หน่วยราชการควรเลือกอย่างไร หากนโยบายรัฐบาลขัดแย้งกับเป้าประสงค์แห่งรัฐ

ปัญญาพลวัตร
โดย...พิชาย รัตนดิลก ณ ภูเก็ต

เป็นการเข้าใจกันโดยทั่วไปว่าหน่วยงานราชการเป็นเครื่องมือหรือกลไกการทำงานของรัฐบาล ความเข้าใจนี้ถูกต้องในบางส่วน แต่ไม่ใช่ทั้งหมด แต่ปัจจุบันกลับมีข้าราชการจำนวนไม่น้อยที่เข้าใจว่าหน่วยงานราชการต้องเป็นเครื่องมือของรัฐบาลเท่านั้น เมื่อรัฐบาลสั่งให้ทำอะไรก็ปฏิบัติตามอย่างไม่ลืมหูลืมตา ไม่ใช้สมองคิดว่าคำสั่งนั้นถูกต้องชอบธรรมหรือไม่ ขัดแย้งกับเป้าประสงค์แห่งรัฐหรือไม่ และสร้างความเสียหายแก่สังคมส่วนรวมหรือไม่

โดยทั่วไปผู้คนเข้าใจว่า รัฐบาลประกอบด้วยนักการเมืองที่เข้าไปดำรงตำแหน่งหน้าที่ระดับบริหารในหน่วยงานของรัฐเพื่อทำหน้าที่บริหารหน่วยงานนั้นๆ โดยใช้นโยบาย แผนงาน มาตรการ และโครงการเป็นแนวทางสำหรับการปฏิบัติเพื่อให้บรรลุเป้าหมายที่กำหนด ทั้งนี้หน่วงานราชการจะเป็นกลไกในการนำนโยบายไปปฏิบัติตามที่รัฐบาลมอบหมาย หากรัฐบาลเห็นว่าผู้บริหารหน่วยราชการใดมีความคิดขัดแย้งกับเป้าหมายและมาตรการของนโยบายที่รัฐบาลกำหนด รัฐบาลก็มีแนวโน้มที่จะเปลี่ยนผู้บริหารหน่วยงานนั้นออกไป และโยกย้ายบุคคลที่มีความคิดจุดยืนสอดคล้องกับนโยบาย และสามารถตอบสนองความต้องการของรัฐบาลได้ให้มาปฏิบัติหน้าที่แทน

ความเข้าใจข้างต้นดูเหมือนจะถูกต้องเพราะเกิดจากฐานคิดที่ว่า เมื่อพรรคการเมืองเสนอนโยบายต่อประชาชน และหากประชาชนเสียงส่วนใหญ่เห็นชอบกับนโยบาย ก็ย่อมทำให้พรรคการเมืองนั้นได้รับการเลือกตั้งจนมีเสียงข้างมาก และนำไปสู่การจัดตั้งเป็นรัฐบาล ดังนั้นเมื่อรัฐบาลนำนโยบายที่ใช้ในการหาเสียงไปสู่การปฏิบัติโดยใช้หน่วยงานราชการเป็นกลไก ก็ดูเสมือนว่ารัฐบาลมีความชอบธรรมเพียงพอที่จะเลือกบุคคลใดก็ได้มาเป็นผู้นำหน่วยงานตามที่รัฐบาลเห็นควร

ตัวอย่างข้าราชการระดับสูงที่ใช้ความเข้าใจนี้เป็นฐานในการคิดและทำงานคือ ธาริต เพ็งดิษฐ์ อธิบดีกรมสอบสวนคดีพิเศษ (ดีเอสไอ) ซึ่งกล่าวในที่ประชุมคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่าง งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ.2556 ไว้ว่า “ ดีเอสไอเป็นเครื่องมือรัฐบาล เพราะต้องทำงานภายใต้การดูแลของรัฐบาล และกฎหมายเขียนว่าข้าราชการพลเรือนต้องปฏิบัติตามคำสั่งและนโยบายรัฐบาล หากไม่ทำตามจะต้องได้รับโทษ ส่วนความเป็นกลางก็เฉพาะกรณีเรื่องการเลือกตั้งเท่านั้น... แค่ยืนยันการทำงานตามหน้าที่ อย่างมืออาชีพเท่าที่ทำได้”

