเขียนเพื่อประโยชน์ผู้รับสัมปทานเพื่อการส่งออก เพราะถึงจะให้ขายในราชอาณาจักรได้ก็ให้ขายในราคาตลาดโลก
คำว่า 'ไม่เกิน' และ 'ไม่สูงกว่า' ในทั้ง 3 อนุมาตราที่ยกมา คุ้มครองผู้บริโภคในราชอาณาจักรเจ้าของทรัพยากรปิโตรเลียมแต่เดิมเพียงไม่ให้ต้องบริโภคทรัพยากรของตัวเองแต่เดิมในราคาสูงกว่าราคาตลาดโลกเท่านั้น
อาจเกิดคำถามขึ้นมาตรงนี่ว่าทรัพยากรขุดได้ในราชอาณาจักรแท้ ๆ ทำไมยังต้องซื้อขายกันในราคาตลาดโลก แล้วเราจะมีทรัพยากรไว้ทำอะไร
คำตอบง่าย ๆ ก็คือเมื่อเราให้สัมปทานไปก็เท่ากับยกกรรมสิทธิ์ให้ผู้รับสัมปทานไปตลอดอายุสัมปทาน หาใช่กรรมสิทธิ์ของเราไม่ กฎหมายก็ต้องคุ้มครองสิทธิของเจ้าของกรรมสิทธิ์ เพราะเขาก็ไม่ใช่ว่าได้กรรมสิทธิ์มาฟรี ๆ หากแต่ต้องจ่ายค่าสัมปทานให้เราผู้เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์เดิม
นี่แหละคือปัญหาของระบบสัมทปานที่ภาคประชาชนเรียกร้องให้ทบทวน
จะมีกรณีเดียวที่การขายปิโตรเลียมในราชอาณาจักรจะถูกลงกว่าราคาตลาดโลก ก็ต่อเมื่อเกิดเงื่อนไขตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 57(3) ในกรณีของน้ำมันดิบ และมาตรา 58 (2) ในกรณีของก๊าซธรรมชาติเท่านั้น
"ในกรณีที่น้ำมันดิบที่ผลิตได้ทั่วราชอาณาจักรมีปริมาณถึงสิบเท่าขึ้นไปของความต้องการใช้ในราชอาณาจักร ให้ขายในราคาที่มีกำไรตามสมควร โดยคำนึงถึงข้อตกลงที่เทียบเคียงกันได้ในประเทศผู้ผลิตน้ำมันรายใหญ่" - มาตรา 57 (3)
"ในกรณีที่ก๊าซธรรมชาติที่ผลิตได้ทั่วราชอาณาจักรมีปริมาณมากกว่าความต้องการใช้ภายในราชอาณาจักร ให้ขายในราคาที่มีกำไรตามสมควร โดยคำนึงถึงกรณีแวดล้อมที่เกี่ยวข้องทั้งมวล และข้อตกลงที่เทียบเคียงกันได้ในประเทศผู้ผลิตก๊าซธรรมชาติรายใหญ่" – มาตรา 58 (2)
เงื่อนไขทั้งสองไม่เกิดขึ้นแน่นอน เพราะโดยข้อเท็จจริงเราผลิตน้ำมันดิบและก๊าซธรรมชาติได้ไม่พอใช้ในประเทศ
จะเห็นได้ชัดเจนว่าในกรณีของน้ำมันดิบนั้นกฎหมายเขียนไว้โหดมาก จนแทบจะเป็นไปไม่ได้เลยที่คนไทยจะได้ใช้น้ำมันดิบที่ขุดได้ในประเทศต่ำกว่าราคาตลาดโลก
เราเขียนกฎหมายปิโตรเลียมของเราขึ้นมาบนพื้นฐานข้อมูลที่ว่าทรัพยากรปิโตรเลียมของเราเป็นกระเปาะเล็ก สำรวจยาก ขุดเจาะยาก ต้นทุนสูง จึงต้องสร้างแรงจูงใจและหลักประกันให้บรรษัทต่างชาติเข้ามาลงทุน
43 ปีผ่านไปเราให้สัมปทานไปมหาศาล โดยกำลังจะให้สัมปทานรอบที่ 21 มาตั้งแต่สองสามปีก่อน
ติดแต่ภาคประชาชนมีความใส่ใจในปัญหานี้มากขึ้น จึงมีความเห็นต่างว่าควรระงับไว้ก่อน และหันมาทบทวนว่าควรปรับเปลี่ยนระบบสัมปทานไปเป็นระบบแบ่งปันผลผลิต (สำหรับแหล่งใหม่) และระบบจ้างผลิต (สำหรับแหล่งเก่าที่ยังเหลืออายุสัมปทานอยู่) อันจะทำให้ประเทศไทยมีรายได้มากขึ้น มีเงินงบประมาณมาพัฒนาประเทศได้มากขึ้นโดยไม่ต้องกู้สถานเดียว ขณะเดียวกันประชาชนในประเทศก็อาจได้ใช้พลังงานในราคาต่ำลงบ้าง ซึ่งก็เท่ากับเป็นการเพิ่มรายได้ไปในตัว
จะผูกพันประเทศไทยไป 36 ปี ไหน ๆ ก็มีสภาปฏิรูปแห่งชาติแล้ว ไหน ๆ ก็มีรัฐธรรมนูญชั่วคราวที่ระบุให้ปัญหาพลังงานเป็น 1 ใน 11 ด้านที่จะต้องปฏิรูปกันแล้ว
รอหน่อยไม่ได้เชียวหรือ ?
