รายงานข่าวแจ้งว่า ผู้ตรวจการแผ่นดิน ได้ทำการวินิจฉัยคำร้องของ นายไพบูลย์ นิติตะวัน อดีตประธานคณะกรรมการปฏิรูปแนวทางและมาตรการปกป้องพิทักษ์กิจการพุทธศาสนา สภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) ที่ขอให้พิจารณามติของมหาเถรสมาคม (มส.) ซึ่งมีการเสนอนามของ สมเด็จพระมหารัชมังคลาจารย์ หรือ สมเด็จช่วง เจ้าอาวาสวัดปากน้ำภาษีเจริญ ผู้ปฏิบัติหน้าที่สมเด็จพระสังฆราช ให้ได้รับการสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราชองค์ใหม่ ว่าเป็นการกระทำตามขั้นตอนที่ถูกต้องหรือไม่
โดยที่ประชุมผู้ตรวจการแผ่นดิน มีมติให้ทำความคิดเห็นและข้อเสนอแนะถึง พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรี และหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ให้ตีกลับมติดังกล่าวของ มส.เนื่องจากเป็นการดำเนินการที่ผิดขั้นตอน และไม่ถูกต้องตาม พ.ร.บ.คณะสงฆ์ พ.ศ.2505 โดยมีรายละเอียดคำวินิจฉัยดังนี้
ผู้ตรวจการแผ่นดินได้ร่วมกันพิจารณาข้อเท็จจริง ข้อกฎหมาย ระเบียบราชประเพณี ประกอบเอกสารหลักฐานจากหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องได้แก่ สำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติ สำนักงานเลขาธิการวุฒิสภา ปฏิบัติหน้าที่สำนักงานเลขาธิการสภานิติบัญญัติแห่งชาติ และสำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร และปรึกษาหารือร่วมกันแล้วเห็นว่า ประเด็นแรกที่ผู้ตรวจการแผ่นดินต้องพิจารณาเบื้องต้นว่าผู้ตรวจการแผ่นดิน มีอำนาจรับคำร้องเรียนนี้ไว้พิจารณาตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยผู้ตรวจการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๕๒ หรือไม่
กรณีดังกล่าวมาตรา ๑๓ แห่งพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติ คณะสงฆ์ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๓๕ ได้บัญญัติให้ผู้อำนวยการสำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติ เป็นเลขาธิการ มหาเถรสมาคมโดยตำแหน่ง และให้สำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติ ทำหน้าที่สำนักเลขาธิการมหาเถรสมาคม ประเด็นดังกล่าวเป็นการร้องเรียนการไม่ปฏิบัติตามกฎหมาย หรือปฏิบัตินอกเหนืออำนาจหน้าที่ตามกฎหมายของข้าราชการและหน่วยงานของรัฐ ดังนั้น จึงอยู่ในอำนาจหน้าที่ของผู้ตรวจการแผ่นดิน ที่จะพิจารณาและสอบสวนหาข้อเท็จจริงตามคำร้องเรียน ตามมาตรา ๑๓ (๑) (ก) แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยผู้ตรวจการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๕๒
๑.กรณีปัญหาในประเด็นข้อกฎหมายต้องวินิจฉัยว่า การที่มหาเถรสมาคมได้จัดการประชุมครั้งพิเศษที่ ๑/๒๕๕๙ เมื่อวันที่ ๕ มกราคม ๒๕๕๙ ที่ประชุมมีมติเสนอนามสมเด็จพระมหารัชมังคลาจารย์ (ช่วง วรปุณฺโญ) เจ้าอาวาสวัดปากน้ำ และผู้ปฏิบัติหน้าที่สมเด็จพระสังฆราช ซึ่งมีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์และสามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ เพื่อนายกรัฐมนตรีได้นำความกราบบังคมทูลพระกรุณาพระราชทานสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราช เป็นการกระทำตามขั้นตอนบทบัญญัติของกฎหมาย มาตรา ๗ ออกตามความในพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๓๕ หรือไม่ พระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๓๕
หมวด ๑ สมเด็จพระสังฆราช
มาตรา ๗ บัญญัติว่า “พระมหากษัตริย์ทรงสถาปนาสมเด็จพระสังฆราชองค์หนึ่ง
ในกรณีที่ตำแหน่งสมเด็จพระสังฆราชว่างลง ให้นายกรัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของมหาเถรสมาคมเสนอนามสมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์ขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อทรงสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราช
ในกรณีที่สมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์ ไม่อาจปฏิบัติหน้าที่ได้ให้นายกรัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของมหาเถรสมาคมเสนอนามสมเด็จพระราชาคณะรูปอื่นผู้มีอาวุโสโดยสมณศักดิ์รองลงมาตามลำดับ และสามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อทรงสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราช”
จากบทบัญญัติของกฎหมายดังกล่าวข้างต้น เห็นว่าการที่มหาเถรสมาคมได้พิจารณารับรองรายงานการประชุมครั้งพิเศษ ที่ ๑/๒๕๕๙ เมื่อวันที่ ๕ มกราคม ๒๕๕๙ ในการประชุมมหาเถรสมาคมครั้งที่ ๑/๒๕๕๙ เมื่อวันที่ ๑๑ มกราคม ๒๕๕๙ มหาเถรสมาคมจึงได้แจ้งมติดังกล่าวให้สำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติทราบ โดยกรรมการมหาเถรสมาคมได้ลงมติเสนอชื่อสมเด็จพระราชาคณะที่จะสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราชองค์ที่ ๒๐ แห่งกรุงรัตนโกสินทร์ เรียบร้อยแล้ว และผู้อำนวยการสำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติ ในฐานะเลขาธิการมหาเถรสมาคมโดยตำแหน่ง และสำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติ ทำหน้าที่สำนักเลขาธิการมหาเถรสมาคม ได้มีบันทึกเรียนรัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี (นายสุวพันธุ์ ตันยุวรรธนะ) เพื่อนายกรัฐมนตรีได้นำความกราบบังคมทูลพระกรุณาพระราชทานสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราช ตามความในพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๓๕ ต่อไป นั้น ขั้นตอนดังกล่าวข้างต้นทั้งหมดเป็นการริเริ่มจากมหาเถรสมาคมทั้งสิ้น มิใช่การริเริ่มจากนายกรัฐมนตรีหรือรัฐบาลแต่อย่างใด
