วานนี้(2 ก.ค.55) นายบวรศักดิ์ อุวรรณโณ ปาฐกถาพิเศษในหัวข้อ “กระบวนการนิติบัญญัติไทย: ภายใต้สังคมพลวัตรศตวรรษที่ 21” จัดโดยแผนงานสร้างเสริมนโยบายสาธารณะที่ดี(นสธ.)เมื่อวันที่ 2กรกฎาคมว่า การปฏิรูปกระบวนการนิติบัญญัติไทยในศตวรรษ 21 ต้องตั้งต้นจากกฎหมายซึ่งประกอบไปด้วย 1.กฎหมายที่เป็นธรรม (fair) คือ จัดสรรผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจ ระงับข้อพิพาทอย่างเป็นธรรม เป็นสิ่งที่ทำให้คนเกิดความเชื่อมั่น 2.สอดคล้องกับหลักนิติธรรมและรัฐธรรมนูญ 3.เป็นกฎหมายที่สามารถเข้าถึงได้ง่าย (accessible) 4. มีระบบการตรวจสอบการใช้อำนาจที่ดี (check and balance) 5. ทันสมัยอยู่เสมอ (update) และจะมีกฎหมายที่ดีได้ ต้องมีกระบวนการนิติบัญญัติที่ดีเพื่อผลิตกฎหมาย
“ในกระบวนการนิติบัญญัติประกอบด้วย สองส่วน ส่วนหนึ่งคือฮาร์ดแวร์ส่วนหนึ่งคือซอฟต์แวร์ ส่วนที่เป็นฮาร์ดแวร์คือรัฐธรรมนูญและกฎหมายทั้งหลายที่กำหนดกระบวนการนิติบัญญัติ การแก้ส่วนนี้จะแก้ได้ยากซอฟท์แวร์คือวัฒนธรรมการเมืองและกฎหมายซี่งไม่เหมือนกันในแต่ละสังคม” ศ.ดร.บวรศักดิ์ กล่าวและว่า ขณะที่การออกกฎหมายของไทยพบว่า รัฐยังสามารถแทรกแซง (interventionism) เป็นธรรมเนียมเขียนกฎหมายและให้ไปออกกฎกระทรวงเอง วิธีการเขียนแบบไทย ฝรั่งเศสและอังกฤษ มอบกฎเกณฑ์ให้ผู้บริหาร ซึ่งบางครั้งกฎเกณฑ์ของฝ่ายบริหารสำคัญกว่าฝ่ายนิติบัญญัติเพราะกำหนดกฎเกณฑ์ที่บังคับใช้กับประชาชนโดยตรงในขณะที่กฎหมายจากฝ่ายนิติบัญญัติเป็นแค่เพียงแนวทางอย่างกว้าง
"ขณะนี้รัฐธรรมนูญกำหนดให้องค์กรที่มีความเห็นทางกฎหมายมีอิสระพอสมควร การให้ความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกามีผลทางการเมืองมาก การเสนอสิ่งใดต้องได้ดุลระหว่างการทำหน้าที่เป็นที่ปรึกษากับการให้ความเห็นทางกฎหมาย"ศ.ดร.บวรศักดิ์กล่าว
นายสมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ ผู้อำนวยการวิจัย สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศ (ทีดีอาร์ไอ) ได้เสนอผลการวิจัย “เศรษฐศาสตร์การเมืองของกระบวนการนิติบัญญัติไทย: มุมมองจากทฤษฎีเกมส์” จากการเก็บสถิติร่าง พ.ร.บ. 355 ฉบับที่ผ่านสภาในช่วงปี พ.ศ. 2548 – 2553 พบว่าคณะกรรมการกฤษฎีกา ใช้เวลาเฉลี่ยพิจารณากฎหมายแต่ละฉบับนานถึง 262 วัน สภาผู้แทนราษฎร 125 วัน สภานิติบัญญัติแห่งชาติ 56 วัน ขณะที่วุฒิสภาใช้เวลา42 วัน ส่วนข้อค้นพบคือ สภาผู้แทนฯ มีอำนาจสูงสุดในกระบวนการนิติบัญญัติตามการเมืองในระบบรัฐสภา ขณะที่ระยะเวลาเฉลี่ยในการพิจาณากฎหมายแต่ละรัฐบาลพบว่า รัฐบาลพ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร ใช้เวลาร่างกฎหมายนานกว่ารัฐบาลพล.อ.สรยุทธ์ จุลานนท์และนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ
“ราชการมักต้องการ พ.ร.บ. ที่เอื้อประโยชน์ให้ตัวเองเช่น ยืดหยุ่นให้ใช้ดุลยพินิจ และเพิ่มทรัพยากรต่าง ๆ ทั้งคนและงบประมาณ รัฐบาลขาดแรงจูงใจที่ออกกฎหมายใหม่ เพราะการออกกฎหมายใช้เวลานานและอำนาจตามกฎหมายที่มีอยู่ ทำให้รัฐบาลสามารถบริหารงานได้สมควร ขณะที่สภาผู้แทนราษฎร สนใจสิทธิประโยชน์แก่ประชาชน และมักแก้ไขให้ร่าง พ.ร.บ. กลับไปเหมือนร่างคณะรัฐมนตรี ด้านวุฒิสภา มีแนวโน้มแก้ไขร่าง พ.ร.บ. ให้รัดกุมและสร้างกลไกตรวจสอบถ่วงดุลการทำงานของรัฐบาล” ดร.สมเกียรติ กล่าว
นายปกป้อง จันวิทย์ อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ กล่าวถึงการศึกษาการมีส่วนร่วมของภาคประชาชน ในกระบวนการนิติบัญญัติและบทบาทของกฤษฎีกาในกระบวนการนิติบัญญัติของไทย ว่า กระบวนการเสนอกฎหมายภาคประชาชนนั้น ไม่ประสบปัญหามากนักในเรื่องของการตื่นตัว กระตือรือร้นและการมีส่วนร่วม แต่ปัญหาหลักอยู่ที่ประสิทธิภาพและประสิทธิผลของกระบวนการ
ทั้งนี้ยังตั้งข้อสังเกตว่า คณะกรรมการกฤษฎีกาเกือบทั้งหมดล้วนเป็นข้าราชการหรืออดีตข้าราชการ จึงมีโอกาสสูงที่จะมีแนวคิดอนุรักษ์นิยม คิดและยึดติดแบบวิถีราชการ และมีความรู้ความเข้าใจในสาขาวิชาอื่นนอกเหนือจากกฎหมายอย่างจำกัด มีความสัมพันธ์กับภาคประชาสังคมน้อย และใช้เวลาในการปฏิบัติงานช้ามาก
“คณะกรรมการกฤษฎีกาควรมีความสัมพันธ์เชื่อมโยงกับองค์กรที่ใช้อำนาจอธิปไตยอย่างฝ่ายบริหารและนิติบัญญัติในระดับหนึ่ง ขณะที่คณะรัฐมนตรีควรมีส่วนร่วมในการพิจารณาคัดเลือกคณะกรรมการกฤษฎีกาด้วย” นายปกป้อง เสนอแนะ
นายบรรเจิด สิงคะเนติ คณบดีคณะนิติศาสตร์ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ กล่าวว่า คณะกรรมการกฤษฎีกากับภาคประชาชนมีช่องว่างมาก จึงควรมีช่องทางให้ประชาชนแสดงความคิดเห็น การที่กฎหมายมีความขัดแย้งและคณะกรรมการกฤษฎีกาได้รับฟังความเห็นจากภาคประชาชนจะเป็นประโยชน์แก่กฤษฎีกาในการจัดทำร่างกฎหมาย