คำตอบของนายธาริต มาจากคำถามของ ส.ส. พรรคฝ่ายค้าน ที่ว่า บทบาทของกรมสอบสวนคดีพิเศษไม่เป็นกลางในการดำเนินคดีการชุมนุมคนเสื้อแดง จากคำตอบของนายธาริต เราสามารถวิเคราะห์ได้ว่า นายธาริต ยอมรับว่าไม่เป็นกลางจริง โดยอ้างว่าความเป็นกลางของข้าราชการเป็นเฉพาะเรื่องการเลือกตั้งเท่านั้น และต้องทำตามนโยบายและคำสั่งของรัฐบาล

สิ่งที่กรมสอบสวนคดีพิเศษภายใต้การนำของนายธาริตกระทำจนเป็นเหตุให้เกิดคำถามนี้ขึ้นมาคือ การทุ่มเททรัพยากรทุกอย่างของดีเอสไอ เพื่อสอบสวนการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ของรัฐโดยเฉพาะทหารอย่างเข้มข้น ทั้งที่ทหารทำหน้าที่รักษาความสงบในเหตุการณ์จราจลเผาบ้านเผาเมืองระหว่างในเดือนพฤษภาคม 2553 แต่ในขณะเดียวกันก็ละเลยไม่ค่อยใส่ใจกลุ่มเสื้อแดง ผู้กระทำการก่อการร้าย ฆ่าทหาร ฆ่าประชาชน และเผาบ้านเผาเมือง

จากสิ่งที่นายธาริตตอบคณะกรรมาธิการงบประมาณ และจากสิ่งดีเอสไอทำย่อมทำให้ผู้คนทั่วไปสามารถอนุมานได้ว่า นโยบายที่แท้จริงของรัฐบาลยิ่งลักษณ์เกี่ยวกับการสอบสวนเหตุการณ์จลาจล 2553 คือ การล้างความผิดให้กลุ่มเสื้อแดงในการก่อการร้ายและเผาบ้านเผาเมือง ขณะเดียวกันก็สร้างความผิดให้กับเจ้าหน้าที่ผู้รักษาความสงบและรัฐบาลอภิสิทธิ์

การล้างความผิดให้กลุ่มก่อการร้ายเสื้อแดงเห็นได้จากการที่ พันเอกสรรเสริญ แก้วกำเนิด ระบุว่า ดีเอสไอไม่นำหลักฐานที่กองทัพนำส่งประกอบสำนวนคดี ทำให้ศาลยกฟ้องผู้กระทำผิด เช่น เมื่อวันที่ 10 เม.ย. 2553 กองทัพใช้เฮลิคอปเตอร์โปรยใบปลิวเพื่อขอให้กลุ่มเสื้อแดงยุติการชุมนุม ปรากฏว่ามีการใช้อาวุธยิงเฮลิคอปเตอร์ลำดังกล่าว ต่อมากองทัพจับกุมผู้กระทำความผิดได้ 3 ราย พร้อมยึดของกลางได้เป็นจำนวนมากทั้งอาวุธสงครามและกระสุนปืนนับพันนัด และกองทัพส่งหลักฐานให้พนักงานสอบสวนแล้ว แต่ปรากฎว่าไม่มีหลักฐานเหล่านั้นประกอบในสำนวนการส่งฟ้องศาล จึงทำให้ศาลยกฟ้องไปในที่สุด

หรืออย่างกรณีชายชุดดำที่นั่งรถตู้เข้ามาบริเวณสี่แยกคอกวัวและใช้อาวุธสงครามยิงใส่กลุ่มเจ้าหน้าที่จนมีผู้บาดเจ็บและเสียชีวิตเป็นจำนวนมาก กองทัพก็ให้ข้อมูลเกี่ยวกับทะเบียนรถ และชื่อเจ้าของรถแก่พนักงานสอบสวนไปแล้ว แต่เรื่องก็กลับเงียบหายไป

ต่อมานายธาริต แก้ตัวว่าหลักฐานที่ทางกองทัพส่งมายังคงมีอยู่ แต่อัยการไม่เอาไปประกอบสำนวนการฟ้อง การแก้ตัวของนายธาริต ด้านหนึ่งก็เป็นการปัดสวะและโยนความผิดให้พ้นตัว แต่อีกด้านหนึ่งก็ทำให้เห็นความจริงกระจ่างชัดขึ้นว่า แม้แต่หน่วยงานของรัฐที่ไม่ได้อยู่ภายใต้การบังคับบัญชาของรัฐบาลโดยตรงอย่างอัยการสูงสุด ก็กลายมาเป็นเครื่องมือทางนโยบายของรัฐบาลไปด้วย

