เมื่อวันพุธที่ผ่านมา คณะตุลาการศาลรัฐธรรมนูญจำหน่ายคำร้องที่ สมาชิกรัฐสภา 80 คน ขอให้ศาลวินิจฉัยชี้ขาดว่าบันทึกการประชุมคณะกรรมาธิการเขตแดนร่วมไทย-กัมพูชา (JBC) 3 ฉบับเป็นหนังสือสัญญาที่ต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญ 2550 มาตรา 190 หรือไม่ โดยให้เหตุผลว่า “…กรณีนี้ยังไม่ถึงขั้นที่จะต้องเสนอเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยชี้ขาด เนื่องจากยังมีขั้นตอนอื่นๆ ซึ่งเป็นเรื่องที่ฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ จะต้องพิจารณาดำเนินการเสียก่อน จึงยังไม่ต้องด้วยหลักเกณฑ์ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 190 วรรคหก (6) ประกอบมาตรา 154 วรรคหนึ่ง (1)”
คำสั่งศาลรัฐธรรมนูญที่ออกมามีเพียงเท่านั้น ยังไม่มีการวินิจฉัยเกินเลยไปว่า บันทึกทั้ง 3 ฉบับเข้าข่ายมาตรา 190 หรือไม่ แม้จะมีสื่อมวลชนบางฉบับพยายามอ้างความเห็น “แหล่งข่าวในคณะตุลาการบางท่าน” ที่มีความเห็นส่วนตัวว่า บันทึก 3 ฉบับอาจยังไม่เข้าข่าย เป็นหนังสือสัญญาด้วยซ้ำ
ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญบางท่านมองว่า เพราะรัฐสภาเกิดความรู้สึก “ไม่มั่นใจ” จึงส่งเรื่องหวังให้ศาลช่วยตีความเหมือนเป็นการขอหารือซึ่งทำไม่ได้เพราะศาลไม่ใช่ที่ปรึกษาของฝ่ายใด แต่จะมีหน้าที่ไขปัญหาเมื่อเกิดข้อขัดแย้งขึ้นแล้วเท่านั้น
ก่อนจะถึง 5 เมษายนเป็นวันกำหนดนัดที่วิปรัฐบาลจะพยายามดันข้อสังเกตคณะกรรมาธิการวิสามัญพร้อมบันทึกเจบีซี 3 ฉบับ เข้าสภาฯ อีกครั้ง (ซึ่งผู้เขียนเองก็ยังไม่มั่นใจว่าจะทันหรือไม่ เพราะประธานสภาฯ อาจจะต้องรอคำสั่งอย่างเป็นทางการจากศาลรัฐธรรมนูญเสียก่อน) ผู้เขียนใคร่ขอพาทุกท่านย้อนกลับไปทวนบทเรียนสำคัญ ที่เราเคยได้รับจากกรณีการออกมติ ครม.ชุดของนายสมัคร สุนทรเวช เมื่อวันที่ 17 มิถุนายน 2551 ที่ไปรับรองแถลงการณ์ร่วมไทย-กัมพูชา ลงวันที่ 22 พฤษภาคม 2551 อันมีเนื้อหา สนับสนุนให้กัมพูชาขึ้นทะเบียนปราสาทพระวิหารฝ่ายเดียวได้
ซึ่งต่อมาศาลปกครองกลางได้ออกคำสั่งคุ้มครองชั่วคราวมิให้นำมติ ครม.ดังกล่าวไปใช้ ก่อนที่สุดท้ายศาลรัฐธรรมนูญจะมีคำวินิจฉัยเมื่อ 8 กรกฎาคม 2551 ว่า มติครม.ดังกล่าว ฝ่าฝืนรัฐธรรมนูญ มาตรา 190 เพราะแถลงการณ์ร่วมดังกล่าวเข้าข่ายเป็นสนธิสัญญาที่มีบทบัญญัติเปลี่ยนแปลงอาณาเขตหรือกระทบกับอธิปไตยของประเทศที่จะต้องผ่านขั้นตอนกระบวนการตามที่กฎหมายกำหนด เท่านั้น
