ดังที่ได้เคยนำเสนอในบทความฉบับก่อนหน้าว่าภาครัฐมีบทบาทหน้าที่ในการใช้จ่ายลงทุนเพื่อสร้างโครงสร้างพื้นฐานที่จำเป็นต่อการพัฒนาประเทศ โดยในระยะแรกของการพัฒนาประเทศการลงทุนในโครงการพื้นฐานทางกายภาพมักเป็นหน้าที่ของภาครัฐเนื่องจากภาคเอกชนยังไม่เข้มแข็งพอ ต่อมาเมื่อภาคเอกชนมีศักยภาพทั้งด้านการเงินและเทคนิคที่พร้อม ซึ่งดูแล้วจะสามารถดำเนินโครงการลงทุนได้มีประสิทธิภาพมากกว่าและต้นทุนต่ำกว่าในขณะที่ได้ของที่มีคุณภาพไม่ด้อยไปกว่าที่ภาครัฐดำเนินการ ภาครัฐก็ควรเปิดโอกาสให้ภาคเอกชนเข้ามามีส่วนร่วมในการดำเนินโครงการลงทุนของรัฐ จึงเป็นที่มาของโครงการร่วมทุนระหว่างภาครัฐและเอกชนหรือ Public Private Partnership (PPP)
PPP ตามความหมายที่มีนักวิชาการได้บัญญัติไว้ เช่น คือการถ่ายโอนโครงการลงทุนซึ่งเดิมดำเนินการหรือจัดหาเงินลงทุนโดยภาครัฐไปให้ภาคเอกชน ซึ่งส่วนมากจะกระทำในลักษณะของข้อสัญญาตกลงกัน ผลขอสัญญาก็จะให้สิทธิแก่เอกชนในการเข้ามีสวนร่วมในโครงการลงทุน (พื้นฐาน) ของภาครัฐมากขึ้น ลักษณะสำคัญของโครงการ PPP คือการเน้นให้เอกชนจัดหาบริการและลงทุน ซึ่งจะมีผลให้เกิดการโอนความเสี่ยงจากภาครัฐไปสู่เอกชน
สำหรับรูปแบบของ PPP มีอยู่ 3 รูปแบบหลักคือ 1. โครงการที่เอกชนดำเนินการโดยไม่มีข้อผูกพันที่จะต้องโอนความเป็นเจ้าของทรัพย์สินที่เกี่ยวข้องให้รัฐ 2. โครงการที่เอกชนซื้อหรือเช่าซื้อทรัพย์สินจากรัฐ และ 3. โครงการที่เอกชนดำเนินการและโอนทรัพย์สินให้แก่ภาครัฐเมื่อสิ้นสุดสัญญา ซึ่งเราจะพบเห็นโครงการประเภทที่สามได้มากกว่าสองประเภทที่เหลือ ตัวอย่างเช่น โครงการทางด่วนที่การทางพิเศษแห่งประเทศไทยให้เอกชนเข้าร่วมดำเนินโครงการและจะโอนทรัพย์สินให้การทางพิเศษฯ เมื่อสิ้นสุดสัญญา หรือกรณีโครงการเครื่อข่ายและการให้บริการโทรศัพท์พื้นฐานและเคลื่อนที่ซึ่งเอกชนลงทุนติดตั้งระบบและอุปกรณ์ และโอนกรรมสิทธ์ให้แก่รัฐวิสาหกิจโดยจะได้สิทธิในการใช้ประโยชน์จากอุปกรณ์และระบบเครื่อข่าย
ความเสี่ยงต่างๆ ที่เอกชนจะเข้ามารับภาระแทนภาครัฐในกรณีที่เอกชนเป็นผู้ลงทุนได้แก่ ความเสี่ยงด้านการก่อสร้าง ปัญหาต้นทุนที่คุมไม่ได้และความล่าช้าของโครงการ ความเสี่ยงด้านการเงิน เอกชนต้องหาแหล่งเงินเอง (แต่ก็มีบางโครงการที่ภาครัฐจัดหาแหล่งเงินกู้ให้หรือค้ำประกันเงินกู้) จะมีเรื่องของอัตราดอกเบี้ยที่ผันผวนได้ อัตราแลกเปลี่ยนหากเป็นการกู้ระหว่างประเทศ และสภาพคล่องของกิจการ ความเสี่ยงด้านอุปสงค์ต่อสินค้าหรือบริการที่ผลิตออกมาซึ่งอาจเปลี่ยนแปลงได้ตามภาวะเศรษฐกิจและปัจจัยภายนอกอื่นๆ ซึ่งย่อมส่งผลต่อรายรับของโครงการ เป็นต้น
