การพัฒนาการเมืองในบ้านเราไม่อาจมองแต่ตัวรัฐธรรมนูญเท่านั้น ไม่ใช่เพียงเพราะรัฐธรรมนูญถูกฉีกบ่อย ๆ จนกลายเป็นเรื่องปกติไป แต่เพราะการปรับโครงสร้างประเทศให้เป็นประชาธิปไตยตามมาตรฐานสากล จะอยู่ที่กฎหมายระดับรองลงมาที่จะกำหนดโครงสร้างและอำนาจหน้าที่ขององค์กรต่าง ๆ เพราะในรัฐธรรมนูญกำหนดไว้แต่เพียงกรอบกว้าง ๆ เท่านั้น
ที่สำคัญไปกว่านั้น โครงสร้างใหม่ขององค์กรที่จะเป็นรากฐานของประชาธิปไตยไม่ได้เกิดขึ้นง่าย ๆ ในทันทีที่กฎหมายบัญญัติให้เกิด หากแต่ต้องอาศัยวิวัฒนาการต่อเนื่องยาวนานในระดับหนึ่ง
กรณีของ “ศาลปกครอง” คือตัวอย่างอันดียิ่ง !
หลายคนอาจจะคิดว่าศาลปกครองเกิดขึ้นจากรัฐธรรมนูญ 2540 ที่ยอมรับระบบศาลคู่
ไม่ผิดหรอกครับ แต่ถูกเพียงครึ่งเดียว
ระบบศาลปกครองของไทยมีรากกฐานความคิดความเชื่อมายาวนานตั้งแต่ปี 2476 หลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง 1 ปี เมื่อรัฐบาลคณะราษฎร – โดยท่านปรีดี พนมยงค์ - ก่อตั้ง “สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา” ขึ้นมาเพื่อวางรากฐาน และมาปรากฏเป็นรูปธรรมขั้นต้นจากพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. 2522 ที่แยก “กรรมการรับเรื่องราวร้องทุกข์” ขึ้นมาเป็นอีกขาหนึ่งในสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาแยกออกมาต่างหากจากขา “กรรมการร่างกฎหมาย” แล้วใช้เวลาสร้างรากฐานทางวิชาการ วิถีปฏิบัติ และการยอมรับจากสังคมอยู่อีกกว่า 20 ปีจึงแปรมาเป็น “ศาลปกครอง” เต็มรูป
ปี 2476 นอกจากจะเป็นปีเกิดของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาแล้ว ยังเป็นปีเกิดของ “สำนักงานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน” หรือ สตง. อีกต่างหาก
รัฐบาลคณะราษฎรมีความเชื่อว่าการกำกับการใช้อำนาจรัฐในประเทศไทยจะต้องมี “ศาลปกครอง” ทำงานคู่กับ “ศาลบัญชี” โดยให้เริ่มพัฒนาการขึ้นมาจากองค์กรทั้งสอง
แต่ สตง. มีวิวัฒนาการช้ากว่าศาลปกครอง เพราะเพิ่งเมื่อปี 2540 นี่เองที่รัฐธรรมนูญบัญญัติให้เป็นองค์กรอิสะ แม้จะบัญญัติให้มีมาตรฐานทางวินัยการเงินการคลังและงบประมาณไว้ด้วย แต่ไม่ได้บัญญัติให้มีคณะกรรมการวินัยการเงินและการคลังที่เป็นอิสระแยกออกมา เพื่อเป็นจุดเริ่มนับ 1 ไปสู่ความเป็นศาลบัญชี
รัฐธรรมนูญ 2550 พัฒนาการไปอีกขั้นด้วยการบัญญัติไว้ในมาตรา 253 ให้มี “คณะกรรมการวินัยทางการเงินและการคลังที่เป็นอิสระ” ขึ้นมา
คณะกรรมการวินัยทางการเงินและการคลังที่เป็นอิสระนี่แหละที่มีรูปแบบคล้ายศาลบัญชี
และมีโอกาสที่พัฒนาไปสู่ศาลบัญชีในอนาคต
วันนี้ – วันที่ 23 พฤศจิกายน 2552 – วุฒิสภาจะพิจารณาร่างพ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. .... ในวาระที่ 2 เฉพาะมาตราท้าย ๆ ที่ค้างอยู่ จากนั้นจะลงมติในวาระที่ 3 ซึ่งต้องการเสียงโหวตสนับสนุนเกินกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกวุฒิสภาทั้งหมด