ผลจากกรณี “แถลงการณ์ร่วมดังกล่าว” ทำให้อดีตรัฐมนตรีต่างประเทศ และอดีตนายกรัฐมนตรียุคนั้น ถูกคณะกรรมการ ป.ป.ช.ชี้มูลความผิดในมาตรา 157 เสียแต่ว่า หนึ่งในสองคนนี้ได้ลาจากโลกนี้ไปด้วยกฎแห่งกรรมมาถึงเร็วกว่ากระบวนการทางกฎหมาย
เหตุการณ์ครั้งนั้น ทำให้มีนักกฎหมายหลายท่านฝากข้อคิดให้กับนักการเมืองไทย ทั้งที่นั่งอยู่ในฝ่ายบริหาร และนิติบัญญัติ โดยผู้เขียนขอยกข้อแนะนำดังกล่าวมา ณ ที่นี้ 1
1. บรรดาผู้มีอำนาจเต็มในการทำหน้าที่แทนรัฐไทย ไล่ตั้งแต่นายกรัฐมนตรี รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ เอกอัครราชทูต (อาจหมายรวมถึง ประธานคณะกรรมการที่แต่งตั้งโดยมติคณะรัฐมนตรี ซึ่งจะเป็นตัวแทนไปเจรจาระหว่างประเทศ) จะพูดหรือแสดงพฤติกรรมอะไร ไม่ว่าฝ่ายเดียวหรือสองฝ่าย จะมีผลต่อความผูกพันของประเทศทั้งสิ้น ดังนั้น บุคคลเหล่านี้จึงไม่ควรพูดอะไรโดยไม่ได้ดูผล เพราะเมื่อเกิดข้อพิพาทขึ้นศาลโลก ศาลจะใช้พฤติกรรมและพฤติการณ์ทุกอย่างทั้งการประกาศฝ่ายเดียว การแถลงต่อสภา ฯลฯ มาประกอบการตีความเจตนาของคู่กรณีทั้งสิ้น ความปากไวของผู้แทนรัฐไทยเหล่านี้ที่รู้เท่าไม่ถึงการณ์ อาจสร้างความเสียหายให้ประเทศมหาศาล
และ 2. การใช้เวทีรัฐสภาที่รัฐบาลมีเสียงข้างมากอยู่แล้ว แม้จะล่าช้าไปบ้าง ก็เป็นช่องทางที่ถูกต้องตามรัฐธรรมนูญ และหลักประชาธิปไตย ที่สำคัญก็คือ รัฐสภาเป็นเวทีสร้างความชอบธรรม และอำนาจต่อรองให้รัฐบาล ดังนั้น ความเคยชินเดิมๆ ที่พยายามตีความว่า หนังสือสัญญาไม่ต้องด้วยลักษณะ 5 ประเภท ตามมาตรา 190 วรรค 2 ควรยุติลง ต่อแต่นี้ไปควรถือว่า เมื่อมีข้อสงสัยว่า หนังสือนั้นต้องขอความเห็นชอบต่อรัฐภาหรือไม่ ต้องตีความในลักษณะให้ส่งรัฐสภามากกว่า พยายามเลี่ยงอย่างในอดีต
ในบทความเดียวกันข้างต้นยังยกตัวอย่างกรณีพิพาทคดีการแบ่งอาณาเขตทางทะเลระหว่างกาตาร์กับบาห์เรน (Qatar V. Bahrain: 1 July 1994) 1 ที่ศาลโลกหยิบ บันทึกการประชุม (Minutes) ที่โดฮาในเดือนธันวาคม 1990 ของสภาความร่วมมือของรัฐอาหรับรอบอ่าว ขึ้นมาเป็นหนึ่งหลักฐาน
