(เก็บความจากเอเชียไทมส์ออนไลน์ www.atimes.com)
Mindanao gets a chance for peace
By Richard Javad Heydarian
10/10/2012
การที่ประธานาธิบดีเบนิโญ อากีโน สามารถบรรลุกรอบข้อตกลงเพื่อก้าวเข้าสู่สันติภาพ กับกลุ่มแนวร่วมปลดแอกอิสลามโมโร (MILF) ได้สำเร็จ คือการสร้างโอกาสในการยุติการสู้รบขัดแย้งซึ่งได้คร่าชีวิตผู้คนไปร่วมๆ 200,000 คนแล้ว อย่างไรก็ตาม ถ้าหากเขาไม่สามารถที่จะจัดทำยุทธศาสตร์อันมีประสิทธิภาพในการยกระดับมาตรฐานความเป็นอยู่ของประชาชนภายในเขตพื้นที่ซึ่งจะมีการจัดตั้งขึ้นมาภายใต้กรอบข้อตกลงฉบับนี้แล้ว แผนการนี้ก็จะล้มเหลวพังครืนลงไปเฉกเช่นเดียวกับความพยายามสร้างสันติภาพในมินดาเนาครั้งก่อนๆ ในอดีต ซึ่งแม้มีเจตนารมณ์ที่ดีทว่าลงท้ายแล้วก็ไม่สามารถดำเนินการให้บังเกิดสัมฤทธิผลได้
*ข้อเขียนชิ้นนี้แบ่งเป็น 2 ตอน นี่คือตอนแรก *
มะนิลา – ประธานาธิบดีเบนิโญ อากีโน ของฟิลิปปินส์ แถลงในวันที่ 7 ตุลาคมที่ผ่านมาว่า รัฐบาลของเขาประสบความสำเร็จในการเจรจากับกลุ่มแนวร่วมปลดแอกอิสลามโมโร (Moro Islamic Liberation Front ใช้อักษรย่อว่า MILF) ที่เป็นพวกกบฏกลุ่มสำคัญที่สุดของประเทศในปัจจุบัน จนเห็นพ้องร่วมกันได้ในเนื้อหาของกรอบข้อตกลงเพื่อการก้าวไปสู่สันติภาพ การตกลงกันได้ในคราวนี้เป็นการสร้างโอกาสความเป็นไปได้ที่จะยุติปิดฉากการสู้รบขัดแย้งกันที่ดำเนินมาอย่างยืดเยื้อยาวนานถึง 40 ปี และคร่าชีวิตผู้คนไปร่วมๆ 200,000 คน รวมทั้งมีส่วนสำคัญที่ทำให้เกิดภาวะไร้กฎหมายไม่มีขื่อไม่มีแปโดยทั่วไป ตลอดจนเอื้ออำนวยให้ความยากจนรุกคืบขยายตัวตลอดทั่วอาณาบริเวณจำนวนมากของเกาะมินดาเนา เกาะทางภาคใต้ที่มีขนาดใหญ่โตเป็นอันดับสองของประเทศหมู่เกาะแห่งนี้
อากีโนกำลังวาดหวังว่า เขาจะสามารถอาศัยทุนทางการเมืองที่กำลังเพิ่มพูนขึ้นเรื่อยๆ ของคณะรัฐบาลนักปฏิรูปของเขา เพื่อให้บรรลุสิ่งซึ่งคณะรัฐบาลของประธานาธิบดีฟิลิปปินส์อย่างน้อยที่สุด 5 คณะต่อเนื่องกันในอดีต (ซึ่งสามารถย้อนเวลาทวนกลับไปได้จนถึงช่วงทศวรรษ 1970 ทีเดียว) ล้วนแต่ประสบความล้มเหลวทั้งสิ้น นั่นก็คือ การทำให้เกิดสันติภาพและเสถียรภาพขึ้นมาในมินดาเนา เพื่อตอกย้ำให้เห็นถึงความมุ่งมั่นเด็ดเดี่ยวที่จะทำตามพันธะผูกพันในเรื่องนี้ของเขา อากีโนประกาศลั่นว่าจะทำให้เกิดข้อตกลงสุดท้ายที่มีผลบังคับอย่างแท้จริงถาวรขึ้นมาให้ได้ ก่อนที่วาระการดำรงตำแหน่งของเขาจะสิ้นสุดลงในปี 2016 ทั้งนี้ถ้าหากเป็นเช่นนั้นจริงๆ แล้ว แน่นอนทีเดียวว่ามันก็จะเป็นการแผ้วถางทางไปสู่การปรองดองรอมชอมกันภายในฟิลิปปินส์ ภายหลังช่วงเวลาหลายร้อยปีแห่งความตึงเครียดขัดแย้งกันระหว่างชาวคริสต์นิกายคาทอลิกซึ่งเป็นประชากรส่วนใหญ่ กับชาวมุสลิมที่เป็นประชากรส่วนข้างน้อย ของชาติหมู่เกาะอันมีพื้นที่แผ่ขยายออกไปอย่างกว้างขวางแห่งนี้