"การดำเนินการให้มีการสำรวจและผลิตก๊าซธรรมชาติและน้ำมันดิบรอบใหม่ทั้งในทะเลและบนบก..."
ก่อนหน้าราวปลายเดือนสิงหาคม 2557 นางพวงทิพย์ ศิลปศาสตร์ รองอธิบดีกรมเชื้อเพลังธรรมชาติในขณะนั้น ได้แถลงว่านายกรัฐมนตรีสั่งให้กรมจัดข้อมูลเปรียบเทียบข้อดีข้อเสียของระบบสัมปทานเดิมกับระบบแบ่งปันผลผลิตที่ภาคประชาชนบางส่วนเสนอให้นำมาใช้แทน นายกรัฐมนตรีเองแม้จะไม่มีความสุขนักที่มีความขัดแย้งกันระหว่างภาครัฐกับภาคประชาชนในเรื่องนี้และเรื่องอื่น ๆ เกี่ยวกับนโยบายพลังงาน แต่ท่านก็พูดหลายครั้งว่าให้ไปพิจารณากันในสภาปฏิรูปแห่งชาติ
จึงยากจะเข้าใจได้จริง ๆ ว่าเหตุใดรัฐบาลจึงยอมให้กรมเชื้อเพลิงธรรมชาติประกาศเปิดสัมปทานปิโตรเลียมรอบที่ 21 ไปเมื่อวันที่ 30 กันยายน 2557 ประกาศในราชกิจจานุเบกษา (เล่ม 131 ตอนพิเศษ 210 ง หน้า 3) เมื่อวันที่ 21 ตุลาคม 2557 วันที่เพิ่งมีการประชุมสภาปฏิรูปแห่งชาติครั้งแรก
ยากจะเข้าใจได้จริง ๆ ว่านี่เป็นการบริหารงานของรัฐบาลตามปรกติที่เรียกกันติดปากว่างานรูทีน ไม่ใช่ประเด็นที่ต้องปฏิรูป
นี่แหละคือประเด็นสำคัญที่สุดที่จะต้องหาข้อสรุปว่าจะปฏิรูปหรือไม่อย่างไร !