๒.เมื่อพิจารณาถ้อยคำตามบทบัญญัติของมาตรา ๗ แห่งพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๓๕ แล้ว การที่จะนำกฎหมายดังกล่าวไปปรับใช้จะต้องตีความกฎหมายดังกล่าว เพื่อค้นหาความหมายที่ถูกต้อง เหมาะสม หรืออธิบายความหมายของถ้อยคำ ที่ปรากฏในตัวบทกฎหมาย โดยอาศัยการใช้เหตุผลตามหลักตรรกวิทยาและสามัญสำนึก ให้มีความหมายที่ชัดเจนขึ้นเพื่อที่จะนำกฎหมายนั้นไปใช้บังคับแก่กรณีที่มีปัญหาได้อย่างถูกต้องและเป็นธรรม
๒.๑ เมื่อพิจารณาบทบัญญัติของกฎหมายตามลายลักษณ์อักษรแล้ว “ถ้อยคำ” เป็นจุดเริ่มต้นของการตีความและเป็นตัวบ่งชี้ที่สำคัญว่าบทบัญญัติแห่งกฎหมายที่เป็นปัญหานั้น มีความหมายว่าอย่างไร ดังนั้น ในการตีความบทบัญญัติแห่งกฎหมายสิ่งแรกที่ต้องกระทำคือการอ่านตัวบทกฎหมายอย่างพินิจพิเคราะห์โดยละเอียดรอบคอบ จะเห็นได้ว่าวรรคสอง ตามมาตรา ๗ แห่งพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๓๕ ได้บัญญัติว่า “ในกรณีที่ตำแหน่งสมเด็จพระสังฆราชว่างลง ให้นายกรัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของมหาเถรสมาคมเสนอนามสมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุด โดยสมณศักดิ์ขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อทรงสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราช” คำว่า “ให้” ตามพจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. ๒๕๕๔ แปลความหมายว่า “มอบ อนุญาต เป็นคำกริยา บอกความบังคับ” จึงเป็นการ “ให้อำนาจแก่ผู้ที่กำลังจะกล่าวถึง” จากรูปประโยค “ให้นายกรัฐมนตรี...” มีนายกรัฐมนตรีเป็นภาคประธานของประโยค “โดยความเห็นชอบของมหาเถรสมาคม...” เป็นบทขยายประธานของประโยค “เสนอ” เป็นคำกริยาของภาคประธาน “นามสมเด็จพระราชาคณะ” เป็นกรรม “ผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์” เป็นส่วนขยายกรรม ถ้าแปลความตามรูปประโยคจะเห็นว่า มาตรา ๗ แห่งพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๓๕ ให้อำนาจนายกรัฐมนตรีไว้ ๒ ประการ คือ เสนอนามสมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์ และนำขึ้นทูลเกล้าฯ พระมหากษัตริย์ทรงสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราช ดังนั้น จากเหตุผลดังกล่าวข้างต้นเจตนารมณ์ของมาตรา ๗ แห่งพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๓๕ คือให้อำนาจนายกรัฐมนตรีเป็นผู้เสนอนามสมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์ โดยมหาเถรสมาคมมีอำนาจหน้าที่ให้ความเห็นชอบนามสมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุด โดยสมณศักดิ์ ตามที่นายกรัฐมนตรีเสนอนาม เมื่อมหาเถรสมาคมให้ความเห็นชอบแล้ว นายกรัฐมนตรีจึงเสนอนามสมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์ นำขึ้นทูลเกล้าฯ พระมหากษัตริย์ทรงสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราช
๒.๒ ในทางกลับกันหากแปลความหมายบทบัญญัติของกฎหมายดังกล่าว เป็นให้มหาเถรสมาคมเป็นผู้เสนอนามสมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์ เพื่อให้นายกรัฐมนตรีนำความกราบบังคมทูลพระกรุณาพระราชทานสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราช นายกรัฐมนตรีจะมีอำนาจหน้าที่เพียงอย่างเดียวคือนำความกราบบังคมทูลพระมหากษัตริย์ เพื่อทรงพระกรุณาพระราชทานสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราชเท่านั้น ซึ่งจะก่อให้เกิดผลในทางที่เป็นไปไม่ได้ และไม่มีผลบังคับใช้อันก่อให้เกิดผลแปลกประหลาดในทางกฎหมาย เนื่องจากเมื่อพระมหากษัตริย์ทรงสถาปนาสมเด็จพระสังฆราชแล้ว นายกรัฐมนตรีต้อง เป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ ประกาศการสถาปนาสมเด็จพระสังฆราช ตามความในมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๓๕ ราชอาณาจักรไทยมีการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นพระประมุข ทรงใช้อำนาจอธิปไตยของปวงชนชาวไทยทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาล โดยที่ราชอาณาจักรไทยพสกนิกรทั่วทั้งแผ่นดินมีความผูกพันทางจิตใจ มีความเคารพศรัทธาและจงรักภักดี ตลอดจนสำนึกในพระมหากรุณาธิคุณอย่างล้นพ้น หาที่เปรียบมิได้ต่อสถาบันพระมหากษัตริย์มาอย่างช้านาน มีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขคู่กับความเป็นชาติสืบเนื่องมาจนถึงปัจจุบัน รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยทุกฉบับทั้งในอดีตและฉบับปัจจุบันได้กำหนดพระราชอำนาจ และพระราชสถานะของพระมหากษัตริย์ที่สำคัญคือทรงเป็นประมุขของประเทศ ทรงเป็นที่เคารพสักการะ ผู้ใดจะละเมิดมิได้ ผู้ใดจะกล่าวหาหรือฟ้องร้องพระมหากษัตริย์ในทางใดๆ มิได้ นอกจากนั้นพระองค์ยังทรงมีพระราชสถานะอยู่เหนือการเมือง
ดังนั้น ในการปฏิบัติพระราชกรณียกิจของบ้านเมืองตามพระราชอำนาจตามรัฐธรรมนูญ จึงจำเป็นต้องมีบุคคลที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายกำหนดให้มารับสนองไปดำเนินการ เป็นผู้ถวายคำแนะนำต่อพระมหากษัตริย์ให้ทรงลงพระปรมาภิไธย โดยผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการต้องรับผิดชอบ ในความถูกต้องของกระบวนการคิด พิจารณา หรือรูปแบบพิธี ในเรื่องที่ทูลเกล้าฯ ถวายเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย ว่าถูกต้องตามกระบวนการนั้นๆ แล้วการลงนามรับสนองพระบรมราชโองการมีผลทำให้พระบรมราชโองการมีผลใช้บังคับได้ตามกฎหมาย และผลอันเกิดจากการดำเนินการตามพระบรมราชโองการเป็นประการใด ย่อมเกิดแต่และเป็นความรับผิดชอบของผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการนั้นเอง หาได้กระทบหรือระคายเคืองเบื้องพระยุคลบาทแต่ประการใดไม่ อันสอดคล้องกับบทบัญญัติตามมาตรา ๑๕ ทวิ แห่งพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๓๕ ซึ่งบัญญัติว่า “การแต่งตั้งกรรมการมหาเถรสมาคมตามมาตรา ๑๒ และการให้กรรมการมหาเถรสมาคมพ้นจากตำแหน่งตามมาตรา ๑๕ ให้นายกรัฐมนตรี เป็นผู้ลงนามรับสนองพระบัญชาสมเด็จพระสังฆราช”