กรอบข้อตกลงฉบับนี้ระบุเอาไว้ว่า จะมีการก่อตั้งเขตพื้นที่กึ่งรัฐปกครองตนเอง ซึ่งใช้ชื่อว่า “เขตพื้นที่ทางการเมือง บังซาโมโร” (Bangsamoro political region) เขตพื้นที่บังซาโมโรดังกล่าวนี้ จะเข้าแทนที่ “เขตปกครองตนเองของชาวมุสลิมในมินดาเนา” (Autonomous Region in Muslim Mindanao ใช้อักษรย่อว่า ARMM) ซึ่งจัดตั้งขึ้นมาโดยถือเป็นส่วนหนึ่งของข้อตกลงสันติภาพปี 1996 ระหว่างประธานาธิบดีฟิเดล รามอส ในเวลานั้น กับกลุ่มแนวร่วมปลดแอกแห่งชาติโมโร (Moro National Liberation Front หรือ MNLF) ซึ่งเป็นองค์การรากเหง้าเดิมของ MILF ทั้งนี้ในเวลาต่อมากลุ่ม MNLF และกลุ่ม MILF ได้แตกแยกขาดออกจากกัน สืบเนื่องจากมีความแตกต่างกันหลายๆ ประการเกี่ยวกับทัศนะมุมมองโดยรวมในเรื่องวิธีการที่จะเอาชนะให้ได้รับสิทธิปกครองตนเองเพิ่มเติมขึ้นอีกจากรัฐบาลกลางในกรุงมะนิลา
ถึงแม้ตามกรอบข้อตกลงฉบับใหม่นี้ รัฐบาลกลางของฟิลิปปินส์ยังคงมีอำนาจควบคุมเหนือกิจการด้านบริหารปกครองหลายๆ ด้าน เป็นต้นว่า การออกเงินตรา, การป้องกันประเทศ, กิจการต่างประเทศ, และกิจการเกี่ยวกับความเป็นพลเมือง แต่เขตพื้นที่กึ่งรัฐแห่งนี้ก็จะมีอำนาจปกครองตนเองในกิจการสำคัญอย่างยิ่งหลายๆ ประการ เช่น การยุติธรรม และการจัดเก็บภาษีอากร เขตพื้นที่บังซาโมโร ยังจะมีอำนาจอย่างมีเงื่อนไขบางประการ ในการนำเอาหลักกฎหมายอิสลาม (ชารีอะห์) มาบังคับใช้ ตลอดจนมีอำนาจในการขอรับเงินให้เปล่า, เงินบริจาค, ตลอดจนเงินกู้ที่มีการจัดทำสัญญากัน จากแหล่งต่างๆ ตามแต่ที่ตนเองจะคัดสรร
ยิ่งไปกว่านั้น ผู้บริหารปกครองของเขตพื้นที่กึ่งรัฐแห่งนี้ยังจะปฏิบัติหน้าที่ในรูปแบบของรัฐบาลระบบรัฐสภา (ministerial form of government) กล่าวคือ เขตพื้นที่นี้จะมีการเลือกตั้งผู้แทนสภาของตนเองและคณะผู้นำของตนเอง ถึงแม้พวกเขายังจะอยู่ภายใต้อำนาจอันสูงสุดของประธานาธิบดีแห่งฟิลิปปินส์ก็ตามที และเพื่อเป็นการแลกเปลี่ยน กลุ่ม MILF จะค่อยๆ ปลดประจำการกองกำลังอาวุธที่มีสมาชิกราว 11,000 คนของตนไปตามลำดับ ในเวลาเดียวกับที่กองทัพฟิลิปปินส์ส่งมอบอำนาจในการบังคับใช้กฎหมายในเขตพื้นที่นี้ไปให้แก่ตำรวจท้องถิ่น
ในกรอบข้อตกลงฉบับนี้ คณะทำงานต่างๆ หลายหลากคณะจะทำงานในช่วงระยะเวลาหลายๆ ปีจากนี้ไป ตามกระบวนการซึ่งเต็มไปด้วยความซับซ้อนและความยุ่งยาก เพื่อให้ได้ข้อตกลงสุดท้ายออกมา นอกจากนั้นยังจะมีการจัดตั้งคณะกรรมการจำนวน 15 คนขึ้นมาคณะหนึ่งเพื่อทำหน้าที่ร่างกฎหมายฉบับใหม่ว่าด้วยเขตพื้นที่กึ่งรัฐแห่งนี้ โดยที่ร่างกฎหมายฉบับนี้จะต้องผ่านการอนุมัติจากฝ่ายนิติบัญญัติของฟิลิปปินส์ และผ่านการลงประชามติรับรองระดับท้องถิ่นจากบรรดาผู้มีสิทธิออกเสียงซึ่งอยู่ภายในอาณาบริเวณของเขตพื้นที่กึ่งรัฐแห่งใหม่นี้
อย่างไรก็ดี ยังคงมีประเด็นปัญหาทางกฎหมายฉกรรจ์ๆ ซึ่งเป็นที่โต้เถียงกันอยู่ โดยในขณะที่สมาชิกรัฐสภาบางคน เป็นต้นว่า วุฒิสมาชิก มิเรียม ดีเฟนเซอร์-ซานติอาโก (Miriam Defensor-Santiago) มีความคิดเห็นว่าจำเป็นที่จะต้องแก้ไขรัฐธรรมนูญเสียก่อนด้วย เพื่อให้รองรับเขตพื้นที่กึ่งรัฐแห่งใหม่นี้ แต่ประธานวุฒิสภา ฮวน ปอนเซ เอนริเล (Juan Ponce Enrile) แสดงทัศนะคัดค้านความเคลื่อนไหวดังกล่าว โดยกลับยืนยันว่ามีความจำเป็นเพียงแค่ออกกฎหมายฉบับใหม่ฉบับหนึ่ง ซึ่งกำหนดให้จัดตั้งเขตพื้นที่การเมือง บังซาโมโร ขึ้นแทนที่ ARMM ก็เป็นอันยุติแล้ว