เพราะถ้าเดินหน้าเปิดสัมปทานรอบที่ 21 ไปตามกฎเกณฑ์ “ระบบสัมปทาน” เดิม ๆ ตามพ.ร.บ.ปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 ที่เรียกว่า THAILAND 3 หรือมีผลประโยชน์เพิ่มเติมขึ้นมาเป็น THAILAND 3 PLUS ก็ตาม มันจะผูกพันประเทศไปอีก 20 (+ 10) ปี คืออายุสัมปทานผลิต 20 ปี ได้สิทธิต่ออายุสัมปทาน 1 ครั้งอีก 10 ปี และก่อนหน้ายังมีอายุสัมปทานสำรวจอยู่ 6 ปี รวมจริง ๆ แล้วก็ 36 ปี ยาวนานมากพอสมควร
หาก..ย้ำนะครับว่าหาก..ผลประโยชน์ที่จะตกแก่แผ่นดินมันน้อยกว่า “ระบบแบ่งปันผลผลิต” ที่ภาคประชาชนเสนอให้นำมาใช้แทน ไม่ว่าจะปีละกี่พันกี่หมื่นหรือถึงหลักแสนล้านบาทก็ตาม เมื่อนำมาคูณด้วยตัวเลขจำนวนปีในย่อหน้าก่อน ไม่ว่าจะเป็น 20 หรือ 30 หรือ 36 แล้วแต่กรณี มันจะมีผลลัพธ์มากมายมหาศาลมาก
ระบบสัมปทานปิโตรเลี่ยมในประเทศไทยที่มีมาตั้งแต่ปี 2514 โดยใช้พ.ร.บ.ปิโตรเลี่ยม พ.ศ. 2514 ที่มีผลบังคับใช้เมื่อ 24 เมษายน 2514 เป็นแม่บท ไม่ได้มีวัตถุประสงค์ให้ปิโตรเลียมที่ขุดขึ้นมาได้มีโอกาสใช้ในประเทศในราคาถูก เพราะบัญญัติไว้ในมาตรา 64 (2) ว่า
"ให้ผู้รับสัมปทานได้รับหลักประกันว่า รัฐจะไม่จำกัดการส่งปิโตรเลี่ยมออกนอกราชอาณาจักร"
นอกจากให้สิทธิผู้รับสัมปทานส่งออกปิโตรเลียมที่ขุดขึ้นมาได้โดยไม่จำกัดแล้ว พ.ร.บ.ปิโตรเลี่ยม พ.ศ. 2514 ยังระบุไว้ว่าหากจะขายภายในราชอาณาจักรให้คิดราคาน้ำมันดิบและก๊าซธรรมชาติในมาตรา 57 (1) และ (2) และมาตรา 58 (1) ตามราคาตลาดโลก ดังนี้
"ในกรณีที่ยังไม่มีผู้รับสัมปทานส่งน้ำมันดิบที่ผลิตได้ออกนอกราชอาณาจักรเป็นประจำ ให้ขายไม่เกินราคาน้ำมันดิบที่สั่งซื้อจากต่างประเทศส่งถึงโรงกลั่นน้ำมันภายในราชอาณาจักร" - มาตรา 57(1)
"ในกรณีที่มีผู้รับสัมปทานส่งน้ำมันดิบที่ผลิตได้ออกนอกราชอาณาจักรเป็นประจำ ให้ขายไม่เกินราคาเฉลี่ยที่ได้รับจริงสำหรับน้ำมันดิบที่ผู้รับสัมปทานทุกรายส่งออกนอกราชอาณาจักรในเดือนปฏิทินที่แล้วมา..." - มาตรา 57(2)
"ในการขายก๊าซธรรมชาติที่ผลิตได้เพื่อใช้ในราชอาณาจักร ให้ผู้รับสัมปทานขายในราคาดังต่อไปนี้ (1) ราคาที่ตกลงกับคณะกรรมการโดยความเห็นชอบของรัฐมนตรี แต่ราคาที่ตกลงกันนั้นต้องไม่สูงกว่าราคาเฉลี่ยของก๊าซธรรมชาติที่ส่งออกนอกราชอาณาจักร ทั้งนี้ โดยคำนึงถึงความแตกต่างของคุณภาพและค่าขนส่งด้วย"- มาตรา 58 (1)
กฎหมายเขียนเพื่อประโยชน์ผู้รับสัมปทานเพื่อการส่งออก เพราะถึงจะให้ขายในราชอาณาจักรได้ก็ให้ขายในราคาตลาดโลก
คำว่า 'ไม่เกิน' และ 'ไม่สูงกว่า' ในทั้ง 3 อนุมาตราที่ยกมา คุ้มครองผู้บริโภคในราชอาณาจักรเจ้าของทรัพยากรปิโตรเลียมแต่เดิมเพียงไม่ให้ต้องบริโภคทรัพยากรของตัวเองแต่เดิมในราคาสูงกว่าราคาตลาดโลกเท่านั้น