ในกรณีของประเทศไทยตัวอย่าง PPP ที่ประสบความสำเร็จสูงและมักถูกนำมาเป็นกรณีศึกษาคือโครงการรับซื้อไฟฟ้าจากผู้ผลิตไฟฟ้าอิสระรายใหญ่ (IPP) ซึ่งถือเป็นรูปแบบหนึ่งของ PPP ที่ให้เอกชนเป็นผู้จัดหาแหล่งเงิน ทำการก่อสร้างโรงไฟฟ้า และดำเนินกิจการ (สามารถนำสัญญา IPP เป็นหลักประกันกู้ยืมได้) โดยไม่ต้องโอนโรงไฟฟ้าให้แก่ภาครัฐ แต่มีหน้าที่ขายไฟฟ้าให้แก่ กฟผ. ในราคาและปริมาณตามสัญญาที่ตกลงกัน IPP เกิดขึ้นตั้งแต่ปี 2537 จนถึงปัจจุบันมีเอกชนที่เข้าร่วมโครงการกว่าสิบราย โครงการ IPP เปรียบได้กับการที่ กฟผ. รับซื้อไฟจากเอกชนโดยโอนความเสี่ยงหลายด้านให้แก่เอกชน แต่ กฟผ. ยังคงรับความเสี่ยงในเรื่องที่ต้องชดเชยความเสียหายให้แก่เอกชนในกรณีเกิดความผันผวนของอัตราแลกเปลี่ยน การเปลี่ยนแปลงกฎระเบียบนโยบายรัฐ อีกทั้งมีความเสี่ยงจากการค้ำประกันเงินกู้ให้ สำหรับภาครัฐแล้วแม้ว่า IPP จะช่วยประหยัดงบประมาณในการก่อสร้างและบริหารกิจการโรงไฟฟ้า แต่ภาครัฐก็อาจมีความเสี่ยงทางการคลังในด้านที่เกิดจากการดำเนินงานของผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชน ที่อาจส่งผลต่อค่าใช้จ่ายทำให้ต้นทุนของ กฟผ. สูงขึ้น (รายได้รัฐลดลง) อย่างไรก็ดีผลจากการศึกษาวิจัยของสำนักงานเศรษฐกิจการคลังพบว่าในช่วง 2552-2557 โครงการ IPP ไม่ก่อให้เกิดความเสี่ยงและภาระทางกาคลังอย่างมีนัยสำคัญ
จากประสบการของต่างประเทศยืนยันว่าโครงการ IPP ส่วนมากเป็นการส่งเสริมให้เกิดการแข่งขันในการลงทุนของภาคเอกชนซึ่งถือได้ว่ามีประสิทธิภาพในการผลิตและบริหารจัดการที่สูงกว่า จึงลดต้นทุนการผลิตไฟฟ้าและบำรุงรักษากิจการ และสามารถช่วยแก้ไขปัญหาการขาดแคลนไฟฟ้าได้ในหลายประเทศ
PPP ตามความหมายที่มีนักวิชาการได้บัญญัติไว้ เช่น คือการถ่ายโอนโครงการลงทุนซึ่งเดิมดำเนินการหรือจัดหาเงินลงทุนโดยภาครัฐไปให้ภาคเอกชน ซึ่งส่วนมากจะกระทำในลักษณะของข้อสัญญาตกลงกัน ผลขอสัญญาก็จะให้สิทธิแก่เอกชนในการเข้ามีสวนร่วมในโครงการลงทุน (พื้นฐาน) ของภาครัฐมากขึ้น ลักษณะสำคัญของโครงการ PPP คือการเน้นให้เอกชนจัดหาบริการและลงทุน ซึ่งจะมีผลให้เกิดการโอนความเสี่ยงจากภาครัฐไปสู่เอกชน
สำหรับรูปแบบของ PPP มีอยู่ 3 รูปแบบหลักคือ 1. โครงการที่เอกชนดำเนินการโดยไม่มีข้อผูกพันที่จะต้องโอนความเป็นเจ้าของทรัพย์สินที่เกี่ยวข้องให้รัฐ 2. โครงการที่เอกชนซื้อหรือเช่าซื้อทรัพย์สินจากรัฐ และ 3. โครงการที่เอกชนดำเนินการและโอนทรัพย์สินให้แก่ภาครัฐเมื่อสิ้นสุดสัญญา ซึ่งเราจะพบเห็นโครงการประเภทที่สามได้มากกว่าสองประเภทที่เหลือ ตัวอย่างเช่น โครงการทางด่วนที่การทางพิเศษแห่งประเทศไทยให้เอกชนเข้าร่วมดำเนินโครงการและจะโอนทรัพย์สินให้การทางพิเศษฯ เมื่อสิ้นสุดสัญญา หรือกรณีโครงการเครื่อข่ายและการให้บริการโทรศัพท์พื้นฐานและเคลื่อนที่ซึ่งเอกชนลงทุนติดตั้งระบบและอุปกรณ์ และโอนกรรมสิทธ์ให้แก่รัฐวิสาหกิจโดยจะได้สิทธิในการใช้ประโยชน์จากอุปกรณ์และระบบเครื่อข่าย
