วิถีแห่ง “กฎอัยการศึก” จาก ร.ศ.126 ถึง พ.ศ.2457

ASTVผู้จัดการสุดสัปดาห์ -สถานการณ์การเมืองไทย เดิมทีก่อนหน้านี้อยู่ในสภาวะตึงเครียดจัด เนื่องจากนายสุเทพ เทือกสุบรรณ แกนนำกปปส. ขีดเส้นเผด็จศึกม้วนเดียวจบภายในวันที่ 27 พฤษภาคม 2557 เนื่องเพราะมีแนวโน้มที่อาจจะเกิดความรุนแรงถึงขั้นนองเลือด แต่แล้ววันที่ 20 พฤษภาคม 2557 สถานการณ์ได้คลี่คลายลงเมื่อพล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ผบ.ทบ.ได้ใช้อำนาจตามความในมาตรา 2 และมาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติกฎอัยการศึก พุทธศักราช 2457 ประกาศกฎอัยการศึกทั่วราชอาณาจักร

กฎหมายฉบับนี้มีที่มาและที่ไปอย่างไร มีขอบเขตอำนาจกว้างขวางแค่ไหน เหมือนหรือแตกต่างกับกฎหมายทางด้านความมั่นคงอีก 2 ฉบับคือ พ.ร.บ.การรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร พ.ศ. 2551 และพ.ร.ก.การบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 อย่างไร เชื่อว่าหลายคนคงอยากรู้

ทั้งนี้ การประกาศใช้กฎอัยการศึกของไทยได้ตราขึ้นครั้งแรกในสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว เมื่อปีพ.ศ. 2450 โดยเรียกกันว่า กฎอัยการศึก “ร.ศ. 126” ซึ่งมีทั้งสิ้น 9 มาตรา โดยถอดแบบมาจากกฎอัยการศึกของประเทศฝรั่งเศส

ต่อมาในปีพ.ศ. 2457 พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงเห็นว่าอำนาจของทหารตามกฎอัยการศึก “ร.ศ. 126” นั้นยึดตามแบบฝรั่งเศส โดยที่ประเทศไทยใช้ตำราพิชัยสงครามตามแบบอินเดีย ซึ่งไม่สอดคล้องกัน จึงทรงยกเลิกกฎอัยการศึก “ร.ศ. 126” และตรา “กฎอัยการศึก พ.ศ. 2457” ขึ้นใช้แทน มีทั้งสิ้น 17 มาตรา และยังคงใช้อยู่จนถึงทุกวันนี้

กล่าวสำหรับการประกาศใช้กฎอัยการศึกในประเทศไทย ในวันที่ 20 พฤษภาคม 2557 ที่ผ่านมา พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชาได้ออกแถลงการณ์นับว่าเป็นครั้งที่ 8 แล้ว ซึ่งในอดีตที่ผ่านมาประเทศไทยเคยประกาศพ.ร.บ.กฎอัยการศึกทั้งสิ้น ดังต่อไปนี้

ครั้งที่ 1 ปี 2500 ใช้เมื่อวันที่ 16 กันยายน หลังจากที่จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ได้ก่อรัฐประหารรัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงคราม และยกเลิกจนครบทุกจังหวัดเมื่อวันที่ 10 มกราคม 2501

ครั้งที่ 2 ปี 2501 เมื่อวันที่ 20 ตุลาคม เนื่องจากการรัฐประหารรัฐบาลพลโทถนอม กิตติขจร (ยศในขณะนั้น) โดยจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ และเลิกใช้เมื่อวันที่ 25 พฤษภาคม 2514

ครั้งที่ 3 ปี 2514 เมื่อวันที่ 17 พฤศจิกายน โดยจอมพลถนอม กิตติขจร ได้รัฐประหารตัวเอง ก่อนที่จะยกเลิกการใช้เมื่อวันที่ 20 มีนาคม 2517

ครั้งที่ 4 ปี 2519 เมื่อวันที่ 6 ตุลาคม โดย พล.ร.อ.สงัด ชลออยู่ ได้รัฐประหารรัฐบาล ม.ร.ว.เสนีย์ ปราโมช

ครั้งที่ 5 ปี 2520 ใช้เมื่อวันที่ 20 ตุลาคม โดย พล.ร.อ.สงัด ชลออยู่ ทำการรัฐประหารรัฐบาลนายธานินทร์ กรัยวิเชียร ก่อนยกเลิกครบทุกจังหวัดในปี 2527

ครั้งที่ 6 ปี 2534 ใช้เมื่อวันที่ 23 กุมภาพันธ์ โดย พล.อ.สุนทร คงสมพงษ์ หัวหน้าคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ (รสช.) รัฐประหารรัฐบาล พล.อ.ชาติชาย ชุณหะวัณ

ครั้งที่ 7 ปี 2549 ใช้เมื่อวันที่ 19 กันยายน โดย พล.อ.สนธิ บุญยรัตกลิน รัฐประหารรัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร

ครั้งที่ 8 ปี 2557 ใช้เมื่อวันที่ 20 พฤษภาคม โดย พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ผู้บัญชาการทหารบก (ผบ.ทบ.)