ก่อนหน้านี้เมื่อปี 2008 ศาลสูงสุดของฟิลิปปินส์เคยมีคำพิพากษาซึ่งมีผลเป็นการขัดขวางการจัดทำเอกสาร “บันทึกความเข้าใจแห่งข้อตกลงว่าด้วยเขตอาณาบริเวณที่ได้รับตกทอดจากบรรพบุรุษ” (Memorandum of Agreement on Ancestral Domain) สำหรับเขตพื้นที่นี้ขึ้นมา ตามที่ประธานาธิบดีกลอเรีย มากาปากัล-อาร์โรโย ผู้ดำรงตำแหน่งประธานาธิบดีฟิลิปปินส์ในขณะนั้น กับกลุ่ม MILF ได้เจรจาทำความตกลงกันไว้ โดยศาลสูงสุดตัดสินว่าข้อตกลงดังกล่าวขัดรัฐธรรมนูญจึงต้องเป็นโมฆะ ปรากฏว่าภายหลังการแทรกแซงขัดขวางของฝ่ายตุลาการคราวนี้ ได้จุดชนวนให้เกิดความรุนแรงระลอกใหม่ และทำให้ประชาชนจำนวนมากในพื้นที่บริเวณนี้ต้องกลายเป็นผู้อพยพพลัดที่นาคาที่อยู่
สำหรับในเวลานี้ สิ่งที่ก่อให้เกิดความวิตกกังวลกันมากกว่า กลับเป็นเรื่องปฏิกิริยาที่อาจจะเกิดขึ้นจากพวกกลุ่มแยกตัวจาก MILF ซึ่งมีแนวทางหัวรุนแรงสุดโต่ง อันได้แก่ กลุ่มนักรบเสรีภาพอิสลามบังซาโมโร (Bangsamoro Islamic Freedom Fighters หรือ BIFF) และกลุ่มอบู ไซยาฟ (Abu Sayyaf) กลุ่มสุดโต่งทั้ง 2 นี้ต่างไม่ยอมรับกรอบข้อตกลงของประธานาธิบดีอากีโน มีความเป็นไปได้ที่ในที่สดแล้วทั้ง 2 กลุ่มนี้จะทำตัวเป็นพวกบ่อนทำลาย ซึ่งคอยสร้างความเสียหายให้แก่กระบวนการสันติภาพที่ยังอยู่ในขั้นเดินเตาะแตะ โดยที่ไม่มีการสนทนาใดๆ กับฝ่ายรัฐบาล
กล่าวในทางหลักการแล้ว รัฐฟิลิปปินส์จำเป็นที่จะต้องปฏิเสธไม่ติดต่อกับกลุ่มกบฏสุดโต่งเหล่านี้ ซึ่งถูกตราหน้าว่าเป็น “อาชญากร” และ “ผู้ก่อการร้าย” ขณะที่การเจรจาที่กระทำกับพวกผู้ก่อความไม่สงบที่เป็นคอมมิวนิสต์ซึ่งมี “กองทัพประชาชนใหม่” (New People's Army หรือ NPA) เป็นตัวแทนนั้น ยังคงอยู่ในภาวะเผชิญทางตัน เพื่อให้มั่นใจได้ว่าเขตพื้นที่บังซาโมโรที่จะจัดตั้งขึ้นมาใหม่แห่งนี้ ไม่เพียงแต่ต้องสามารถอยู่รอดได้ในทางเศรษฐกิจเท่านั้น แต่ยังจะต้องมีศักยภาพที่จะบริหารปกครองตนเองให้ได้อีกด้วย ในท่ามกลางอิทธิพลบารมีอันแน่นหนาแน่นเหนียวทั้งของพวกแก๊งอาชญากร, กลุ่มกำลังอาวุธส่วนท้องถิ่น, ตลอดจนพวกขุนศึกระดับท้องถิ่นในอาณาบริเวณแถบนี้ ด้วยเหตุนี้ในที่สุดแล้วคงจำเป็นที่จะต้องมีการรอมชอมในบางรูปแบบบางลักษณะกับกลุ่มต่างๆ เหล่านี้
**ข้อตกลงที่เป็นหลักหมายสำคัญ**
กรอบข้อตกลงที่รัฐบาลฟิลิปปินส์ทำกับกลุ่ม MILF นี้ ปรากฏขึ้นมาในขณะที่ความรู้สึกมองการณ์แง่ดีเกี่ยวกับสภาพเศรษฐกิจและทิศทางทางการเมืองของประเทศกำลังเพิ่มพูนขยายตัว (ในปัจจุบันฟิลิปปินส์เป็นระบบเศรษฐกิจที่กำลังสร้างผลงานได้อย่างยอดเยี่ยมที่สุดในภูมิภาคแถบนี้ทีเดียว) คณะรัฐบาลประธานาธิบดีอากีโนเปิดการรณรงค์ต่อต้านการทุจริตคอร์รัปชั่นอย่างกว้างขวาง จนกระทั่งประสบความสำเร็จในการดำเนินการถอดถอนพวกผู้พิพากษาระดับแนวหน้าซึ่งถูกข้อหาทุจริตคอร์รัปชั่นและประพฤติมิชอบในการปฏิบัติหน้าที่ นอกจากนั้นยังลงแรงผลักดันจนกระทั่งร่างกฎหมายฉบับสำคัญยิ่งหลายฉบับสามารถผ่านรัฐสภาออกมาบังคับใช้ โดยเฉพาะ รัฐบัญญัติว่าด้วยเสรีภาพในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสาร (Freedom to Information Act) ซึ่งเป็นกฎหมายที่สนับสนุนเพิ่มพูนความโปร่งใสและธรรมาภิบาล