ความเสี่ยงต่างๆ ที่เอกชนจะเข้ามารับภาระแทนภาครัฐในกรณีที่เอกชนเป็นผู้ลงทุนได้แก่ ความเสี่ยงด้านการก่อสร้าง ปัญหาต้นทุนที่คุมไม่ได้และความล่าช้าของโครงการ ความเสี่ยงด้านการเงิน เอกชนต้องหาแหล่งเงินเอง (แต่ก็มีบางโครงการที่ภาครัฐจัดหาแหล่งเงินกู้ให้หรือค้ำประกันเงินกู้) จะมีเรื่องของอัตราดอกเบี้ยที่ผันผวนได้ อัตราแลกเปลี่ยนหากเป็นการกู้ระหว่างประเทศ และสภาพคล่องของกิจการ ความเสี่ยงด้านอุปสงค์ต่อสินค้าหรือบริการที่ผลิตออกมาซึ่งอาจเปลี่ยนแปลงได้ตามภาวะเศรษฐกิจและปัจจัยภายนอกอื่นๆ ซึ่งย่อมส่งผลต่อรายรับของโครงการ เป็นต้น
ในกรณีของประเทศไทยตัวอย่าง PPP ที่ประสบความสำเร็จสูงและมักถูกนำมาเป็นกรณีศึกษาคือโครงการรับซื้อไฟฟ้าจากผู้ผลิตไฟฟ้าอิสระรายใหญ่ (IPP) ซึ่งถือเป็นรูปแบบหนึ่งของ PPP ที่ให้เอกชนเป็นผู้จัดหาแหล่งเงิน ทำการก่อสร้างโรงไฟฟ้า และดำเนินกิจการ (สามารถนำสัญญา IPP เป็นหลักประกันกู้ยืมได้) โดยไม่ต้องโอนโรงไฟฟ้าให้แก่ภาครัฐ แต่มีหน้าที่ขายไฟฟ้าให้แก่ กฟผ. ในราคาและปริมาณตามสัญญาที่ตกลงกัน IPP เกิดขึ้นตั้งแต่ปี 2537 จนถึงปัจจุบันมีเอกชนที่เข้าร่วมโครงการกว่าสิบราย โครงการ IPP เปรียบได้กับการที่ กฟผ. รับซื้อไฟจากเอกชนโดยโอนความเสี่ยงหลายด้านให้แก่เอกชน แต่ กฟผ. ยังคงรับความเสี่ยงในเรื่องที่ต้องชดเชยความเสียหายให้แก่เอกชนในกรณีเกิดความผันผวนของอัตราแลกเปลี่ยน การเปลี่ยนแปลงกฎระเบียบนโยบายรัฐ อีกทั้งมีความเสี่ยงจากการค้ำประกันเงินกู้ให้ สำหรับภาครัฐแล้วแม้ว่า IPP จะช่วยประหยัดงบประมาณในการก่อสร้างและบริหารกิจการโรงไฟฟ้า แต่ภาครัฐก็อาจมีความเสี่ยงทางการคลังในด้านที่เกิดจากการดำเนินงานของผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชน ที่อาจส่งผลต่อค่าใช้จ่ายทำให้ต้นทุนของ กฟผ. สูงขึ้น (รายได้รัฐลดลง) อย่างไรก็ดีผลจากการศึกษาวิจัยของสำนักงานเศรษฐกิจการคลังพบว่าในช่วง 2552-2557 โครงการ IPP ไม่ก่อให้เกิดความเสี่ยงและภาระทางกาคลังอย่างมีนัยสำคัญ
จากประสบการของต่างประเทศยืนยันว่าโครงการ IPP ส่วนมากเป็นการส่งเสริมให้เกิดการแข่งขันในการลงทุนของภาคเอกชนซึ่งถือได้ว่ามีประสิทธิภาพในการผลิตและบริหารจัดการที่สูงกว่า จึงลดต้นทุนการผลิตไฟฟ้าและบำรุงรักษากิจการ และสามารถช่วยแก้ไขปัญหาการขาดแคลนไฟฟ้าได้ในหลายประเทศ