โดยศาลโลกได้พิจารณาบันทึกการประชุมดังกล่าวพร้อมวินิจฉัยว่า “บันทึกดังกล่าวไม่ใช่บันทึกเรื่องการประชุมเฉยๆ ตามที่เคยบันทึกกันมาในการประชุม 3 ฝ่าย (ซาอุฯ เข้าเป็นชาติไกล่เกลี่ย) เพราะไม่ได้รายงานเพียงการอภิปราย และสรุปข้อตกลงกันได้หรือไม่ได้ แต่บันทึกดังกล่าวกลับระบุพันธกรณีแต่ละจุดที่คู่กรณียินยอมไว้ บันทึกนี้จึงสร้างสิทธิและหน้าที่ตามกฎหมายระหว่างประเทศให้คู่กรณี จึงเป็นข้อตกลง (สัญญา) ระหว่างประเทศ…รัฐมนตรีต่างประเทศของทั้งสองประเทศได้ลงนามในเอกสารที่บันทึกพันธกรณีที่ยอมรับโดยรัฐบาลแต่ละฝ่าย ซึ่งบางข้อมีผลทันที การลงนามในเอกสารดังกล่าวทำให้รัฐมนตรีกระทรวงต่างประเทศของบาห์เรน ไม่อยู่ในฐานะที่จะกล่าวว่า ตนเพียงประสงค์จะแสดงข้อความที่เป็นความเข้าใจทางการเมืองเท่านั้น และไม่ได้ต้องการทำข้อตกลงระหว่างประเทศ”
ที่หยิบยกตัวอย่างนี้มา ผู้เขียนไม่หวังจะเห็นรัฐบาลไทยต้องเดินขึ้นศาลโลกอีกครั้ง เพื่อให้ผู้อื่นมาชี้ขาดสิทธิในดินแดนที่เป็นของไทย 100 เปอร์เซ็นต์ หากแต่ต้องการกำชับผู้มีอำนาจ และได้ชื่อว่าเป็น “ตัวแทนราษฎรไทย” ให้ทำหน้าที่ต่างๆ ด้วยความรอบคอบระมัดระวังอย่างยิ่ง ในเรื่องที่อาจจะกระทบต่ออธิปไตยของชาติ โดยไม่ละเลยเพียงเพราะเรื่องเหล่านี้ เป็นแค่บันทึกการประชุม หรือข้อสังเกตที่เชื่อเอาเองว่าจะไม่ส่งผลเสียต่อประเทศในอนาคต เพราะหากพลาดพลั้งไปแล้ว จะลากคอคนชั่วเข้าคุกสักกี่คน ก็ไม่คุ้มกับดินแดนที่ต้องสูญเสียไป
* (1) บวรศักดิ์ อุวรรณโณ, ศ.ดร., แฉเอกสาร “ลับที่สุด” ปราสาทพระวิหาร พ.ศ. 2505 – 2551, สำนักพิมพ์มติชน, กรกฎาคม 2551 หน้า 346
* (2) อ่านเพิ่มเติมใน บวรศักดิ์ อุวรรณโณ, ศ.ดร., แฉเอกสาร “ลับที่สุด” ปราสาทพระวิหาร พ.ศ. 2505 – 2551, สำนักพิมพ์มติชน, กรกฎาคม 2551 หน้า 341
คำสั่งศาลรัฐธรรมนูญที่ออกมามีเพียงเท่านั้น ยังไม่มีการวินิจฉัยเกินเลยไปว่า บันทึกทั้ง 3 ฉบับเข้าข่ายมาตรา 190 หรือไม่ แม้จะมีสื่อมวลชนบางฉบับพยายามอ้างความเห็น “แหล่งข่าวในคณะตุลาการบางท่าน” ที่มีความเห็นส่วนตัวว่า บันทึก 3 ฉบับอาจยังไม่เข้าข่าย เป็นหนังสือสัญญาด้วยซ้ำ
ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญบางท่านมองว่า เพราะรัฐสภาเกิดความรู้สึก “ไม่มั่นใจ” จึงส่งเรื่องหวังให้ศาลช่วยตีความเหมือนเป็นการขอหารือซึ่งทำไม่ได้เพราะศาลไม่ใช่ที่ปรึกษาของฝ่ายใด แต่จะมีหน้าที่ไขปัญหาเมื่อเกิดข้อขัดแย้งขึ้นแล้วเท่านั้น