เป็นที่ชัดเจนว่าพวกกบฏ MILF ก็มองเห็นพัฒนาทางด้านบวกเหล่านี้ที่บังเกิดขึ้นภายใต้การบริหารปกครองของอากีโน โดยที่มีนักวิเคราะห์บางคนเชื่อว่าปัจจัยนี้แหละเป็นตัวสร้างบรรยากาศโดยรวมให้ออกมาในทางสร้างสรรค์ในระหว่างการเจรจาต่อรองกันรอบหลังๆ นี้ พวกผู้นำของ MILF ซึ่งเหนื่อยล้าอิดโรยกับการสู้รบขัดแย้งที่ดำเนินมาอย่างยาวนาน ไม่เพียงรู้สึกยินดีที่สามารถทำกรอบตกลงฉบับนี้ได้เท่านั้น หากแต่ยังกำลังพยายามเกลี้ยกล่อมโน้มน้าวให้พวกกลุ่มแยกตัวออกไปทั้งหลาย เป็นต้นว่า BIFF ยอมรับที่จะเคารพการก่อตั้งเขตพื้นที่การเมืองเขตใหม่ตามที่ตกลงกันไว้นี้ขึ้นมา
ในกรุงมะนิลา อากีโนแสดงท่าทีมุ่งมั่นเด็ดเดี่ยวที่จะต่อยอดขยายผลจากมรดกได้ส่งทอดมาจากมารดาของเขา (ซึ่งก็คืออดีตประธานาธิบดีโกราซอน อากีโน) ด้วยการเข้าไปให้ถึงตัวพวกกบฏเหล่านี้ และแผ้วถางทางไปสูการมีสันติภาพอย่างยั่งยืนถาวรในที่สุดขึ้นมาในมินดาเนา ประเทศเอเชียอื่นๆ หลายประเทศ เป็นต้นว่า ศรีลังกา และอินโดนีเซีย ต่างก็สามารถแก้ไขคลี่คลายปัญหาการกบฏแบ่งแยกดินแดนที่ดำรงอยู่มานานช้าของพวกเขาได้ในระยะไม่นานมานี้เช่นเดียวกัน ขณะที่ระบอบปกครองที่กำลังเดินไปในแนวทางเสรีนิยมมากขึ้นเรื่อยๆ ในพม่า ก็เป็นที่เชื่อกันว่ากำลังพยายามที่จะเคลื่อนไหวไปในทิศทางทำนองเดียวกันนี้
สำหรับความสำเร็จตั้งแต่เนิ่นๆ ของคณะรัฐบาลฟิลิปปินส์นั้น ปัจจัยที่สำคัญมากได้แก่การดำเนินการทูตที่หลักแหลมมีไหวพริบ และการมีเจตนารมณ์ทางการเมืองที่หนักแน่นแน่วแน่ ข้อตกลงคราวนี้บังเกิดขึ้นภายหลังจากการเปิดเจรจาต่อรองกันอย่างเข้มข้นถึง 32 รอบ โดยที่มีการเข้าร่วมอย่างสร้างสรรค์ของกลุ่มอินเตอร์เนชั่นแนล คอนแทค กรุ๊ป (International Contact Group) ซึ่งนำเอาตัวแทนสำคัญๆ จากยุโรป, พวกประเทศมุสลิม, และสหรัฐฯ มาพบหน้าพูดจากัน ตลอดจนการเข้าร่วมของพวกสถาบันแก้ไขความขัดแย้งที่มีชื่อเสียง เป็นต้นว่า ศูนย์กลางเพื่อการสนทนาอย่างมีมนุษยธรรม (Center for Humanitarian Dialogue) ที่มีสำนักงานใหญ่ตั้งอยู่ในนครเจนีวา ประเทศสวิตเซอร์แลนด์
เป็นที่ทราบกันเป็นอย่างดีว่า ตัวประธานาธิบดีอากีโนเองได้เข้าเกี่ยวข้องเพื่อช่วยเชื่อมโยงและลดทอนความแตกต่างต่างๆ กับกลุ่มกบฏ ซึ่งเป็นการส่งสัญญาณที่ชัดเจนแสดงถึงความมุ่งมั่นตั้งใจอย่างเต็มที่ของตัวเขาเอง ตัวอย่างเช่น ในปี 2010 ในขณะที่เข้ารับตำแหน่งประธานาธิบดี อากีโน (แตกต่างไปจากอาร์โรโย ผู้เป็นประธานาธิบดีคนก่อนหน้าเขา) ได้ตกลงที่จะพบปะหารือกับ อัล ฮัจ มูรัด (Al Haj Murad) ผู้นำของกลุ่ม MILF หลังจากนั้นก็ได้มีการจัดให้ทั้งคู่เจรจากันแบบเห็นหน้าเห็นตาที่กรุงโตเกียว ประเทศญี่ปุ่นในปีถัดมา ซึ่งกลายเป็นขั้นตอนที่สำคัญมากในการรื้อฟื้นชุบชีวิตความพยายามที่กระทำกันอย่างลวกๆ ของคณะรัฐบาลอาร์โรโย
ริชาร์ด จาวัด เฮย์ดาเรียน เป็นนักวิเคราะห์ด้านกิจการต่างประเทศซึ่งพำนักอยู่ในมะนิลา สามารถติดต่อเขาทางอีเมลได้ที่ jrheydarian@gmail.com