จากหลักกฎหมายและเหตุผลข้างต้นบทบัญญัติของกฎหมายตามมาตรา ๗ แห่งพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๓๕ จึงมีเจตนารมณ์ให้นายกรัฐมนตรีมีอำนาจเสนอนามสมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์ โดยมหาเถรสมาคมมีอำนาจหน้าที่ให้ความเห็นชอบนามสมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์ ตามที่นายกรัฐมนตรีเสนอนามมา เมื่อมหาเถรสมาคมให้ความเห็นชอบแล้ว นายกรัฐมนตรีจึงเสนอนามสมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์ นำขึ้นทูลเกล้าฯ พระมหากษัตริย์ทรงสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราชต่อไป
ทั้งนี้ ราชอาณาจักรไทย ได้เคยบังคับใช้กฎหมายเกี่ยวกับคณะสงฆ์มาหลายฉบับประกอบด้วยพระราชบัญญัติลักษณะปกครองคณะสงฆ์ ร.ศ. ๑๒๑ (พุทธศักราช ๒๔๔๕) อันตรงกับรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว พระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พุทธศักราช ๒๔๘๔ อันตรงกับรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวอานันทมหิดล พระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ และพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๓๕ จากบทบัญญัติของกฎหมายดังกล่าวข้างต้น การสถาปนาสมเด็จพระสังฆราช การสถาปนาฐานันดรศักดิ์ และการพระราชทานเครื่องราชอิสริยาภรณ์ นั้น เป็นพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์โดยแท้จริงตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และตามระเบียบราชประเพณี เป็นการถวายพระราชอำนาจไว้ให้ทรงสถาปนาได้ตามพระราชอัธยาศัย ตามที่ทรงพระราชดำริเห็นสมควร จากคำกราบบังคมทูลของคณะรัฐบาล และสังฆทัศนะในมหาเถรสมาคมเป็นเอกฉันทมติ ทั้งนี้ระยะเวลาในการสถาปนาสมเด็จพระสังฆราชพระองค์ใหม่แทนพระองค์เดิมซึ่งสิ้นพระชนม์ กฎหมายคณะสงฆ์ไทยมิได้กำหนดระยะเวลาไว้แต่อย่างใด
๒.๓ เมื่อพิจารณาตีความบทบัญญัติของกฎหมายตามถ้อยคำที่บัญญัติเป็นลายลักษณ์อักษรแล้ว เพื่อให้การพิจารณาดังกล่าวมีความรอบคอบ ครบถ้วน รัดกุมในทุกบริบทของสังคม เนื่องจากตำแหน่งสมเด็จพระสังฆราชเป็นตำแหน่งที่มีความสำคัญยิ่งในพระพุทธศาสนา ทรงดำรงตำแหน่งสกลมหาสังฆปริณายก ประธานาธิบดีสงฆ์ เป็นตำแหน่งอันทรงสมณศักดิ์สูงสุดฝ่ายพุทธจักรของคณะสงฆ์ไทย ทรงเป็นประธานการปกครองคณะสงฆ์ โดยที่ตำแหน่งสมเด็จพระสังฆราชในราชอาณาจักรไทย กฎหมายบัญญัติให้มีพระองค์เดียวมาตั้งแต่ครั้งโบราณกาล ทั้งนี้เพื่อป้องกันความแตกแยกสามัคคีที่จะเกิดขึ้นในหมู่คณะสงฆ์ จึงเท่ากับตำแหน่งนี้ดำรงอยู่ในฐานะ “พระสังฆบิดร” ด้วย การตีความบทบัญญัติของมาตรา ๗ แห่งพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๓๕ จึงต้องพิเคราะห์ระบบกฎหมายคณะสงฆ์ไทย ทั้งระบบ ตรวจสอบประวัติความเป็นมาของบทบัญญัติแห่งกฎหมาย เพื่อให้เข้าใจวัตถุประสงค์ของบทบัญญัติแห่งกฎหมายที่เป็นวัตถุแห่งการตีความนั้น จากการตรวจสอบบันทึกหลักการและเหตุผลประกอบร่างพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่...) พ.ศ. ... รายงานการประชุมคณะกรรมาธิการศึกษาและวัฒนธรรม สภานิติบัญญัติแห่งชาติ ทำหน้าที่รัฐสภา พิจารณาร่างพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่...) พ.ศ. ... ตลอดจนสรรพเอกสารที่เกี่ยวข้องกับ ร่างพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่...) พ.ศ. ... ดังกล่าวข้างต้น เพื่อค้นหาเจตนารมณ์ของกฎหมาย เนื่องจากในการตีความกฎหมายมิอาจแยกเจตนารมณ์ออกจากตัวอักษรได้โดยเด็ดขาด
การตีความกฎหมาย จึงควรต้องพิจารณาทั้งตามตัวอักษรและเจตนารมณ์ของกฎหมายไปพร้อมกัน ซึ่งจะสามารถครอบคลุมความหมายของกฎหมายในทุกด้าน พบว่าหลักการและเหตุผลประกอบร่างพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่...) พ.ศ. ... (คณะรัฐมนตรีเป็นผู้เสนอ) สรุปได้ว่า “โดยที่พระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ ได้บังคับใช้มาเป็นระยะเวลานานแล้ว สมควรแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา ๗ มาตรา ๙ และมาตรา ๑๐ เพื่อปรับปรุงบทบัญญัติว่าด้วยการสถาปนาสมเด็จพระสังฆราชและการแต่งตั้งผู้ปฏิบัติหน้าที่แทนสมเด็จพระสังฆราช กำหนดให้มีการสถาปนาสมเด็จพระสังฆราชองค์เดียวและได้กำหนดขั้นตอนการสถาปนาสมเด็จพระสังฆราชให้ชัดเจนยิ่งขึ้น” ซึ่งร่างเดิมก่อนที่จะมีการแก้ไขปรับปรุงแก้ไขถ้อยคำของคณะกรรมาธิการศึกษาและวัฒนธรรม สภานิติบัญญัติแห่งชาติ ทำหน้าที่รัฐสภา พิจารณาร่างพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่...) พ.ศ. ... ครั้งที่ ๑ เมื่อวันศุกร์ที่ ๑๗ มกราคม ๒๕๓๕ ได้วางหลักการไว้ว่า
มาตรา ๗ “พระมหากษัตริย์ทรงสถาปนาสมเด็จพระสังฆราชองค์หนึ่ง
ในกรณีที่ตำแหน่งสมเด็จพระสังฆราชว่างลง ให้นายกรัฐมนตรีนำรายนามสมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์ขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อทรงสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราช
ในกรณีที่สมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์ ทุพพลภาพหรือไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ ให้นายกรัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของมหาเถรสมาคมนำรายนามสมเด็จพระราชาคณะรูปอื่นที่มีความสามารถในการบัญชาการคณะสงฆ์ขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อทรงสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราช”