สำหรับอำนาจในการประกาศกฎอัยการศึกนั้น พ.ร.บ.กฎอัยการศึก พ.ศ. 2457 ได้ตราขึ้นไว้สำหรับประกาศใช้เมื่อมีเหตุจำเป็นเพื่อรักษาความสงบเรียบร้อยในบ้านเมือง เช่น ในกรณีเกิดเหตุสงคราม การจลาจล โดยมีการกำหนดเขตพื้นที่ที่จะใช้บังคับ และเมื่อจะยกเลิก การบังคับใช้กฎอัยการศึกในพื้นที่ใดจะต้องประกาศออกมาเป็นพระบรมราชโองการ

โดยผู้มีอำนาจประกาศกฎอัยการศึกนั้น พ.ร.บ.กฎอัยการศึก มาตรา 4 ระบุว่า เมื่อมีสงครามหรือจลาจลขึ้น ณ แห่งใด ให้ผู้บังคับบัญชาทหาร ณ ที่นั้น ซึ่งมีกำลังอยู่ใต้บังคับไม่น้อยกว่าหนึ่งกองพัน หรือเป็นผู้บังคับบัญชาในป้อมหรือที่มั่นอย่างใดๆของทหารมีอำนาจประกาศใช้กฎอัยการศึก เฉพาะในเขตอำนาจหน้าที่ของกองทหารนั้นได้ แต่จะต้องรีบรายงานให้รัฐบาลทราบโดยเร็วที่สุด

ทั้งนี้ อำนาจทหารเมื่อประกาศใช้กฎอัยการศึก ตามมาตรา 6 ระบุว่า ในเขตที่ประกาศใช้กฎอัยการศึก ให้เจ้าหน้าที่ฝ่ายทหารมีอำนาจเหนือเจ้าหน้าที่ฝ่ายพลเรือนในส่วนที่เกี่ยวกับการยุทธ การระงับปราบปราม หรือการรักษาความสงบเรียบร้อยและเจ้าหน้าที่ฝ่ายพลเรือนต้องปฏิบัติตามความต้องการของเจ้าหน้าที่ฝ่ายทหาร

มานิตย์ จุมปา อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ให้สัมภาษณ์มติชนออนไลน์ถึงกรณีขอบข่ายอำนาจของทหารเอาไว้ชัดเจนว่า “ในสถานการณ์ปกติอำนาจในการปกครองอยู่ภายใต้คณะรัฐบาล มีนายกรัฐมนตรีเป็นผู้นำ และมีตำรวจทำหน้าที่รักษาความสงบเรียบร้อยภายใน ส่วนทหารมีหน้าที่ในการปกป้องภัยจากภายนอก แต่เมื่อมีสถานการณ์การประกาศกฎอัยการศึกเกิดขึ้น ตามกฎหมายจะมีการถ่ายโอนอำนาจไปสู่ผู้รับผิดชอบซึ่งคือทหาร ที่จะมีหน้าที่รับผิดชอบเข้ามาดูแลความสงบเรียบร้อยภายในแทน และภายใต้กฎอัยการศึกเจ้าหน้าที่ฝ่ายพลเรือนเองต้องปฏิบัติตามความต้องการของทหารเมื่อมีการออกคำสั่งเกิดขึ้น ซึ่งก็กล่าวได้โดยง่ายว่าภายใต้กฎอัยการศึกเช่นในตอนนี้อำนาจหลักทุกอย่างอยู่ที่การตัดสินใจของผู้บัญชาการทหารบกในฐานะผู้อำนวยการรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ”

ขณะที่การใช้อำนาจตามพ.ร.บ.กฎอัยการศึก 2457ของเจ้าหน้าที่ฝ่ายทหาร ที่สำคัญๆ ก็อย่างเช่น มาตรา 11 ซึ่งมี 8 ข้อด้วยกันประกอบด้วย

(1) ห้ามมั่วสุมประชุมกัน

(2) ห้ามออก จำหน่าย จ่ายหรือแจก ซึ่งหนังสือ สิ่งพิมพ์ หนังสือพิมพ์ ภาพบทหรือคำประพันธ์

(3) ห้ามโฆษณา แสดงมหรสพ รับหรือส่งซึ่งวิทยุ วิทยุกระจายเสียง หรือวิทยุโทรทัศน์

(4) ห้ามใช้ทางสาธารณะเพื่อการจราจรไม่ว่าจะเป็นทางบก ทางน้ำ หรือ ทางอากาศ รวมถึงทางรถไฟและทางรถรางที่มีรถเดินด้วย