ระบบการตรวจเงินแผ่นดินยุคใหม่ของประเทศจะเกิดขึ้นได้หรือไม่ นี่คือประเด็นการเมืองที่สำคัญที่สุด
สตง. ตั้งขึ้นครั้งแรกในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว เมื่อปี 2418 ชื่อกรมพระคลังสมบัติ ในปี 2433 เมื่อกรมนี้ยกฐานะ เป็นกระทรวง งานตรวจเงินแผ่นดินก็อยู่ในฐานะ “กรมตรวจ” ขึ้นในกระทรวงแทนออฟฟิศหลวง มีหน้าที่ตรวจเงิน ตรวจราคา ตรวจรายงานรับ-จ่าย และรักษาเงินแผ่นดิน ต่อมาในปี 2455 ได้มีการตั้ง “กรมตรวจเงินแผ่นดิน” ขึ้นในกระทรวงพระคลังมหาสมบัติ
ปี 2469 กรมตรวจเงินแผ่นดินเข้าสมทบกับกรมบัญชีกลาง
ปี 2475 กรมตรวจเงินแผ่นดินถูกโอนไปขึ้นต่อกรรมการราษฎร แยกออกจากรมบัญชีกลาง และมีการปรับปรุงรูปแบบการบริหารการตรวจเงินแผ่นดินหลายครั้ง
ปี 2476 มีการตราพระราชบัญญัติว่าด้วยคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. 2476 โดยได้จัดตั้ง “สำนักงานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน” ขึ้นแทนกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน เป็นทบวงการเมืองมีฐานะเทียบเท่ากรม สังกัดสำนักนายกรัฐมนตรี
ปี 2515 โอนไปอยู่ในบังคับบัญชาของนายกรัฐมนตรี
ปี 2522 กลับมาเป็นสำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน มีผู้อำนวยการเป็นผู้บังคับบัญชาขึ้นตรงต่อนายกรัฐมนตรี ซึ่งต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาแล้วจึงกราบบังคมทูลเพื่อมีพระราชโองการโปรดเกล้าฯ แต่งตั้ง
รัฐธรรมนูญ 2540 และพ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. 2542กำหนดให้มีคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินที่เป็นอิสระและเป็นกลาง และมีผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน เป็นผู้บังคับบัญชาสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน ขึ้นตรงต่อประธานกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน
พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. 2542 ฉบับเก่า มีผลใช้บังคับมาตั้งแต่วันที่ 11 พฤศจิกายน 2542 แต่กว่าจะมีผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินคนแรกก็ต่อเมื่อเวลาผ่านไป 2 ปีเศษ ๆ คือวันที่ 1 มกราคม 2545 เพราะมีความพยายาม “ล็อกสเปก” ให้ผู้ดำรงตำแหน่งนี้เป็นคนที่ต้องไม่ตรงเป็นไม้บรรทัดเกินไป แต่ไม่สำเร็จ
หน่วยงานตรวจเงินแผ่นดินที่เป็นอิสระจากอำนาจการเมือง ประวัติศาสตร์และตัวอย่างจากทั่วโลกพิสูจน์แล้วว่าเป็นหน่วยงานป้องกันจัดการกับการคอร์รัปชันที่ทรงประสิทธิภาพที่สุด
ในประเทศที่มีหน่วยงานการตรวจเงินแผ่นดินที่ดีนั้น -- ไม่จำเป็นต้องมี ป.ป.ช.
ประเทศที่พัฒนาแล้ว -- ไม่มี ป.ป.ช.