ที่ประชุมคณะกรรมาธิการศึกษาและวัฒนธรรม สภานิติบัญญัติแห่งชาติ ทำหน้าที่รัฐสภา พิจารณาร่างพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่...) พ.ศ. ... ครั้งที่ ๑ เมื่อวันศุกร์ที่ ๑๗ มกราคม ๒๕๓๕ ได้มีมติให้มีการแก้ไข มาตรา ๔ ดังนี้
มาตรา ๔ ให้ยกเลิกความในมาตรา ๗ แห่งพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕
และให้ใช้ความต่อไปนี้แทน
มาตรา ๗ “พระมหากษัตริย์ทรงสถาปนาสมเด็จพระสังฆราชองค์หนึ่ง ในกรณีที่ตำแหน่งสมเด็จพระสังฆราชว่างลง ให้นายกรัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของมหาเถรสมาคมเสนอนามสมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์ขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อทรงสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราช
ในกรณีที่สมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์ไม่อาจปฏิบัติหน้าที่ได้ ให้นายกรัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของมหาเถรสมาคม เสนอนามสมเด็จพระราชาคณะรูปอื่นผู้มีอาวุโสโดยสมณศักดิ์รองลงมาตามลำดับ และสามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อทรงสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราช”
โดยให้เหตุผลเพราะว่า สมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์มีเพียงรูปเดียว ในการสถาปนาสมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์เป็นสมเด็จพระสังฆราช ก็ควรได้รับความเห็นชอบจากมหาเถรสมาคมด้วย เพื่อให้เป็นหลักการเดียวกันกับความในวรรค ๓ ของมาตรา ๗ การใช้ข้อความว่า “ทุพพลภาพหรือไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้” จะให้ความหมายในทางไม่เหมาะสม จึงควรแก้ไขให้มีความหมายในทางที่ดีขึ้น และในกรณีที่สมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์ไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ การสถาปนาสมเด็จพระราชาคณะรูปอื่นเป็นสมเด็จพระสังฆราช ก็ควรที่จะเป็นผู้ที่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ และควรใช้หลักอาวุโสโดยสมณศักดิ์เช่นเดียวกับความในวรรคสองของมาตรา ๗
จากการตรวจสอบที่มาของการยกร่างพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๓๕ ในประเด็นการยกร่างกฎหมาย ชั้นการพิจารณาร่างกฎหมาย และเอกสารประกอบการพิจารณากฎหมายทั้งหมด พบว่าเดิมพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ มาตรา ๗ บัญญัติว่า “พระมหากษัตริย์ทรงสถาปนาสมเด็จพระสังฆราช” ต่อมาพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๓๕ ได้แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา ๗ บัญญัติว่า
“พระมหากษัตริย์ทรงสถาปนาสมเด็จพระสังฆราชองค์หนึ่ง ในกรณีที่ตำแหน่งสมเด็จพระสังฆราชว่างลง ให้นายกรัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของมหาเถรสมาคมเสนอนามสมเด็จพระราชาคณะ ผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์ขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อทรงสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราช ในกรณีที่สมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์ไม่อาจปฏิบัติหน้าที่ได้ ให้นายกรัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของมหาเถรสมาคม เสนอนามสมเด็จพระราชาคณะรูปอื่นผู้มีอาวุโสโดยสมณศักดิ์รองลงมาตามลำดับ และสามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ ขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อทรงสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราช”
เห็นว่าร่างพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่...) พ.ศ. ... มาตรา ๗ วรรคสอง ก่อนที่จะมีปรับแก้ไขถ้อยคำ นั้น ได้วางหลักการไว้ว่า “ในกรณีที่ตำแหน่งสมเด็จพระสังฆราชว่างลงให้นายกรัฐมนตรีนำรายนามสมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์ขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อทรงสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราช” อันแสดงให้เห็นเจตนารมณ์ของกฎหมายว่า ประสงค์ให้นายกรัฐมนตรีเป็นผู้ริเริ่มเสนอนามสมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์ขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อให้พระมหากษัตริย์ทรงสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราช
ถึงแม้ว่า ภายหลังคณะกรรมาธิการการศึกษาและวัฒนธรรม สภานิติบัญญัติแห่งชาติ ทำหน้าที่รัฐสภา จะมีการปรับแก้ไขถ้อยคำก็เป็นเพียงปรับแก้ไขโดยตัดคำว่า “รายนาม” ออก เนื่องจากสมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์มีเพียงรูปเดียว และในการสถาปนาสมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์ เป็นสมเด็จพระสังฆราช ควรได้รับความเห็นชอบจากมหาเถรสมาคมก่อนนำขึ้นทูลเกล้าฯ เท่านั้น มิได้เปลี่ยนแปลงหลักการเดิมของกฎหมายแต่อย่างใด อันสอดคล้องกับร่างพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่...) พ.ศ. ... มาตรา ๗ วรรคสาม ก่อนที่จะมีปรับแก้ไขถ้อยคำ นั้น ได้วางหลักการไว้ว่า
“ในกรณีที่สมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์ ทุพพลภาพหรือไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ ให้นายกรัฐมนตรี โดยความเห็นชอบของมหาเถรสมาคมนำรายนามสมเด็จพระราชาคณะรูปอื่นที่มีความสามารถในการบัญชาการคณะสงฆ์ขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อทรงสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราช”