อาจเกิดคำถามขึ้นมาตรงนี่ว่าทรัพยากรขุดได้ในราชอาณาจักรแท้ ๆ ทำไมยังต้องซื้อขายกันในราคาตลาดโลก แล้วเราจะมีทรัพยากรไว้ทำอะไร
คำตอบง่าย ๆ ก็คือเมื่อเราให้สัมปทานไปก็เท่ากับยกกรรมสิทธิ์ให้ผู้รับสัมปทานไปตลอดอายุสัมปทาน หาใช่กรรมสิทธิ์ของเราไม่ กฎหมายก็ต้องคุ้มครองสิทธิของเจ้าของกรรมสิทธิ์ เพราะเขาก็ไม่ใช่ว่าได้กรรมสิทธิ์มาฟรี ๆ หากแต่ต้องจ่ายค่าสัมปทานให้เราผู้เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์เดิม
นี่แหละคือปัญหาของระบบสัมทปานที่ภาคประชาชนเรียกร้องให้ทบทวน
จะมีกรณีเดียวที่การขายปิโตรเลียมในราชอาณาจักรจะถูกลงกว่าราคาตลาดโลก ก็ต่อเมื่อเกิดเงื่อนไขตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 57(3) ในกรณีของน้ำมันดิบ และมาตรา 58 (2) ในกรณีของก๊าซธรรมชาติเท่านั้น
"ในกรณีที่น้ำมันดิบที่ผลิตได้ทั่วราชอาณาจักรมีปริมาณถึงสิบเท่าขึ้นไปของความต้องการใช้ในราชอาณาจักร ให้ขายในราคาที่มีกำไรตามสมควร โดยคำนึงถึงข้อตกลงที่เทียบเคียงกันได้ในประเทศผู้ผลิตน้ำมันรายใหญ่" - มาตรา 57 (3)
"ในกรณีที่ก๊าซธรรมชาติที่ผลิตได้ทั่วราชอาณาจักรมีปริมาณมากกว่าความต้องการใช้ภายในราชอาณาจักร ให้ขายในราคาที่มีกำไรตามสมควร โดยคำนึงถึงกรณีแวดล้อมที่เกี่ยวข้องทั้งมวล และข้อตกลงที่เทียบเคียงกันได้ในประเทศผู้ผลิตก๊าซธรรมชาติรายใหญ่" – มาตรา 58 (2)
เงื่อนไขทั้งสองไม่เกิดขึ้นแน่นอน เพราะโดยข้อเท็จจริงเราผลิตน้ำมันดิบและก๊าซธรรมชาติได้ไม่พอใช้ในประเทศ
จะเห็นได้ชัดเจนว่าในกรณีของน้ำมันดิบนั้นกฎหมายเขียนไว้โหดมาก จนแทบจะเป็นไปไม่ได้เลยที่คนไทยจะได้ใช้น้ำมันดิบที่ขุดได้ในประเทศต่ำกว่าราคาตลาดโลก
เราเขียนกฎหมายปิโตรเลียมของเราขึ้นมาบนพื้นฐานข้อมูลที่ว่าทรัพยากรปิโตรเลียมของเราเป็นกระเปาะเล็ก สำรวจยาก ขุดเจาะยาก ต้นทุนสูง จึงต้องสร้างแรงจูงใจและหลักประกันให้บรรษัทต่างชาติเข้ามาลงทุน
43 ปีผ่านไปเราให้สัมปทานไปมหาศาล โดยกำลังจะให้สัมปทานรอบที่ 21 มาตั้งแต่สองสามปีก่อน
ติดแต่ภาคประชาชนมีความใส่ใจในปัญหานี้มากขึ้น จึงมีความเห็นต่างว่าควรระงับไว้ก่อน และหันมาทบทวนว่าควรปรับเปลี่ยนระบบสัมปทานไปเป็นระบบแบ่งปันผลผลิต (สำหรับแหล่งใหม่) และระบบจ้างผลิต (สำหรับแหล่งเก่าที่ยังเหลืออายุสัมปทานอยู่) อันจะทำให้ประเทศไทยมีรายได้มากขึ้น มีเงินงบประมาณมาพัฒนาประเทศได้มากขึ้นโดยไม่ต้องกู้สถานเดียว ขณะเดียวกันประชาชนในประเทศก็อาจได้ใช้พลังงานในราคาต่ำลงบ้าง ซึ่งก็เท่ากับเป็นการเพิ่มรายได้ไปในตัว
จะผูกพันประเทศไทยไป 36 ปี ไหน ๆ ก็มีสภาปฏิรูปแห่งชาติแล้ว ไหน ๆ ก็มีรัฐธรรมนูญชั่วคราวที่ระบุให้ปัญหาพลังงานเป็น 1 ใน 11 ด้านที่จะต้องปฏิรูปกันแล้ว
รอหน่อยไม่ได้เชียวหรือ ?