(อ่านต่อตอน2 ซึ่งเป็นตอนจบ)
Mindanao gets a chance for peace
By Richard Javad Heydarian
10/10/2012
การที่ประธานาธิบดีเบนิโญ อากีโน สามารถบรรลุกรอบข้อตกลงเพื่อก้าวเข้าสู่สันติภาพ กับกลุ่มแนวร่วมปลดแอกอิสลามโมโร (MILF) ได้สำเร็จ คือการสร้างโอกาสในการยุติการสู้รบขัดแย้งซึ่งได้คร่าชีวิตผู้คนไปร่วมๆ 200,000 คนแล้ว อย่างไรก็ตาม ถ้าหากเขาไม่สามารถที่จะจัดทำยุทธศาสตร์อันมีประสิทธิภาพในการยกระดับมาตรฐานความเป็นอยู่ของประชาชนภายในเขตพื้นที่ซึ่งจะมีการจัดตั้งขึ้นมาภายใต้กรอบข้อตกลงฉบับนี้แล้ว แผนการนี้ก็จะล้มเหลวพังครืนลงไปเฉกเช่นเดียวกับความพยายามสร้างสันติภาพในมินดาเนาครั้งก่อนๆ ในอดีต ซึ่งแม้มีเจตนารมณ์ที่ดีทว่าลงท้ายแล้วก็ไม่สามารถดำเนินการให้บังเกิดสัมฤทธิผลได้
*ข้อเขียนชิ้นนี้แบ่งเป็น 2 ตอน นี่คือตอนแรก *
มะนิลา – ประธานาธิบดีเบนิโญ อากีโน ของฟิลิปปินส์ แถลงในวันที่ 7 ตุลาคมที่ผ่านมาว่า รัฐบาลของเขาประสบความสำเร็จในการเจรจากับกลุ่มแนวร่วมปลดแอกอิสลามโมโร (Moro Islamic Liberation Front ใช้อักษรย่อว่า MILF) ที่เป็นพวกกบฏกลุ่มสำคัญที่สุดของประเทศในปัจจุบัน จนเห็นพ้องร่วมกันได้ในเนื้อหาของกรอบข้อตกลงเพื่อการก้าวไปสู่สันติภาพ การตกลงกันได้ในคราวนี้เป็นการสร้างโอกาสความเป็นไปได้ที่จะยุติปิดฉากการสู้รบขัดแย้งกันที่ดำเนินมาอย่างยืดเยื้อยาวนานถึง 40 ปี และคร่าชีวิตผู้คนไปร่วมๆ 200,000 คน รวมทั้งมีส่วนสำคัญที่ทำให้เกิดภาวะไร้กฎหมายไม่มีขื่อไม่มีแปโดยทั่วไป ตลอดจนเอื้ออำนวยให้ความยากจนรุกคืบขยายตัวตลอดทั่วอาณาบริเวณจำนวนมากของเกาะมินดาเนา เกาะทางภาคใต้ที่มีขนาดใหญ่โตเป็นอันดับสองของประเทศหมู่เกาะแห่งนี้
อากีโนกำลังวาดหวังว่า เขาจะสามารถอาศัยทุนทางการเมืองที่กำลังเพิ่มพูนขึ้นเรื่อยๆ ของคณะรัฐบาลนักปฏิรูปของเขา เพื่อให้บรรลุสิ่งซึ่งคณะรัฐบาลของประธานาธิบดีฟิลิปปินส์อย่างน้อยที่สุด 5 คณะต่อเนื่องกันในอดีต (ซึ่งสามารถย้อนเวลาทวนกลับไปได้จนถึงช่วงทศวรรษ 1970 ทีเดียว) ล้วนแต่ประสบความล้มเหลวทั้งสิ้น นั่นก็คือ การทำให้เกิดสันติภาพและเสถียรภาพขึ้นมาในมินดาเนา เพื่อตอกย้ำให้เห็นถึงความมุ่งมั่นเด็ดเดี่ยวที่จะทำตามพันธะผูกพันในเรื่องนี้ของเขา อากีโนประกาศลั่นว่าจะทำให้เกิดข้อตกลงสุดท้ายที่มีผลบังคับอย่างแท้จริงถาวรขึ้นมาให้ได้ ก่อนที่วาระการดำรงตำแหน่งของเขาจะสิ้นสุดลงในปี 2016 ทั้งนี้ถ้าหากเป็นเช่นนั้นจริงๆ แล้ว แน่นอนทีเดียวว่ามันก็จะเป็นการแผ้วถางทางไปสู่การปรองดองรอมชอมกันภายในฟิลิปปินส์ ภายหลังช่วงเวลาหลายร้อยปีแห่งความตึงเครียดขัดแย้งกันระหว่างชาวคริสต์นิกายคาทอลิกซึ่งเป็นประชากรส่วนใหญ่ กับชาวมุสลิมที่เป็นประชากรส่วนข้างน้อย ของชาติหมู่เกาะอันมีพื้นที่แผ่ขยายออกไปอย่างกว้างขวางแห่งนี้