ซึ่งเป็นถ้อยคำเดียวกันกับมาตรา ๗ แห่งพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๓๕ อันมีปัญหาต้องวินิจฉัยในปัญหาตามเรื่องร้องเรียนนี้ จึงสามารถตีความเจตนารมณ์ของร่างพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่...) พ.ศ. ... (ร่างเดิมก่อนที่จะมีการปรับแก้ไขถ้อยคำ) ได้ว่า หากสมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์มีเพียงรูปเดียวและสามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ นายกรัฐมนตรีสามารถเสนอนามขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อทรงสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราชได้ แต่หากสมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์ เจ็บป่วยทุพพลภาพไม่อาจปฏิบัติหน้าที่ได้ จึงให้นายกรัฐมนตรีเสนอรายนามสมเด็จพระราชาคณะรูปอื่นที่มีความสามารถในการบัญชาการคณะสงฆ์ ขอความเห็นชอบจากมหาเถรสมาคม ก่อนนำขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อทรงสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราช อนึ่ง หลังจากมีการบังคับใช้พระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (แก้ไขเพิ่มเติม) ฉบับที่ ๒ พ.ศ. ๒๕๓๕ เมื่อวันที่ ๕ มีนาคม ๒๕๓๕ (ประกาศในราชกิจจานุเบกษา เล่ม ๑๐๙ ตอนที่ ๑๖ ลงวันที่ ๔ มีนาคม ๒๕๓๕) ยังไม่เคยมีการสถาปนาสมเด็จพระสังฆราชตามมาตรา ๗ แห่งบทบัญญัติดังกล่าวแต่อย่างใด การสถาปนาสมเด็จพระสังฆราชพระองค์ที่ ๒๐ แห่งกรุงรัตนโกสินทร์ครั้งนี้ จะเป็นการสถาปนาสมเด็จพระสังฆราชตามมาตรา ๗ แห่งพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๓๕ เป็นครั้งแรก
๓.เมื่อพิจารณาบทบัญญัติของกฎหมายและระเบียบราชประเพณีแล้ว คุณสมบัติของพระภิกษุ ในคณะสงฆ์ไทยที่จะได้รับการสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราช ต้องเป็นสมเด็จพระราชาคณะที่มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์ และนายกรัฐมนตรีได้เสนอนามตลอดจนได้รับความเห็นชอบจากมหาเถรสมาคม มีจริยาวัตรสำรวมเรียบร้อยไม่หวั่นไหวต่อโลกามิสเพียบพร้อมไม่ด่างพร้อย เป็นที่เคารพสักการะของคณะสงฆ์และประชาชน ตลอดจนได้บำเพ็ญศาสนกิจเป็นประโยชน์แก่บวรพระพุทธศาสนาและราชอาณาจักร อีกทั้งยังสามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ ทั้งนี้ความสัมพันธ์ระหว่างศาสนจักรและอาณาจักร ตามพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ จึงเป็นประจักษ์พยานอย่างดีที่แสดงถึงความสัมพันธ์ระหว่างอาณาจักรกับศาสนจักร โดยสำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติ ทำหน้าที่ประสานความสัมพันธ์ระหว่างศาสนจักรและอาณาจักร ทั้งนี้เพราะผู้อำนวยการสำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติ เป็นเลขาธิการมหาเถรสมาคมโดยตำแหน่ง รัฐบาลจึงมีบทบาทเป็นผู้ให้การอุปถัมภ์ ส่งเสริม และคุ้มครองแก่พระพุทธศาสนามาโดยตลอดอย่างต่อเนื่อง
ทั้งนี้เพราะคณะสงฆ์ ไม่มีอำนาจลงโทษพระภิกษุผู้ประพฤติล่วงละเมิดพระธรรมวินัยขั้นร้ายแรงและไม่ยอมสละสมณเพศ หากคณะสงฆ์ปล่อยไว้ย่อมจะนำความเสื่อมเสียมาสู่วงการคณะสงฆ์ จึงจำเป็นต้องพึ่งอำนาจรัฐเพื่อสร้างความศักดิ์สิทธิ์ให้กับพระธรรมวินัย ดังจะเห็นได้จากมาตรา ๔๒ ถึงมาตรา ๔๔ ตรี แห่งพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๓๕ แสดงให้เห็นถึงการที่คณะสงฆ์ไทยได้รับการคุ้มครองป้องกันจากอำนาจรัฐ ถึงแม้ว่ามหาเถรสมาคมจะมีอำนาจปกครองคณะสงฆ์ แต่มิได้หมายความว่าคณะสงฆ์จะมีอิสระจากการควบคุมจากกลไกของรัฐ อำนาจฝ่ายรัฐสามารถตรวจสอบและควบคุมการบริหารกิจการคณะสงฆ์ได้ตลอดเวลาในนามของการอุปถัมภ์ ส่งเสริม และคุ้มครองทำนุบำรุงพระพุทธศาสนา ดังจะเห็นได้จากมาตรา ๖ มาตรา ๗ มาตรา ๙ มาตรา ๑๐ มาตรา ๑๑ มาตรา ๑๓ มาตรา ๑๕ ทวิ มาตรา ๓๒ มาตรา ๓๒ ทวิ มาตรา ๓๔ มาตรา ๓๕ มาตรา ๔๐ และมาตรา ๔๖ แห่งพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๓๕ การจัดการคณะสงฆ์ให้อนุโลมตามวิธีการของบ้านเมืองนั้น เป็นวิธีการซึ่งสมเด็จพระสัมมาสัมพุทธเจ้าได้ทรงใช้มาแต่ครั้งยังทรงพระชนม์อยู่ ดังจะเห็นได้ในหลายเรื่องหลายกรณีที่สมเด็จพระสัมมาสัมพุทธเจ้า ได้ทรงบัญญัติให้วิธีการทางศาสนาอนุโลมตามวิธีการของบ้านเมือง เช่น การนับฤดูกาลเป็นต้น อาจกล่าวได้ว่าพระภิกษุสงฆ์มีกฎหมายที่พึงปฏิบัติอยู่สามประเภทคือ พระธรรมวินัย จารีต และกฎหมายแผ่นดิน แต่อย่างไรก็ดีกฎหมายว่าด้วยคณะสงฆ์ไทยทุกฉบับได้ยึดถือหลักพระธรรมวินัยเป็นสำคัญ ดังจะเห็นได้ในหลายมาตราของพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๓๕ ที่ไม่ยอมให้การกระทำอย่างหนึ่งอย่างใดให้ขัดกับพระธรรมวินัย และถือหลักที่ว่าการกระทำทุกอย่างต้องเป็นไปในทางรักษาพระธรรมวินัยให้เคร่งครัด โดยที่ตำแหน่งสมเด็จพระสังฆราช สกลมหาสังฆปริณายกทรงบัญชาการคณะสงฆ์ทางมหาเถรสมาคมตามอำนาจกฎหมายและพระธรรมวินัย ทั้งนี้เพื่อความเจริญรุ่งเรืองแห่งพระพุทธศาสนา กรณีผู้อำนวยการสำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติ ในฐานะเลขาธิการมหาเถรสมาคม โดยตำแหน่ง และสำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติ ทำหน้าที่สำนักเลขาธิการมหาเถรสมาคม ได้มีบันทึกเรียนรัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี (นายสุวพันธุ์ ตันยุวรรธนะ) ว่าในการประชุมมหาเถรสมาคม ครั้งพิเศษ ที่ ๑/๒๕๕๙ เมื่อวันที่ ๕ มกราคม ๒๕๕๙ ที่ประชุมพิจารณาแล้วมีมติเห็นชอบนามสมเด็จพระมหารัชมังคลาจารย์ (ช่วง วรปุณฺโญ) เจ้าอาวาสวัดปากน้ำ และผู้ปฏิบัติหน้าที่สมเด็จพระสังฆราช ซึ่งมีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์และสามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ เพื่อนายกรัฐมนตรีได้นำความกราบบังคมทูลพระกรุณาพระราชทานสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราช จึงเป็นการกระทำที่ไม่เป็นไปตามขั้นตอนตามบทบัญญัติของกฎหมาย มาตรา ๗ แห่งพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๓๕ อันเป็นการไม่ปฏิบัติตามกฎหมาย หรือปฏิบัตินอกเหนืออำนาจหน้าที่ตามกฎหมายของข้าราชการและหน่วยงานของรัฐ ตามมาตรา ๑๓ (๑) (ก) แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยผู้ตรวจการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๕๒