นี่เป็นเพียงตัวอย่างเล็กๆ เพียงสองกรณีที่มีหลักฐานอย่างชัดเจนว่า มีหน่วยงานราชการที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการยุติธรรมหลายหน่วยงาน รับเอานโยบายล้างผิดกลุ่มขบวนการก่อการร้ายเสื้อแดงจากรัฐบาลมาปฏิบัติอย่างแข็งขัน จนทำให้ผู้ก่อการร้ายเสื้อแดงจำนวนมากลอยนวลพ้นผิดไปได้

หลังจากถูกกองทัพตั้งคำถามมากเข้า เฉลิม อยู่บำรุง รองนายกรัฐมนตรี ก็ออกมาเปิดเผยจนทำให้ให้ผู้คนตีความได้ว่า เป้าหมายของนโยบายรัฐบาลยิ่งลักษณ์ นอกจากจะล้างความผิดให้ผู้ก่อการร้ายเสื้อแดงแล้ว ยังมีอีกประการคือ การทำให้ผู้สั่งการในการรักษาความสงบของบ้านเมืองเมื่อปี 2553 กลายเป็นผู้ผิดให้ได้ และบุคคลที่ถูกกำหนดให้เป็นเป้าหมายของนโยบายนี้คือ นายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ และนายสุเทพ เทือกสุบบรรณ ผู้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีและรองนายกรัฐมนตรีตามลำดับในสมัยนั้น

คำถามก็คือ หากนโยบายของรัฐบาลยิ่งลักษณ์เป็นไปเพื่อล้างความผิดผู้ก่อการร้าย และสร้างความผิดแก่ผู้รักษาความสงบในยุคนั้นหรือเป็นฝ่ายค้านในยุคนี้ นโยบายเช่นนี้มีความชอบธรรมหรือไม่ สอดคล้องกับเป้าประสงค์แห่งความยุติธรรมของรัฐหรือไม่ และหน่วยงานราชการต้องปฏิบัติตามคำสั่งนี้หรือไม่

เราคงหาคำตอบจากกรมสอบสวนคดีพิเศษ สำนักงานตำรวจแห่งชาติ และอัยการสูงสุดไม่ได้ เพราะผู้บริหารของหน่วยงานเหล่านี้ดูเหมือนไม่สนใจใยดีในสิ่งที่เรียกว่า “ความชอบธรรม” หรือ “ความยุติธรรม” สิ่งที่พวกเขาสนใจและรับเอามาปฏิบัติอย่างเคร่งครัดคือ “คำสั่งของรัฐบาล” ไม่ว่าคำสั่งนั้นจะไม่ถูกต้องหรือสร้างผลกระทบเชิงลบแก่ความยุติธรรมของรัฐมากเพียงใดก็ตาม

ผู้บริหารหน่วยงานราชการเหล่านี้อาจไม่เคยมีความรู้ หรือแม้จะเคยรู้ก็คงลืมเลือนไปแล้วว่า หน่วยงานราชการระดับกระทรวงและกรม ได้รับการจัดตั้งขึ้นมาด้วยการออกพระราชบัญญัติ ซึ่งต้องผ่านรัฐสภา และผ่านการลงพระปรมาภิไธย และอำนาจหน้าที่ต่างๆของหน่วยงานเหล่านี้ก็ต้องมีกฎหมายรองรับทั้งนั้น ดังนั้นหน่วยงานเหล่านี้จึงมีฐานะเป็นเครื่องมือของ “รัฐ” มากกว่าเป็นเครื่องมือของ “รัฐบาล” ซึ่งเป็นเพียงส่วนหนึ่งของ “รัฐ” เท่านั้น

กรมสอบสวนคดีพิเศษเป็นเครื่องมือด้านความยุติธรรมขั้นต้นของ “รัฐ” ที่ทำหน้าที่ในการป้องกัน ปราบปราม และควบคุมอาชญากรรมที่มีผลกระทบร้ายแรงต่อเศรษฐกิจ สังคม ความมั่นคง และความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ เช่น ต้องปราบปรามขบวนการก่อการร้ายเผาบ้านเผาเมือง ในปี 2553 และทำลายการประชุมสุดยอดผู้นำอาเชียน ที่พัทยาในปี 2552 เป็นต้น ไม่ใช่เป็นเครื่องมือของ “รัฐบาล” ในการล้างความผิดให้กับขบวนการก่อการร้ายเหล่านั้น