แต่เนื่องจากประเทศไทยทิ้ง “จุดอ่อน” ใน “ระบบการตรวจเงินแผ่นดิน” ไว้นาน ก็เลยต้องไปแก้ที่ปลายเหตุ คือมี ป.ป.ช.ด้วย
เมื่อใดที่สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินปฏิบัติงานได้เต็มที่มากขึ้นแล้ว งานของ ป.ป.ช.ก็จะลดลง
สตง. เป็นองค์กรอิสระประเภทที่เรียกว่า hybrid ครึ่งๆ กลางๆ คือจะมีทั้งอำนาจหน้าที่ในการบริหารและตรวจสอบ และรวมไปถึงอำนาจชี้ขาด
โดยเฉพาะอย่างยิ่ง - อำนาจชี้ขาดวินัยทางงบประมาณและการคลัง!
แต่ที่ผ่านมาตามกฎหมายเก่า อำนาจชี้ขาดนี้แม้มี แต่ยังไม่ถึงที่สุด
ในหลายกรณีเมื่อส่งกลับไปยังหน่วยราชการต้นสังกัดแล้ว ก็ยังไม่มีผล เพราะมีการตั้งคณะกรรมการซ้อนขึ้นมาอีก คำวินิจฉัยหรือความเห็นของ สตง. เป็นเพียงข้อมูลหนึ่งเท่านั้น
และที่ไม่สะเด็ดน้ำอย่างยิ่งก็คือคำวินิจฉัยของ สตง.ไม่สามารถชู้ตตรงส่งไปดำเนินคดีทางอาญาได้ทันที ต้องไปผ่าน ป.ป.ช.อีกชั้นหนึ่ง ซึ่งเป็นการทำงานซ้ำซ้อนและล่าช้าโดยไม่จำเป็น
นอกจากนั้น ในบางกรณียังมีผลเฉพาะข้าราชการ ไม่ครอบคลุมไปถึงนักการเมืองที่สั่งการแบบไม่มีลายลักษณ์อักษรอยู่เบื้องบน
กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่วุฒิสภาจะพิจารณาในวาระ 2 ที่ค้างอยู่และวาระที่ 3 วันนี้ สามารถแก้ปัญหาดังกล่าวได้หมด
แต่ก็มีบางเสียงคัดค้านด้วยเหตุผลที่ว่าจะทำให้ สตง. มีอำนาจมากเกินไป
ระบบการตรวจเงินแผ่นดินยุคใหม่ของประเทศจะเกิดขึ้นได้หรือไม่ นี่คือประเด็นการเมืองที่สำคัญที่สุดของวันที่ 23 พฤศจิกายน 2552 วันนี้
เสียงของสมาชิกวุฒิสภาทุกคนในวันนี้จึงมีความหมายอย่างยิ่ง
ที่สำคัญไปกว่านั้น โครงสร้างใหม่ขององค์กรที่จะเป็นรากฐานของประชาธิปไตยไม่ได้เกิดขึ้นง่าย ๆ ในทันทีที่กฎหมายบัญญัติให้เกิด หากแต่ต้องอาศัยวิวัฒนาการต่อเนื่องยาวนานในระดับหนึ่ง
กรณีของ “ศาลปกครอง” คือตัวอย่างอันดียิ่ง !