ดังนั้น ผู้ตรวจการแผ่นดินจึงอาศัยอำนาจตามความในมาตรา ๓๒ วรรคหนึ่ง ตามนัยพระราชบัญญัติฉบับเดียวกัน ประกอบกับประกาศคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (เฉพาะ) ที่ ๒๔/๒๕๕๗ เรื่อง ให้พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญมีผลบังคับใช้ต่อไป ลงวันที่ ๒๓ พฤษภาคม ๒๕๕๗ ทำความเห็นและข้อเสนอแนะมายังนายกรัฐมนตรีในฐานะเป็นผู้รักษาการตามพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๓๕ ขอให้รัฐบาลพิจารณาสั่งการให้รัฐมนตรีประจำนายกรัฐมนตรี (นายสุวพันธุ์ ตันยุวรรธนะ) ซึ่งได้รับการมอบหมายและมอบอำนาจให้สั่งและปฏิบัติราชการแทนนายกรัฐมนตรี ในหน่วยงานของรัฐประกอบด้วยสำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติ และสำนักข่าวกรองแห่งชาติ ให้เป็นไปตามกฎหมาย กฎ ระเบียบ ประกาศ คำสั่ง หรือมติคณะรัฐมนตรี และสอดคล้องกับภารกิจของสำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติ ในการดำเนินงานสนองงานคณะสงฆ์และรัฐ พิจารณาจัดส่งบันทึกของสำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติในประเด็นมติมหาเถรสมาคมเห็นชอบนามสมเด็จ พระมหารัชมังคลาจารย์ (ช่วง วรปุณฺโญ) เจ้าอาวาสวัดปากน้ำ และผู้ปฏิบัติหน้าที่สมเด็จพระสังฆราช ซึ่งมีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์และสามารถปฏิบัติหน้าที่ได้เพื่อนายกรัฐมนตรีได้นำความกราบบังคมทูลพระกรุณาพระราชทานสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราช อันเป็นการกระทำผิดขั้นตอน เป็นการไม่ปฏิบัติตามบทบัญญัติแห่งกฎหมาย จึงสมควรที่จะคืนเรื่องไปยังส่วนราชการเจ้าของหนังสือ เพื่อดำเนินการให้ถูกต้องตามขั้นตอนบทบัญญัติของกฎหมายว่าด้วยคณะสงฆ์ หมวด ๑ สมเด็จพระสังฆราช ตามพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๓๕ ต่อไป
โดยที่ประชุมผู้ตรวจการแผ่นดิน มีมติให้ทำความคิดเห็นและข้อเสนอแนะถึง พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรี และหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ให้ตีกลับมติดังกล่าวของ มส.เนื่องจากเป็นการดำเนินการที่ผิดขั้นตอน และไม่ถูกต้องตาม พ.ร.บ.คณะสงฆ์ พ.ศ.2505 โดยมีรายละเอียดคำวินิจฉัยดังนี้
ผู้ตรวจการแผ่นดินได้ร่วมกันพิจารณาข้อเท็จจริง ข้อกฎหมาย ระเบียบราชประเพณี ประกอบเอกสารหลักฐานจากหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องได้แก่ สำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติ สำนักงานเลขาธิการวุฒิสภา ปฏิบัติหน้าที่สำนักงานเลขาธิการสภานิติบัญญัติแห่งชาติ และสำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร และปรึกษาหารือร่วมกันแล้วเห็นว่า ประเด็นแรกที่ผู้ตรวจการแผ่นดินต้องพิจารณาเบื้องต้นว่าผู้ตรวจการแผ่นดิน มีอำนาจรับคำร้องเรียนนี้ไว้พิจารณาตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยผู้ตรวจการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๕๒ หรือไม่
กรณีดังกล่าวมาตรา ๑๓ แห่งพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติ คณะสงฆ์ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๓๕ ได้บัญญัติให้ผู้อำนวยการสำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติ เป็นเลขาธิการ มหาเถรสมาคมโดยตำแหน่ง และให้สำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติ ทำหน้าที่สำนักเลขาธิการมหาเถรสมาคม ประเด็นดังกล่าวเป็นการร้องเรียนการไม่ปฏิบัติตามกฎหมาย หรือปฏิบัตินอกเหนืออำนาจหน้าที่ตามกฎหมายของข้าราชการและหน่วยงานของรัฐ ดังนั้น จึงอยู่ในอำนาจหน้าที่ของผู้ตรวจการแผ่นดิน ที่จะพิจารณาและสอบสวนหาข้อเท็จจริงตามคำร้องเรียน ตามมาตรา ๑๓ (๑) (ก) แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยผู้ตรวจการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๕๒
๑.กรณีปัญหาในประเด็นข้อกฎหมายต้องวินิจฉัยว่า การที่มหาเถรสมาคมได้จัดการประชุมครั้งพิเศษที่ ๑/๒๕๕๙ เมื่อวันที่ ๕ มกราคม ๒๕๕๙ ที่ประชุมมีมติเสนอนามสมเด็จพระมหารัชมังคลาจารย์ (ช่วง วรปุณฺโญ) เจ้าอาวาสวัดปากน้ำ และผู้ปฏิบัติหน้าที่สมเด็จพระสังฆราช ซึ่งมีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์และสามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ เพื่อนายกรัฐมนตรีได้นำความกราบบังคมทูลพระกรุณาพระราชทานสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราช เป็นการกระทำตามขั้นตอนบทบัญญัติของกฎหมาย มาตรา ๗ ออกตามความในพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๓๕ หรือไม่ พระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๓๕
หมวด ๑ สมเด็จพระสังฆราช
มาตรา ๗ บัญญัติว่า “พระมหากษัตริย์ทรงสถาปนาสมเด็จพระสังฆราชองค์หนึ่ง
ในกรณีที่ตำแหน่งสมเด็จพระสังฆราชว่างลง ให้นายกรัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของมหาเถรสมาคมเสนอนามสมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์ขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อทรงสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราช
ในกรณีที่สมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์ ไม่อาจปฏิบัติหน้าที่ได้ให้นายกรัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของมหาเถรสมาคมเสนอนามสมเด็จพระราชาคณะรูปอื่นผู้มีอาวุโสโดยสมณศักดิ์รองลงมาตามลำดับ และสามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อทรงสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราช”
จากบทบัญญัติของกฎหมายดังกล่าวข้างต้น เห็นว่าการที่มหาเถรสมาคมได้พิจารณารับรองรายงานการประชุมครั้งพิเศษ ที่ ๑/๒๕๕๙ เมื่อวันที่ ๕ มกราคม ๒๕๕๙ ในการประชุมมหาเถรสมาคมครั้งที่ ๑/๒๕๕๙ เมื่อวันที่ ๑๑ มกราคม ๒๕๕๙ มหาเถรสมาคมจึงได้แจ้งมติดังกล่าวให้สำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติทราบ โดยกรรมการมหาเถรสมาคมได้ลงมติเสนอชื่อสมเด็จพระราชาคณะที่จะสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราชองค์ที่ ๒๐ แห่งกรุงรัตนโกสินทร์ เรียบร้อยแล้ว และผู้อำนวยการสำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติ ในฐานะเลขาธิการมหาเถรสมาคมโดยตำแหน่ง และสำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติ ทำหน้าที่สำนักเลขาธิการมหาเถรสมาคม ได้มีบันทึกเรียนรัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี (นายสุวพันธุ์ ตันยุวรรธนะ) เพื่อนายกรัฐมนตรีได้นำความกราบบังคมทูลพระกรุณาพระราชทานสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราช ตามความในพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๓๕ ต่อไป นั้น ขั้นตอนดังกล่าวข้างต้นทั้งหมดเป็นการริเริ่มจากมหาเถรสมาคมทั้งสิ้น มิใช่การริเริ่มจากนายกรัฐมนตรีหรือรัฐบาลแต่อย่างใด
๒.เมื่อพิจารณาถ้อยคำตามบทบัญญัติของมาตรา ๗ แห่งพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๓๕ แล้ว การที่จะนำกฎหมายดังกล่าวไปปรับใช้จะต้องตีความกฎหมายดังกล่าว เพื่อค้นหาความหมายที่ถูกต้อง เหมาะสม หรืออธิบายความหมายของถ้อยคำ ที่ปรากฏในตัวบทกฎหมาย โดยอาศัยการใช้เหตุผลตามหลักตรรกวิทยาและสามัญสำนึก ให้มีความหมายที่ชัดเจนขึ้นเพื่อที่จะนำกฎหมายนั้นไปใช้บังคับแก่กรณีที่มีปัญหาได้อย่างถูกต้องและเป็นธรรม
๒.๑ เมื่อพิจารณาบทบัญญัติของกฎหมายตามลายลักษณ์อักษรแล้ว “ถ้อยคำ” เป็นจุดเริ่มต้นของการตีความและเป็นตัวบ่งชี้ที่สำคัญว่าบทบัญญัติแห่งกฎหมายที่เป็นปัญหานั้น มีความหมายว่าอย่างไร ดังนั้น ในการตีความบทบัญญัติแห่งกฎหมายสิ่งแรกที่ต้องกระทำคือการอ่านตัวบทกฎหมายอย่างพินิจพิเคราะห์โดยละเอียดรอบคอบ จะเห็นได้ว่าวรรคสอง ตามมาตรา ๗ แห่งพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๓๕ ได้บัญญัติว่า “ในกรณีที่ตำแหน่งสมเด็จพระสังฆราชว่างลง ให้นายกรัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของมหาเถรสมาคมเสนอนามสมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุด โดยสมณศักดิ์ขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อทรงสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราช” คำว่า “ให้” ตามพจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. ๒๕๕๔ แปลความหมายว่า “มอบ อนุญาต เป็นคำกริยา บอกความบังคับ” จึงเป็นการ “ให้อำนาจแก่ผู้ที่กำลังจะกล่าวถึง” จากรูปประโยค “ให้นายกรัฐมนตรี...” มีนายกรัฐมนตรีเป็นภาคประธานของประโยค “โดยความเห็นชอบของมหาเถรสมาคม...” เป็นบทขยายประธานของประโยค “เสนอ” เป็นคำกริยาของภาคประธาน “นามสมเด็จพระราชาคณะ” เป็นกรรม “ผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์” เป็นส่วนขยายกรรม ถ้าแปลความตามรูปประโยคจะเห็นว่า มาตรา ๗ แห่งพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๓๕ ให้อำนาจนายกรัฐมนตรีไว้ ๒ ประการ คือ เสนอนามสมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์ และนำขึ้นทูลเกล้าฯ พระมหากษัตริย์ทรงสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราช ดังนั้น จากเหตุผลดังกล่าวข้างต้นเจตนารมณ์ของมาตรา ๗ แห่งพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๓๕ คือให้อำนาจนายกรัฐมนตรีเป็นผู้เสนอนามสมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์ โดยมหาเถรสมาคมมีอำนาจหน้าที่ให้ความเห็นชอบนามสมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุด โดยสมณศักดิ์ ตามที่นายกรัฐมนตรีเสนอนาม เมื่อมหาเถรสมาคมให้ความเห็นชอบแล้ว นายกรัฐมนตรีจึงเสนอนามสมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์ นำขึ้นทูลเกล้าฯ พระมหากษัตริย์ทรงสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราช
๒.๒ ในทางกลับกันหากแปลความหมายบทบัญญัติของกฎหมายดังกล่าว เป็นให้มหาเถรสมาคมเป็นผู้เสนอนามสมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์ เพื่อให้นายกรัฐมนตรีนำความกราบบังคมทูลพระกรุณาพระราชทานสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราช นายกรัฐมนตรีจะมีอำนาจหน้าที่เพียงอย่างเดียวคือนำความกราบบังคมทูลพระมหากษัตริย์ เพื่อทรงพระกรุณาพระราชทานสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราชเท่านั้น ซึ่งจะก่อให้เกิดผลในทางที่เป็นไปไม่ได้ และไม่มีผลบังคับใช้อันก่อให้เกิดผลแปลกประหลาดในทางกฎหมาย เนื่องจากเมื่อพระมหากษัตริย์ทรงสถาปนาสมเด็จพระสังฆราชแล้ว นายกรัฐมนตรีต้อง เป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ ประกาศการสถาปนาสมเด็จพระสังฆราช ตามความในมาตรา ๖ แห่งพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๓๕ ราชอาณาจักรไทยมีการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นพระประมุข ทรงใช้อำนาจอธิปไตยของปวงชนชาวไทยทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาล โดยที่ราชอาณาจักรไทยพสกนิกรทั่วทั้งแผ่นดินมีความผูกพันทางจิตใจ มีความเคารพศรัทธาและจงรักภักดี ตลอดจนสำนึกในพระมหากรุณาธิคุณอย่างล้นพ้น หาที่เปรียบมิได้ต่อสถาบันพระมหากษัตริย์มาอย่างช้านาน มีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขคู่กับความเป็นชาติสืบเนื่องมาจนถึงปัจจุบัน รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยทุกฉบับทั้งในอดีตและฉบับปัจจุบันได้กำหนดพระราชอำนาจ และพระราชสถานะของพระมหากษัตริย์ที่สำคัญคือทรงเป็นประมุขของประเทศ ทรงเป็นที่เคารพสักการะ ผู้ใดจะละเมิดมิได้ ผู้ใดจะกล่าวหาหรือฟ้องร้องพระมหากษัตริย์ในทางใดๆ มิได้ นอกจากนั้นพระองค์ยังทรงมีพระราชสถานะอยู่เหนือการเมือง