สำนักงานอัยการสูงสุดก็เช่นเดียวกัน จะทำตัวเป็นเครื่องมือของรัฐบาลไม่ได้ เพราะฐานะของอัยการสูงสุดกับรัฐบาลนั้นเท่าเทียมกันในฐานะที่เป็นองค์การที่ถูกกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญเหมือนกัน สิ่งที่อัยการสูงสุดเป็นก็คือ ต้องเป็นเครื่องมือของ “รัฐ” ในการอำนวยความยุติธรรม การรักษาผลประโยชน์ของรัฐและประชาชน

แต่การทำหน้าที่ของอัยการสูงสุดในยุคปัจจุบันเป็นสิ่งที่สังคมตั้งคำถามอย่างมากมาย เพราะหลักฐานที่ปรากฏต่อสาธารณะก็คือ อัยการสูงสุดมีแนวโน้มไม่ปฏิบัติหน้าที่อย่างที่ควรจะเป็น ทั้งในกรณีฟ้องผู้ก่อการร้ายเสื้อแดงโดยไม่นำหลักฐานบางอย่างที่กองทัพมอบให้ใส่ไว้ในสำนวนตามที่นายธาริต ได้กล่าวไว้ข้างต้น จนเป็นเหตุให้ศาลยกฟ้อง หรือแม้กระทั่งการไม่สั่งฟ้องบุคคลในเครือข่ายระบอบทักษิณหลายกรณี หรือ ล่าสุดการไม่ขอความร่วมมือไปยังประเทศสหรัฐอเมริกาให้จับและส่งผู้ร้ายข้ามแดนนามกระเดื่องที่ชื่อ ทักษิณ ชินวัตร แก่ทางการไทย

จนเมื่อมีประชาชนส่งเสียงขึ้นมาว่าจะฟ้องอัยการสูงสุดฐานไม่ปฏิบัติหน้าที่ จึงรีบกระวีกระวาดส่งจดหมายไปถามกระทรวงต่างประเทศว่าทักษิณ ชินวัตรอยู่ที่ไหน เห็นพฤติกรรมในการปฏิบัติหน้าที่เช่นนี้ของสำงานอัยการสูงสุดแล้ว ก็น่าเอน็จอนาถต่อระบบยุติธรรมของประเทศไทยเป็นอย่างยิ่ง

ผมขอบอกกล่าวไปยังข้าราชการทั้งระดับบริหารและปฏิบัติว่า หน่วยงานของราชการและหน่วยงานของรัฐนั้น เป็นเครื่องมือของ “รัฐ” ต้องปฏิบัติหน้าที่ตามเป้าประสงค์แห่งรัฐ และใช้อำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายบัญญัติ ส่วนนโยบายรัฐบาลนั้น หากเป็นนโยบายที่สอดคล้องกับเป้าประสงค์แห่งรัฐ ก็ย่อมมีความชอบธรรม ที่หน่วยงานของรัฐจะปฏิบัติตาม แต่หากนโยบายของรัฐบาลขัดแย้งกับเป้าประสงค์แห่งรัฐ หรือทำลายความสงบและความมั่นคงของรัฐ หน่วยงานราชการควรจะต้องโต้แย้งและปฏิเสธนโยบายดังกล่าว

รัฐบาลนั้นมาแล้วก็ไป แต่ “รัฐ” และระบบสังคมนั้นยังจะต้องดำรงอยู่อีกยาวนาน การรับใช้รัฐบาลอย่างไม่ลืมหูลืมตา จึงเป็นสิ่งที่ไม่ถูกต้อง และแน่นอนว่าในบรรดานโยบายจำนวนมากของรัฐบาลยิ่งลักษณ์นี้ มีหลายนโยบายที่ขัดแย้งกับเป้าประสงค์แห่งรัฐ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง นโยบายล้างความผิดแก่กลุ่มผู้ก่อการร้ายเสื้อแดง เพราะนโยบายนี้นอกจากจะทำลายเป้าประสงค์ในการสร้างความยุติธรรมของรัฐแล้ว และยังได้ทำลายความมั่นคงแห่งรัฐอย่างรุนแรงอีกด้วย

ดังนั้นหน่วยงานราชการทุกหน่วยจึงย่อมมีสิทธิอันชอบธรรมในการปฏิเสธ และไม่ปฏิบัติตามคำสั่งที่ไร้ความชอบธรรมของรัฐบาล และมีแต่การทำเช่นนี้เท่านั้นจึงจะรักษา “รัฐ” เอาไว้ได้