(5) ห้ามมีหรือใช้เครื่องมือสื่อสารหรืออาวุธ เครื่องอุปกรณ์ของอาวุธ และเคมีภัณฑ์หรือสิ่งอื่นใดที่มีคุณสมบัติทำให้เกิดอันตรายแก่บุคคล สัตว์ พืช หรือทรัพย์สิน หรือที่อาจนำไปใช้ทำเป็นเคมีภัณฑ์ หรือสิ่งอื่นใดที่มีคุณสมบัติดังกล่าวได้

(6) ห้ามบุคคลออกนอกเคหะสถานภายในระหว่างระยะเวลาที่กำหนด

(7) ห้ามบุคคลเข้าไปหรืออาศัยอยู่ในเขตท้องที่ใดซึ่งเจ้าหน้าที่ฝ่ายทหารเห็นว่าเป็นการจำเป็นเพื่อการยุทธ การระงับปราบปราม หรือการรักษาความสงบเรียบร้อยและเมื่อได้ประกาศห้ามเมื่อใดแล้ว ให้ผู้ซึ่งอาศัยอยู่ในเขตนั้นออกไปจากเขตนั้นภายในกำหนดเวลาที่ได้ประกาศกำหนด

(8) ห้ามบุคคลกระทำหรือมีซึ่งกิจการหรือสิ่งอื่นใดได้ตามรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหมได้กำหนดไว้ว่าควรต้องห้ามในเวลาที่ได้มีการประกาศใช้กฎอัยการศึก

ส่วนความแตกต่างระหว่างพ.ร.บ.ความมั่นคงฯ และพ.ร.บ.ฉุกเฉินฯ และกฎอัยการศึกนั้น ต้องบอกว่า มีลำดับความเข้มข้นที่แตกต่างกันออกไป โดยกฎหมายที่มีความเข้มข้นน้อยที่สุด คือ พ.ร.บ.การรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร พ.ศ. 2551 ซึ่งผู้มีอำนาจประกาศใช้คือ กองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร (กอ.รมน.) โดยมีนายกรัฐมนตรีเป็นผู้อำนวยการและเสนาธิการทหารบกเป็นเลขาธิการ ลำดับต่อมา คือ พ.ร.ก.การบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 ผู้มีอำนาจประกาศใช้คือนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรี ซึ่งอาจมีการจัดตั้งหน่วยงานพิเศษขึ้นเพื่อจัดการสถานการณ์ฉุกเฉิน และลำดับสุดท้ายคือ พ.ร.บ.กฎอัยการศึก พ.ศ. 2457 ซึ่งถือเป็นกฎหมายรักษาความมั่นคงที่มีระดับความเข้มข้นมากที่สุด โดยทหารมีอำนาจในการประกาศใช้

ทั้งนี้ พ.ร.บ.ความมั่นคงฯ จะประกาศใช้ในกรณีที่ปรากฏเหตุการณ์อันกระทบต่อความมั่นคงภายในประเทศ แต่ยังไม่มีความจำเป็นต้องประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน ด้าน พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ประกาศใช้ในกรณีเกิดเหตุที่อาจกระทบต่อความสงบเรียบร้อยหรือเป็นภัยต่อความมั่นคงของรัฐหรือส่วนหนึ่งของประเทศอยู่ในภาวะคับขันหรือมีการกระทำผิดเกี่ยวกับการก่อการร้ายมีการใช้กำลังประทุษร้ายต่อชีวิต ทรัพย์สิน การรบ สงคราม หรือภัยพิบัติสาธารณะ ฯลฯ โดยทั้ง 2 กฎหมายใช้กำลังของเจ้าหน้าที่ตำรวจเป็นหลัก ส่วนกฎอัยการศึก ประกาศใช้ในกรณีมีเหตุจำเป็นเพื่อรักษาความสงบเรียบร้อยจากภัยที่มาทั้งจากภายนอกหรือภายในประเทศเช่นเมื่อมีสงครามหรือการจลาจลเกิดขึ้น โดยเจ้าหน้าที่ทหารมีอำนาจเหนือฝ่ายพลเรือนและตำรวจ

นอกจากนี้ กฎอัยการศึกจะเหมือนกับ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ อยู่ 2 ประการคือ 1.หากเจ้าหน้าที่ทำความผิดไม่สามารถฟ้องร้องดำเนินคดีได้ และ 2.การชุมนุมทำไม่ได้ ส่วน พ.ร.บ.ความมั่นคงฯ สามารถฟ้องร้องดำเนินคดีและชุมนุมทางการเมืองได้