กรอบข้อตกลงฉบับนี้ระบุเอาไว้ว่า จะมีการก่อตั้งเขตพื้นที่กึ่งรัฐปกครองตนเอง ซึ่งใช้ชื่อว่า “เขตพื้นที่ทางการเมือง บังซาโมโร” (Bangsamoro political region) เขตพื้นที่บังซาโมโรดังกล่าวนี้ จะเข้าแทนที่ “เขตปกครองตนเองของชาวมุสลิมในมินดาเนา” (Autonomous Region in Muslim Mindanao ใช้อักษรย่อว่า ARMM) ซึ่งจัดตั้งขึ้นมาโดยถือเป็นส่วนหนึ่งของข้อตกลงสันติภาพปี 1996 ระหว่างประธานาธิบดีฟิเดล รามอส ในเวลานั้น กับกลุ่มแนวร่วมปลดแอกแห่งชาติโมโร (Moro National Liberation Front หรือ MNLF) ซึ่งเป็นองค์การรากเหง้าเดิมของ MILF ทั้งนี้ในเวลาต่อมากลุ่ม MNLF และกลุ่ม MILF ได้แตกแยกขาดออกจากกัน สืบเนื่องจากมีความแตกต่างกันหลายๆ ประการเกี่ยวกับทัศนะมุมมองโดยรวมในเรื่องวิธีการที่จะเอาชนะให้ได้รับสิทธิปกครองตนเองเพิ่มเติมขึ้นอีกจากรัฐบาลกลางในกรุงมะนิลา
ถึงแม้ตามกรอบข้อตกลงฉบับใหม่นี้ รัฐบาลกลางของฟิลิปปินส์ยังคงมีอำนาจควบคุมเหนือกิจการด้านบริหารปกครองหลายๆ ด้าน เป็นต้นว่า การออกเงินตรา, การป้องกันประเทศ, กิจการต่างประเทศ, และกิจการเกี่ยวกับความเป็นพลเมือง แต่เขตพื้นที่กึ่งรัฐแห่งนี้ก็จะมีอำนาจปกครองตนเองในกิจการสำคัญอย่างยิ่งหลายๆ ประการ เช่น การยุติธรรม และการจัดเก็บภาษีอากร เขตพื้นที่บังซาโมโร ยังจะมีอำนาจอย่างมีเงื่อนไขบางประการ ในการนำเอาหลักกฎหมายอิสลาม (ชารีอะห์) มาบังคับใช้ ตลอดจนมีอำนาจในการขอรับเงินให้เปล่า, เงินบริจาค, ตลอดจนเงินกู้ที่มีการจัดทำสัญญากัน จากแหล่งต่างๆ ตามแต่ที่ตนเองจะคัดสรร
ยิ่งไปกว่านั้น ผู้บริหารปกครองของเขตพื้นที่กึ่งรัฐแห่งนี้ยังจะปฏิบัติหน้าที่ในรูปแบบของรัฐบาลระบบรัฐสภา (ministerial form of government) กล่าวคือ เขตพื้นที่นี้จะมีการเลือกตั้งผู้แทนสภาของตนเองและคณะผู้นำของตนเอง ถึงแม้พวกเขายังจะอยู่ภายใต้อำนาจอันสูงสุดของประธานาธิบดีแห่งฟิลิปปินส์ก็ตามที และเพื่อเป็นการแลกเปลี่ยน กลุ่ม MILF จะค่อยๆ ปลดประจำการกองกำลังอาวุธที่มีสมาชิกราว 11,000 คนของตนไปตามลำดับ ในเวลาเดียวกับที่กองทัพฟิลิปปินส์ส่งมอบอำนาจในการบังคับใช้กฎหมายในเขตพื้นที่นี้ไปให้แก่ตำรวจท้องถิ่น
ในกรอบข้อตกลงฉบับนี้ คณะทำงานต่างๆ หลายหลากคณะจะทำงานในช่วงระยะเวลาหลายๆ ปีจากนี้ไป ตามกระบวนการซึ่งเต็มไปด้วยความซับซ้อนและความยุ่งยาก เพื่อให้ได้ข้อตกลงสุดท้ายออกมา นอกจากนั้นยังจะมีการจัดตั้งคณะกรรมการจำนวน 15 คนขึ้นมาคณะหนึ่งเพื่อทำหน้าที่ร่างกฎหมายฉบับใหม่ว่าด้วยเขตพื้นที่กึ่งรัฐแห่งนี้ โดยที่ร่างกฎหมายฉบับนี้จะต้องผ่านการอนุมัติจากฝ่ายนิติบัญญัติของฟิลิปปินส์ และผ่านการลงประชามติรับรองระดับท้องถิ่นจากบรรดาผู้มีสิทธิออกเสียงซึ่งอยู่ภายในอาณาบริเวณของเขตพื้นที่กึ่งรัฐแห่งใหม่นี้
อย่างไรก็ดี ยังคงมีประเด็นปัญหาทางกฎหมายฉกรรจ์ๆ ซึ่งเป็นที่โต้เถียงกันอยู่ โดยในขณะที่สมาชิกรัฐสภาบางคน เป็นต้นว่า วุฒิสมาชิก มิเรียม ดีเฟนเซอร์-ซานติอาโก (Miriam Defensor-Santiago) มีความคิดเห็นว่าจำเป็นที่จะต้องแก้ไขรัฐธรรมนูญเสียก่อนด้วย เพื่อให้รองรับเขตพื้นที่กึ่งรัฐแห่งใหม่นี้ แต่ประธานวุฒิสภา ฮวน ปอนเซ เอนริเล (Juan Ponce Enrile) แสดงทัศนะคัดค้านความเคลื่อนไหวดังกล่าว โดยกลับยืนยันว่ามีความจำเป็นเพียงแค่ออกกฎหมายฉบับใหม่ฉบับหนึ่ง ซึ่งกำหนดให้จัดตั้งเขตพื้นที่การเมือง บังซาโมโร ขึ้นแทนที่ ARMM ก็เป็นอันยุติแล้ว