ก่อนจะถึง 5 เมษายนเป็นวันกำหนดนัดที่วิปรัฐบาลจะพยายามดันข้อสังเกตคณะกรรมาธิการวิสามัญพร้อมบันทึกเจบีซี 3 ฉบับ เข้าสภาฯ อีกครั้ง (ซึ่งผู้เขียนเองก็ยังไม่มั่นใจว่าจะทันหรือไม่ เพราะประธานสภาฯ อาจจะต้องรอคำสั่งอย่างเป็นทางการจากศาลรัฐธรรมนูญเสียก่อน) ผู้เขียนใคร่ขอพาทุกท่านย้อนกลับไปทวนบทเรียนสำคัญ ที่เราเคยได้รับจากกรณีการออกมติ ครม.ชุดของนายสมัคร สุนทรเวช เมื่อวันที่ 17 มิถุนายน 2551 ที่ไปรับรองแถลงการณ์ร่วมไทย-กัมพูชา ลงวันที่ 22 พฤษภาคม 2551 อันมีเนื้อหา สนับสนุนให้กัมพูชาขึ้นทะเบียนปราสาทพระวิหารฝ่ายเดียวได้
ซึ่งต่อมาศาลปกครองกลางได้ออกคำสั่งคุ้มครองชั่วคราวมิให้นำมติ ครม.ดังกล่าวไปใช้ ก่อนที่สุดท้ายศาลรัฐธรรมนูญจะมีคำวินิจฉัยเมื่อ 8 กรกฎาคม 2551 ว่า มติครม.ดังกล่าว ฝ่าฝืนรัฐธรรมนูญ มาตรา 190 เพราะแถลงการณ์ร่วมดังกล่าวเข้าข่ายเป็นสนธิสัญญาที่มีบทบัญญัติเปลี่ยนแปลงอาณาเขตหรือกระทบกับอธิปไตยของประเทศที่จะต้องผ่านขั้นตอนกระบวนการตามที่กฎหมายกำหนด เท่านั้น
ผลจากกรณี “แถลงการณ์ร่วมดังกล่าว” ทำให้อดีตรัฐมนตรีต่างประเทศ และอดีตนายกรัฐมนตรียุคนั้น ถูกคณะกรรมการ ป.ป.ช.ชี้มูลความผิดในมาตรา 157 เสียแต่ว่า หนึ่งในสองคนนี้ได้ลาจากโลกนี้ไปด้วยกฎแห่งกรรมมาถึงเร็วกว่ากระบวนการทางกฎหมาย
เหตุการณ์ครั้งนั้น ทำให้มีนักกฎหมายหลายท่านฝากข้อคิดให้กับนักการเมืองไทย ทั้งที่นั่งอยู่ในฝ่ายบริหาร และนิติบัญญัติ โดยผู้เขียนขอยกข้อแนะนำดังกล่าวมา ณ ที่นี้ 1
1. บรรดาผู้มีอำนาจเต็มในการทำหน้าที่แทนรัฐไทย ไล่ตั้งแต่นายกรัฐมนตรี รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ เอกอัครราชทูต (อาจหมายรวมถึง ประธานคณะกรรมการที่แต่งตั้งโดยมติคณะรัฐมนตรี ซึ่งจะเป็นตัวแทนไปเจรจาระหว่างประเทศ) จะพูดหรือแสดงพฤติกรรมอะไร ไม่ว่าฝ่ายเดียวหรือสองฝ่าย จะมีผลต่อความผูกพันของประเทศทั้งสิ้น ดังนั้น บุคคลเหล่านี้จึงไม่ควรพูดอะไรโดยไม่ได้ดูผล เพราะเมื่อเกิดข้อพิพาทขึ้นศาลโลก ศาลจะใช้พฤติกรรมและพฤติการณ์ทุกอย่างทั้งการประกาศฝ่ายเดียว การแถลงต่อสภา ฯลฯ มาประกอบการตีความเจตนาของคู่กรณีทั้งสิ้น ความปากไวของผู้แทนรัฐไทยเหล่านี้ที่รู้เท่าไม่ถึงการณ์ อาจสร้างความเสียหายให้ประเทศมหาศาล
และ 2. การใช้เวทีรัฐสภาที่รัฐบาลมีเสียงข้างมากอยู่แล้ว แม้จะล่าช้าไปบ้าง ก็เป็นช่องทางที่ถูกต้องตามรัฐธรรมนูญ และหลักประชาธิปไตย ที่สำคัญก็คือ รัฐสภาเป็นเวทีสร้างความชอบธรรม และอำนาจต่อรองให้รัฐบาล ดังนั้น ความเคยชินเดิมๆ ที่พยายามตีความว่า หนังสือสัญญาไม่ต้องด้วยลักษณะ 5 ประเภท ตามมาตรา 190 วรรค 2 ควรยุติลง ต่อแต่นี้ไปควรถือว่า เมื่อมีข้อสงสัยว่า หนังสือนั้นต้องขอความเห็นชอบต่อรัฐภาหรือไม่ ต้องตีความในลักษณะให้ส่งรัฐสภามากกว่า พยายามเลี่ยงอย่างในอดีต