นายวีระศักดิ์ โควสุรัตน์ อดีตผู้อำนวยการสถาบันระหว่างประเทศเพื่อการค้าและการพัฒนา (ไอทีดี) กล่าวว่า ในอนาคตภาครัฐมีแนวโน้มจะเข้ามาแทรกแซงกิจกรรมทางเศรษฐกิจมากขึ้นเรื่อย ๆ กระบวนการนิติบัญญัติจึงเกิดขึ้นตาม ตั้งแต่กระบวนปรับปรุงกฎหมายเก่าซึ่งนักกฎหมายไม่มีเวลาแก้กฎหมายมากนัก และการที่กฤษฎีกามีความสัมพันธ์กับภาคประชาสังคมน้อย สุดท้ายตัวแสดงที่ไม่ใช่ภาครัฐ (non state actor) จะมีพลังมากขึ้น เป็นเครื่องสะท้อนว่ารัฐยังคงมีตัวตนต่อไปแต่ประสิทธิภาพกลับตกต่ำลงเรื่อย ๆ
“ในกระบวนการนิติบัญญัติประกอบด้วย สองส่วน ส่วนหนึ่งคือฮาร์ดแวร์ส่วนหนึ่งคือซอฟต์แวร์ ส่วนที่เป็นฮาร์ดแวร์คือรัฐธรรมนูญและกฎหมายทั้งหลายที่กำหนดกระบวนการนิติบัญญัติ การแก้ส่วนนี้จะแก้ได้ยากซอฟท์แวร์คือวัฒนธรรมการเมืองและกฎหมายซี่งไม่เหมือนกันในแต่ละสังคม” ศ.ดร.บวรศักดิ์ กล่าวและว่า ขณะที่การออกกฎหมายของไทยพบว่า รัฐยังสามารถแทรกแซง (interventionism) เป็นธรรมเนียมเขียนกฎหมายและให้ไปออกกฎกระทรวงเอง วิธีการเขียนแบบไทย ฝรั่งเศสและอังกฤษ มอบกฎเกณฑ์ให้ผู้บริหาร ซึ่งบางครั้งกฎเกณฑ์ของฝ่ายบริหารสำคัญกว่าฝ่ายนิติบัญญัติเพราะกำหนดกฎเกณฑ์ที่บังคับใช้กับประชาชนโดยตรงในขณะที่กฎหมายจากฝ่ายนิติบัญญัติเป็นแค่เพียงแนวทางอย่างกว้าง
"ขณะนี้รัฐธรรมนูญกำหนดให้องค์กรที่มีความเห็นทางกฎหมายมีอิสระพอสมควร การให้ความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกามีผลทางการเมืองมาก การเสนอสิ่งใดต้องได้ดุลระหว่างการทำหน้าที่เป็นที่ปรึกษากับการให้ความเห็นทางกฎหมาย"ศ.ดร.บวรศักดิ์กล่าว
นายสมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ ผู้อำนวยการวิจัย สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศ (ทีดีอาร์ไอ) ได้เสนอผลการวิจัย “เศรษฐศาสตร์การเมืองของกระบวนการนิติบัญญัติไทย: มุมมองจากทฤษฎีเกมส์” จากการเก็บสถิติร่าง พ.ร.บ. 355 ฉบับที่ผ่านสภาในช่วงปี พ.ศ. 2548 – 2553 พบว่าคณะกรรมการกฤษฎีกา ใช้เวลาเฉลี่ยพิจารณากฎหมายแต่ละฉบับนานถึง 262 วัน สภาผู้แทนราษฎร 125 วัน สภานิติบัญญัติแห่งชาติ 56 วัน ขณะที่วุฒิสภาใช้เวลา42 วัน ส่วนข้อค้นพบคือ สภาผู้แทนฯ มีอำนาจสูงสุดในกระบวนการนิติบัญญัติตามการเมืองในระบบรัฐสภา ขณะที่ระยะเวลาเฉลี่ยในการพิจาณากฎหมายแต่ละรัฐบาลพบว่า รัฐบาลพ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร ใช้เวลาร่างกฎหมายนานกว่ารัฐบาลพล.อ.สรยุทธ์ จุลานนท์และนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ
“ราชการมักต้องการ พ.ร.บ. ที่เอื้อประโยชน์ให้ตัวเองเช่น ยืดหยุ่นให้ใช้ดุลยพินิจ และเพิ่มทรัพยากรต่าง ๆ ทั้งคนและงบประมาณ รัฐบาลขาดแรงจูงใจที่ออกกฎหมายใหม่ เพราะการออกกฎหมายใช้เวลานานและอำนาจตามกฎหมายที่มีอยู่ ทำให้รัฐบาลสามารถบริหารงานได้สมควร ขณะที่สภาผู้แทนราษฎร สนใจสิทธิประโยชน์แก่ประชาชน และมักแก้ไขให้ร่าง พ.ร.บ. กลับไปเหมือนร่างคณะรัฐมนตรี ด้านวุฒิสภา มีแนวโน้มแก้ไขร่าง พ.ร.บ. ให้รัดกุมและสร้างกลไกตรวจสอบถ่วงดุลการทำงานของรัฐบาล” ดร.สมเกียรติ กล่าว
นายปกป้อง จันวิทย์ อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ กล่าวถึงการศึกษาการมีส่วนร่วมของภาคประชาชน ในกระบวนการนิติบัญญัติและบทบาทของกฤษฎีกาในกระบวนการนิติบัญญัติของไทย ว่า กระบวนการเสนอกฎหมายภาคประชาชนนั้น ไม่ประสบปัญหามากนักในเรื่องของการตื่นตัว กระตือรือร้นและการมีส่วนร่วม แต่ปัญหาหลักอยู่ที่ประสิทธิภาพและประสิทธิผลของกระบวนการ
ทั้งนี้ยังตั้งข้อสังเกตว่า คณะกรรมการกฤษฎีกาเกือบทั้งหมดล้วนเป็นข้าราชการหรืออดีตข้าราชการ จึงมีโอกาสสูงที่จะมีแนวคิดอนุรักษ์นิยม คิดและยึดติดแบบวิถีราชการ และมีความรู้ความเข้าใจในสาขาวิชาอื่นนอกเหนือจากกฎหมายอย่างจำกัด มีความสัมพันธ์กับภาคประชาสังคมน้อย และใช้เวลาในการปฏิบัติงานช้ามาก
“คณะกรรมการกฤษฎีกาควรมีความสัมพันธ์เชื่อมโยงกับองค์กรที่ใช้อำนาจอธิปไตยอย่างฝ่ายบริหารและนิติบัญญัติในระดับหนึ่ง ขณะที่คณะรัฐมนตรีควรมีส่วนร่วมในการพิจารณาคัดเลือกคณะกรรมการกฤษฎีกาด้วย” นายปกป้อง เสนอแนะ
นายบรรเจิด สิงคะเนติ คณบดีคณะนิติศาสตร์ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ กล่าวว่า คณะกรรมการกฤษฎีกากับภาคประชาชนมีช่องว่างมาก จึงควรมีช่องทางให้ประชาชนแสดงความคิดเห็น การที่กฎหมายมีความขัดแย้งและคณะกรรมการกฤษฎีกาได้รับฟังความเห็นจากภาคประชาชนจะเป็นประโยชน์แก่กฤษฎีกาในการจัดทำร่างกฎหมาย
นายวีระศักดิ์ โควสุรัตน์ อดีตผู้อำนวยการสถาบันระหว่างประเทศเพื่อการค้าและการพัฒนา (ไอทีดี) กล่าวว่า ในอนาคตภาครัฐมีแนวโน้มจะเข้ามาแทรกแซงกิจกรรมทางเศรษฐกิจมากขึ้นเรื่อย ๆ กระบวนการนิติบัญญัติจึงเกิดขึ้นตาม ตั้งแต่กระบวนปรับปรุงกฎหมายเก่าซึ่งนักกฎหมายไม่มีเวลาแก้กฎหมายมากนัก และการที่กฤษฎีกามีความสัมพันธ์กับภาคประชาสังคมน้อย สุดท้ายตัวแสดงที่ไม่ใช่ภาครัฐ (non state actor) จะมีพลังมากขึ้น เป็นเครื่องสะท้อนว่ารัฐยังคงมีตัวตนต่อไปแต่ประสิทธิภาพกลับตกต่ำลงเรื่อย ๆ