ก่อนหน้านี้เมื่อปี 2008 ศาลสูงสุดของฟิลิปปินส์เคยมีคำพิพากษาซึ่งมีผลเป็นการขัดขวางการจัดทำเอกสาร “บันทึกความเข้าใจแห่งข้อตกลงว่าด้วยเขตอาณาบริเวณที่ได้รับตกทอดจากบรรพบุรุษ” (Memorandum of Agreement on Ancestral Domain) สำหรับเขตพื้นที่นี้ขึ้นมา ตามที่ประธานาธิบดีกลอเรีย มากาปากัล-อาร์โรโย ผู้ดำรงตำแหน่งประธานาธิบดีฟิลิปปินส์ในขณะนั้น กับกลุ่ม MILF ได้เจรจาทำความตกลงกันไว้ โดยศาลสูงสุดตัดสินว่าข้อตกลงดังกล่าวขัดรัฐธรรมนูญจึงต้องเป็นโมฆะ ปรากฏว่าภายหลังการแทรกแซงขัดขวางของฝ่ายตุลาการคราวนี้ ได้จุดชนวนให้เกิดความรุนแรงระลอกใหม่ และทำให้ประชาชนจำนวนมากในพื้นที่บริเวณนี้ต้องกลายเป็นผู้อพยพพลัดที่นาคาที่อยู่
สำหรับในเวลานี้ สิ่งที่ก่อให้เกิดความวิตกกังวลกันมากกว่า กลับเป็นเรื่องปฏิกิริยาที่อาจจะเกิดขึ้นจากพวกกลุ่มแยกตัวจาก MILF ซึ่งมีแนวทางหัวรุนแรงสุดโต่ง อันได้แก่ กลุ่มนักรบเสรีภาพอิสลามบังซาโมโร (Bangsamoro Islamic Freedom Fighters หรือ BIFF) และกลุ่มอบู ไซยาฟ (Abu Sayyaf) กลุ่มสุดโต่งทั้ง 2 นี้ต่างไม่ยอมรับกรอบข้อตกลงของประธานาธิบดีอากีโน มีความเป็นไปได้ที่ในที่สดแล้วทั้ง 2 กลุ่มนี้จะทำตัวเป็นพวกบ่อนทำลาย ซึ่งคอยสร้างความเสียหายให้แก่กระบวนการสันติภาพที่ยังอยู่ในขั้นเดินเตาะแตะ โดยที่ไม่มีการสนทนาใดๆ กับฝ่ายรัฐบาล
กล่าวในทางหลักการแล้ว รัฐฟิลิปปินส์จำเป็นที่จะต้องปฏิเสธไม่ติดต่อกับกลุ่มกบฏสุดโต่งเหล่านี้ ซึ่งถูกตราหน้าว่าเป็น “อาชญากร” และ “ผู้ก่อการร้าย” ขณะที่การเจรจาที่กระทำกับพวกผู้ก่อความไม่สงบที่เป็นคอมมิวนิสต์ซึ่งมี “กองทัพประชาชนใหม่” (New People's Army หรือ NPA) เป็นตัวแทนนั้น ยังคงอยู่ในภาวะเผชิญทางตัน เพื่อให้มั่นใจได้ว่าเขตพื้นที่บังซาโมโรที่จะจัดตั้งขึ้นมาใหม่แห่งนี้ ไม่เพียงแต่ต้องสามารถอยู่รอดได้ในทางเศรษฐกิจเท่านั้น แต่ยังจะต้องมีศักยภาพที่จะบริหารปกครองตนเองให้ได้อีกด้วย ในท่ามกลางอิทธิพลบารมีอันแน่นหนาแน่นเหนียวทั้งของพวกแก๊งอาชญากร, กลุ่มกำลังอาวุธส่วนท้องถิ่น, ตลอดจนพวกขุนศึกระดับท้องถิ่นในอาณาบริเวณแถบนี้ ด้วยเหตุนี้ในที่สุดแล้วคงจำเป็นที่จะต้องมีการรอมชอมในบางรูปแบบบางลักษณะกับกลุ่มต่างๆ เหล่านี้
**ข้อตกลงที่เป็นหลักหมายสำคัญ**
กรอบข้อตกลงที่รัฐบาลฟิลิปปินส์ทำกับกลุ่ม MILF นี้ ปรากฏขึ้นมาในขณะที่ความรู้สึกมองการณ์แง่ดีเกี่ยวกับสภาพเศรษฐกิจและทิศทางทางการเมืองของประเทศกำลังเพิ่มพูนขยายตัว (ในปัจจุบันฟิลิปปินส์เป็นระบบเศรษฐกิจที่กำลังสร้างผลงานได้อย่างยอดเยี่ยมที่สุดในภูมิภาคแถบนี้ทีเดียว) คณะรัฐบาลประธานาธิบดีอากีโนเปิดการรณรงค์ต่อต้านการทุจริตคอร์รัปชั่นอย่างกว้างขวาง จนกระทั่งประสบความสำเร็จในการดำเนินการถอดถอนพวกผู้พิพากษาระดับแนวหน้าซึ่งถูกข้อหาทุจริตคอร์รัปชั่นและประพฤติมิชอบในการปฏิบัติหน้าที่ นอกจากนั้นยังลงแรงผลักดันจนกระทั่งร่างกฎหมายฉบับสำคัญยิ่งหลายฉบับสามารถผ่านรัฐสภาออกมาบังคับใช้ โดยเฉพาะ รัฐบัญญัติว่าด้วยเสรีภาพในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสาร (Freedom to Information Act) ซึ่งเป็นกฎหมายที่สนับสนุนเพิ่มพูนความโปร่งใสและธรรมาภิบาล