หลายคนอาจจะคิดว่าศาลปกครองเกิดขึ้นจากรัฐธรรมนูญ 2540 ที่ยอมรับระบบศาลคู่
ไม่ผิดหรอกครับ แต่ถูกเพียงครึ่งเดียว
ระบบศาลปกครองของไทยมีรากกฐานความคิดความเชื่อมายาวนานตั้งแต่ปี 2476 หลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง 1 ปี เมื่อรัฐบาลคณะราษฎร – โดยท่านปรีดี พนมยงค์ - ก่อตั้ง “สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา” ขึ้นมาเพื่อวางรากฐาน และมาปรากฏเป็นรูปธรรมขั้นต้นจากพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. 2522 ที่แยก “กรรมการรับเรื่องราวร้องทุกข์” ขึ้นมาเป็นอีกขาหนึ่งในสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาแยกออกมาต่างหากจากขา “กรรมการร่างกฎหมาย” แล้วใช้เวลาสร้างรากฐานทางวิชาการ วิถีปฏิบัติ และการยอมรับจากสังคมอยู่อีกกว่า 20 ปีจึงแปรมาเป็น “ศาลปกครอง” เต็มรูป
ปี 2476 นอกจากจะเป็นปีเกิดของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาแล้ว ยังเป็นปีเกิดของ “สำนักงานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน” หรือ สตง. อีกต่างหาก
รัฐบาลคณะราษฎรมีความเชื่อว่าการกำกับการใช้อำนาจรัฐในประเทศไทยจะต้องมี “ศาลปกครอง” ทำงานคู่กับ “ศาลบัญชี” โดยให้เริ่มพัฒนาการขึ้นมาจากองค์กรทั้งสอง
แต่ สตง. มีวิวัฒนาการช้ากว่าศาลปกครอง เพราะเพิ่งเมื่อปี 2540 นี่เองที่รัฐธรรมนูญบัญญัติให้เป็นองค์กรอิสะ แม้จะบัญญัติให้มีมาตรฐานทางวินัยการเงินการคลังและงบประมาณไว้ด้วย แต่ไม่ได้บัญญัติให้มีคณะกรรมการวินัยการเงินและการคลังที่เป็นอิสระแยกออกมา เพื่อเป็นจุดเริ่มนับ 1 ไปสู่ความเป็นศาลบัญชี
รัฐธรรมนูญ 2550 พัฒนาการไปอีกขั้นด้วยการบัญญัติไว้ในมาตรา 253 ให้มี “คณะกรรมการวินัยทางการเงินและการคลังที่เป็นอิสระ” ขึ้นมา
คณะกรรมการวินัยทางการเงินและการคลังที่เป็นอิสระนี่แหละที่มีรูปแบบคล้ายศาลบัญชี
และมีโอกาสที่พัฒนาไปสู่ศาลบัญชีในอนาคต
วันนี้ – วันที่ 23 พฤศจิกายน 2552 – วุฒิสภาจะพิจารณาร่างพ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. .... ในวาระที่ 2 เฉพาะมาตราท้าย ๆ ที่ค้างอยู่ จากนั้นจะลงมติในวาระที่ 3 ซึ่งต้องการเสียงโหวตสนับสนุนเกินกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกวุฒิสภาทั้งหมด
ระบบการตรวจเงินแผ่นดินยุคใหม่ของประเทศจะเกิดขึ้นได้หรือไม่ นี่คือประเด็นการเมืองที่สำคัญที่สุด
สตง. ตั้งขึ้นครั้งแรกในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว เมื่อปี 2418 ชื่อกรมพระคลังสมบัติ ในปี 2433 เมื่อกรมนี้ยกฐานะ เป็นกระทรวง งานตรวจเงินแผ่นดินก็อยู่ในฐานะ “กรมตรวจ” ขึ้นในกระทรวงแทนออฟฟิศหลวง มีหน้าที่ตรวจเงิน ตรวจราคา ตรวจรายงานรับ-จ่าย และรักษาเงินแผ่นดิน ต่อมาในปี 2455 ได้มีการตั้ง “กรมตรวจเงินแผ่นดิน” ขึ้นในกระทรวงพระคลังมหาสมบัติ
ปี 2469 กรมตรวจเงินแผ่นดินเข้าสมทบกับกรมบัญชีกลาง
ปี 2475 กรมตรวจเงินแผ่นดินถูกโอนไปขึ้นต่อกรรมการราษฎร แยกออกจากรมบัญชีกลาง และมีการปรับปรุงรูปแบบการบริหารการตรวจเงินแผ่นดินหลายครั้ง
ปี 2476 มีการตราพระราชบัญญัติว่าด้วยคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. 2476 โดยได้จัดตั้ง “สำนักงานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน” ขึ้นแทนกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน เป็นทบวงการเมืองมีฐานะเทียบเท่ากรม สังกัดสำนักนายกรัฐมนตรี