ในบทความเดียวกันข้างต้นยังยกตัวอย่างกรณีพิพาทคดีการแบ่งอาณาเขตทางทะเลระหว่างกาตาร์กับบาห์เรน (Qatar V. Bahrain: 1 July 1994) 1 ที่ศาลโลกหยิบ บันทึกการประชุม (Minutes) ที่โดฮาในเดือนธันวาคม 1990 ของสภาความร่วมมือของรัฐอาหรับรอบอ่าว ขึ้นมาเป็นหนึ่งหลักฐาน
โดยศาลโลกได้พิจารณาบันทึกการประชุมดังกล่าวพร้อมวินิจฉัยว่า “บันทึกดังกล่าวไม่ใช่บันทึกเรื่องการประชุมเฉยๆ ตามที่เคยบันทึกกันมาในการประชุม 3 ฝ่าย (ซาอุฯ เข้าเป็นชาติไกล่เกลี่ย) เพราะไม่ได้รายงานเพียงการอภิปราย และสรุปข้อตกลงกันได้หรือไม่ได้ แต่บันทึกดังกล่าวกลับระบุพันธกรณีแต่ละจุดที่คู่กรณียินยอมไว้ บันทึกนี้จึงสร้างสิทธิและหน้าที่ตามกฎหมายระหว่างประเทศให้คู่กรณี จึงเป็นข้อตกลง (สัญญา) ระหว่างประเทศ…รัฐมนตรีต่างประเทศของทั้งสองประเทศได้ลงนามในเอกสารที่บันทึกพันธกรณีที่ยอมรับโดยรัฐบาลแต่ละฝ่าย ซึ่งบางข้อมีผลทันที การลงนามในเอกสารดังกล่าวทำให้รัฐมนตรีกระทรวงต่างประเทศของบาห์เรน ไม่อยู่ในฐานะที่จะกล่าวว่า ตนเพียงประสงค์จะแสดงข้อความที่เป็นความเข้าใจทางการเมืองเท่านั้น และไม่ได้ต้องการทำข้อตกลงระหว่างประเทศ”
ที่หยิบยกตัวอย่างนี้มา ผู้เขียนไม่หวังจะเห็นรัฐบาลไทยต้องเดินขึ้นศาลโลกอีกครั้ง เพื่อให้ผู้อื่นมาชี้ขาดสิทธิในดินแดนที่เป็นของไทย 100 เปอร์เซ็นต์ หากแต่ต้องการกำชับผู้มีอำนาจ และได้ชื่อว่าเป็น “ตัวแทนราษฎรไทย” ให้ทำหน้าที่ต่างๆ ด้วยความรอบคอบระมัดระวังอย่างยิ่ง ในเรื่องที่อาจจะกระทบต่ออธิปไตยของชาติ โดยไม่ละเลยเพียงเพราะเรื่องเหล่านี้ เป็นแค่บันทึกการประชุม หรือข้อสังเกตที่เชื่อเอาเองว่าจะไม่ส่งผลเสียต่อประเทศในอนาคต เพราะหากพลาดพลั้งไปแล้ว จะลากคอคนชั่วเข้าคุกสักกี่คน ก็ไม่คุ้มกับดินแดนที่ต้องสูญเสียไป
* (1) บวรศักดิ์ อุวรรณโณ, ศ.ดร., แฉเอกสาร “ลับที่สุด” ปราสาทพระวิหาร พ.ศ. 2505 – 2551, สำนักพิมพ์มติชน, กรกฎาคม 2551 หน้า 346
* (2) อ่านเพิ่มเติมใน บวรศักดิ์ อุวรรณโณ, ศ.ดร., แฉเอกสาร “ลับที่สุด” ปราสาทพระวิหาร พ.ศ. 2505 – 2551, สำนักพิมพ์มติชน, กรกฎาคม 2551 หน้า 341