เป็นที่ชัดเจนว่าพวกกบฏ MILF ก็มองเห็นพัฒนาทางด้านบวกเหล่านี้ที่บังเกิดขึ้นภายใต้การบริหารปกครองของอากีโน โดยที่มีนักวิเคราะห์บางคนเชื่อว่าปัจจัยนี้แหละเป็นตัวสร้างบรรยากาศโดยรวมให้ออกมาในทางสร้างสรรค์ในระหว่างการเจรจาต่อรองกันรอบหลังๆ นี้ พวกผู้นำของ MILF ซึ่งเหนื่อยล้าอิดโรยกับการสู้รบขัดแย้งที่ดำเนินมาอย่างยาวนาน ไม่เพียงรู้สึกยินดีที่สามารถทำกรอบตกลงฉบับนี้ได้เท่านั้น หากแต่ยังกำลังพยายามเกลี้ยกล่อมโน้มน้าวให้พวกกลุ่มแยกตัวออกไปทั้งหลาย เป็นต้นว่า BIFF ยอมรับที่จะเคารพการก่อตั้งเขตพื้นที่การเมืองเขตใหม่ตามที่ตกลงกันไว้นี้ขึ้นมา
ในกรุงมะนิลา อากีโนแสดงท่าทีมุ่งมั่นเด็ดเดี่ยวที่จะต่อยอดขยายผลจากมรดกได้ส่งทอดมาจากมารดาของเขา (ซึ่งก็คืออดีตประธานาธิบดีโกราซอน อากีโน) ด้วยการเข้าไปให้ถึงตัวพวกกบฏเหล่านี้ และแผ้วถางทางไปสูการมีสันติภาพอย่างยั่งยืนถาวรในที่สุดขึ้นมาในมินดาเนา ประเทศเอเชียอื่นๆ หลายประเทศ เป็นต้นว่า ศรีลังกา และอินโดนีเซีย ต่างก็สามารถแก้ไขคลี่คลายปัญหาการกบฏแบ่งแยกดินแดนที่ดำรงอยู่มานานช้าของพวกเขาได้ในระยะไม่นานมานี้เช่นเดียวกัน ขณะที่ระบอบปกครองที่กำลังเดินไปในแนวทางเสรีนิยมมากขึ้นเรื่อยๆ ในพม่า ก็เป็นที่เชื่อกันว่ากำลังพยายามที่จะเคลื่อนไหวไปในทิศทางทำนองเดียวกันนี้
สำหรับความสำเร็จตั้งแต่เนิ่นๆ ของคณะรัฐบาลฟิลิปปินส์นั้น ปัจจัยที่สำคัญมากได้แก่การดำเนินการทูตที่หลักแหลมมีไหวพริบ และการมีเจตนารมณ์ทางการเมืองที่หนักแน่นแน่วแน่ ข้อตกลงคราวนี้บังเกิดขึ้นภายหลังจากการเปิดเจรจาต่อรองกันอย่างเข้มข้นถึง 32 รอบ โดยที่มีการเข้าร่วมอย่างสร้างสรรค์ของกลุ่มอินเตอร์เนชั่นแนล คอนแทค กรุ๊ป (International Contact Group) ซึ่งนำเอาตัวแทนสำคัญๆ จากยุโรป, พวกประเทศมุสลิม, และสหรัฐฯ มาพบหน้าพูดจากัน ตลอดจนการเข้าร่วมของพวกสถาบันแก้ไขความขัดแย้งที่มีชื่อเสียง เป็นต้นว่า ศูนย์กลางเพื่อการสนทนาอย่างมีมนุษยธรรม (Center for Humanitarian Dialogue) ที่มีสำนักงานใหญ่ตั้งอยู่ในนครเจนีวา ประเทศสวิตเซอร์แลนด์
เป็นที่ทราบกันเป็นอย่างดีว่า ตัวประธานาธิบดีอากีโนเองได้เข้าเกี่ยวข้องเพื่อช่วยเชื่อมโยงและลดทอนความแตกต่างต่างๆ กับกลุ่มกบฏ ซึ่งเป็นการส่งสัญญาณที่ชัดเจนแสดงถึงความมุ่งมั่นตั้งใจอย่างเต็มที่ของตัวเขาเอง ตัวอย่างเช่น ในปี 2010 ในขณะที่เข้ารับตำแหน่งประธานาธิบดี อากีโน (แตกต่างไปจากอาร์โรโย ผู้เป็นประธานาธิบดีคนก่อนหน้าเขา) ได้ตกลงที่จะพบปะหารือกับ อัล ฮัจ มูรัด (Al Haj Murad) ผู้นำของกลุ่ม MILF หลังจากนั้นก็ได้มีการจัดให้ทั้งคู่เจรจากันแบบเห็นหน้าเห็นตาที่กรุงโตเกียว ประเทศญี่ปุ่นในปีถัดมา ซึ่งกลายเป็นขั้นตอนที่สำคัญมากในการรื้อฟื้นชุบชีวิตความพยายามที่กระทำกันอย่างลวกๆ ของคณะรัฐบาลอาร์โรโย
ริชาร์ด จาวัด เฮย์ดาเรียน เป็นนักวิเคราะห์ด้านกิจการต่างประเทศซึ่งพำนักอยู่ในมะนิลา สามารถติดต่อเขาทางอีเมลได้ที่ jrheydarian@gmail.com
(อ่านต่อตอน2 ซึ่งเป็นตอนจบ)