ปี 2515 โอนไปอยู่ในบังคับบัญชาของนายกรัฐมนตรี
ปี 2522 กลับมาเป็นสำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน มีผู้อำนวยการเป็นผู้บังคับบัญชาขึ้นตรงต่อนายกรัฐมนตรี ซึ่งต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาแล้วจึงกราบบังคมทูลเพื่อมีพระราชโองการโปรดเกล้าฯ แต่งตั้ง
รัฐธรรมนูญ 2540 และพ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. 2542กำหนดให้มีคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินที่เป็นอิสระและเป็นกลาง และมีผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน เป็นผู้บังคับบัญชาสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน ขึ้นตรงต่อประธานกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน
พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. 2542 ฉบับเก่า มีผลใช้บังคับมาตั้งแต่วันที่ 11 พฤศจิกายน 2542 แต่กว่าจะมีผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินคนแรกก็ต่อเมื่อเวลาผ่านไป 2 ปีเศษ ๆ คือวันที่ 1 มกราคม 2545 เพราะมีความพยายาม “ล็อกสเปก” ให้ผู้ดำรงตำแหน่งนี้เป็นคนที่ต้องไม่ตรงเป็นไม้บรรทัดเกินไป แต่ไม่สำเร็จ
หน่วยงานตรวจเงินแผ่นดินที่เป็นอิสระจากอำนาจการเมือง ประวัติศาสตร์และตัวอย่างจากทั่วโลกพิสูจน์แล้วว่าเป็นหน่วยงานป้องกันจัดการกับการคอร์รัปชันที่ทรงประสิทธิภาพที่สุด
ในประเทศที่มีหน่วยงานการตรวจเงินแผ่นดินที่ดีนั้น -- ไม่จำเป็นต้องมี ป.ป.ช.
ประเทศที่พัฒนาแล้ว -- ไม่มี ป.ป.ช.
แต่เนื่องจากประเทศไทยทิ้ง “จุดอ่อน” ใน “ระบบการตรวจเงินแผ่นดิน” ไว้นาน ก็เลยต้องไปแก้ที่ปลายเหตุ คือมี ป.ป.ช.ด้วย
เมื่อใดที่สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินปฏิบัติงานได้เต็มที่มากขึ้นแล้ว งานของ ป.ป.ช.ก็จะลดลง
สตง. เป็นองค์กรอิสระประเภทที่เรียกว่า hybrid ครึ่งๆ กลางๆ คือจะมีทั้งอำนาจหน้าที่ในการบริหารและตรวจสอบ และรวมไปถึงอำนาจชี้ขาด
โดยเฉพาะอย่างยิ่ง - อำนาจชี้ขาดวินัยทางงบประมาณและการคลัง!
แต่ที่ผ่านมาตามกฎหมายเก่า อำนาจชี้ขาดนี้แม้มี แต่ยังไม่ถึงที่สุด
ในหลายกรณีเมื่อส่งกลับไปยังหน่วยราชการต้นสังกัดแล้ว ก็ยังไม่มีผล เพราะมีการตั้งคณะกรรมการซ้อนขึ้นมาอีก คำวินิจฉัยหรือความเห็นของ สตง. เป็นเพียงข้อมูลหนึ่งเท่านั้น
และที่ไม่สะเด็ดน้ำอย่างยิ่งก็คือคำวินิจฉัยของ สตง.ไม่สามารถชู้ตตรงส่งไปดำเนินคดีทางอาญาได้ทันที ต้องไปผ่าน ป.ป.ช.อีกชั้นหนึ่ง ซึ่งเป็นการทำงานซ้ำซ้อนและล่าช้าโดยไม่จำเป็น
นอกจากนั้น ในบางกรณียังมีผลเฉพาะข้าราชการ ไม่ครอบคลุมไปถึงนักการเมืองที่สั่งการแบบไม่มีลายลักษณ์อักษรอยู่เบื้องบน
กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่วุฒิสภาจะพิจารณาในวาระ 2 ที่ค้างอยู่และวาระที่ 3 วันนี้ สามารถแก้ปัญหาดังกล่าวได้หมด
แต่ก็มีบางเสียงคัดค้านด้วยเหตุผลที่ว่าจะทำให้ สตง. มีอำนาจมากเกินไป
ระบบการตรวจเงินแผ่นดินยุคใหม่ของประเทศจะเกิดขึ้นได้หรือไม่ นี่คือประเด็นการเมืองที่สำคัญที่สุดของวันที่ 23 พฤศจิกายน 2552 วันนี้
เสียงของสมาชิกวุฒิสภาทุกคนในวันนี้จึงมีความหมายอย่างยิ่ง