ดังนั้น ในการปฏิบัติพระราชกรณียกิจของบ้านเมืองตามพระราชอำนาจตามรัฐธรรมนูญ จึงจำเป็นต้องมีบุคคลที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายกำหนดให้มารับสนองไปดำเนินการ เป็นผู้ถวายคำแนะนำต่อพระมหากษัตริย์ให้ทรงลงพระปรมาภิไธย โดยผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการต้องรับผิดชอบ ในความถูกต้องของกระบวนการคิด พิจารณา หรือรูปแบบพิธี ในเรื่องที่ทูลเกล้าฯ ถวายเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย ว่าถูกต้องตามกระบวนการนั้นๆ แล้วการลงนามรับสนองพระบรมราชโองการมีผลทำให้พระบรมราชโองการมีผลใช้บังคับได้ตามกฎหมาย และผลอันเกิดจากการดำเนินการตามพระบรมราชโองการเป็นประการใด ย่อมเกิดแต่และเป็นความรับผิดชอบของผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการนั้นเอง หาได้กระทบหรือระคายเคืองเบื้องพระยุคลบาทแต่ประการใดไม่ อันสอดคล้องกับบทบัญญัติตามมาตรา ๑๕ ทวิ แห่งพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๓๕ ซึ่งบัญญัติว่า “การแต่งตั้งกรรมการมหาเถรสมาคมตามมาตรา ๑๒ และการให้กรรมการมหาเถรสมาคมพ้นจากตำแหน่งตามมาตรา ๑๕ ให้นายกรัฐมนตรี เป็นผู้ลงนามรับสนองพระบัญชาสมเด็จพระสังฆราช”
จากหลักกฎหมายและเหตุผลข้างต้นบทบัญญัติของกฎหมายตามมาตรา ๗ แห่งพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๓๕ จึงมีเจตนารมณ์ให้นายกรัฐมนตรีมีอำนาจเสนอนามสมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์ โดยมหาเถรสมาคมมีอำนาจหน้าที่ให้ความเห็นชอบนามสมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์ ตามที่นายกรัฐมนตรีเสนอนามมา เมื่อมหาเถรสมาคมให้ความเห็นชอบแล้ว นายกรัฐมนตรีจึงเสนอนามสมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์ นำขึ้นทูลเกล้าฯ พระมหากษัตริย์ทรงสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราชต่อไป
ทั้งนี้ ราชอาณาจักรไทย ได้เคยบังคับใช้กฎหมายเกี่ยวกับคณะสงฆ์มาหลายฉบับประกอบด้วยพระราชบัญญัติลักษณะปกครองคณะสงฆ์ ร.ศ. ๑๒๑ (พุทธศักราช ๒๔๔๕) อันตรงกับรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว พระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พุทธศักราช ๒๔๘๔ อันตรงกับรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวอานันทมหิดล พระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ และพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๓๕ จากบทบัญญัติของกฎหมายดังกล่าวข้างต้น การสถาปนาสมเด็จพระสังฆราช การสถาปนาฐานันดรศักดิ์ และการพระราชทานเครื่องราชอิสริยาภรณ์ นั้น เป็นพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์โดยแท้จริงตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และตามระเบียบราชประเพณี เป็นการถวายพระราชอำนาจไว้ให้ทรงสถาปนาได้ตามพระราชอัธยาศัย ตามที่ทรงพระราชดำริเห็นสมควร จากคำกราบบังคมทูลของคณะรัฐบาล และสังฆทัศนะในมหาเถรสมาคมเป็นเอกฉันทมติ ทั้งนี้ระยะเวลาในการสถาปนาสมเด็จพระสังฆราชพระองค์ใหม่แทนพระองค์เดิมซึ่งสิ้นพระชนม์ กฎหมายคณะสงฆ์ไทยมิได้กำหนดระยะเวลาไว้แต่อย่างใด
๒.๓ เมื่อพิจารณาตีความบทบัญญัติของกฎหมายตามถ้อยคำที่บัญญัติเป็นลายลักษณ์อักษรแล้ว เพื่อให้การพิจารณาดังกล่าวมีความรอบคอบ ครบถ้วน รัดกุมในทุกบริบทของสังคม เนื่องจากตำแหน่งสมเด็จพระสังฆราชเป็นตำแหน่งที่มีความสำคัญยิ่งในพระพุทธศาสนา ทรงดำรงตำแหน่งสกลมหาสังฆปริณายก ประธานาธิบดีสงฆ์ เป็นตำแหน่งอันทรงสมณศักดิ์สูงสุดฝ่ายพุทธจักรของคณะสงฆ์ไทย ทรงเป็นประธานการปกครองคณะสงฆ์ โดยที่ตำแหน่งสมเด็จพระสังฆราชในราชอาณาจักรไทย กฎหมายบัญญัติให้มีพระองค์เดียวมาตั้งแต่ครั้งโบราณกาล ทั้งนี้เพื่อป้องกันความแตกแยกสามัคคีที่จะเกิดขึ้นในหมู่คณะสงฆ์ จึงเท่ากับตำแหน่งนี้ดำรงอยู่ในฐานะ “พระสังฆบิดร” ด้วย การตีความบทบัญญัติของมาตรา ๗ แห่งพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๓๕ จึงต้องพิเคราะห์ระบบกฎหมายคณะสงฆ์ไทย ทั้งระบบ ตรวจสอบประวัติความเป็นมาของบทบัญญัติแห่งกฎหมาย เพื่อให้เข้าใจวัตถุประสงค์ของบทบัญญัติแห่งกฎหมายที่เป็นวัตถุแห่งการตีความนั้น จากการตรวจสอบบันทึกหลักการและเหตุผลประกอบร่างพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่...) พ.ศ. ... รายงานการประชุมคณะกรรมาธิการศึกษาและวัฒนธรรม สภานิติบัญญัติแห่งชาติ ทำหน้าที่รัฐสภา พิจารณาร่างพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่...) พ.ศ. ... ตลอดจนสรรพเอกสารที่เกี่ยวข้องกับ ร่างพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่...) พ.ศ. ... ดังกล่าวข้างต้น เพื่อค้นหาเจตนารมณ์ของกฎหมาย เนื่องจากในการตีความกฎหมายมิอาจแยกเจตนารมณ์ออกจากตัวอักษรได้โดยเด็ดขาด
การตีความกฎหมาย จึงควรต้องพิจารณาทั้งตามตัวอักษรและเจตนารมณ์ของกฎหมายไปพร้อมกัน ซึ่งจะสามารถครอบคลุมความหมายของกฎหมายในทุกด้าน พบว่าหลักการและเหตุผลประกอบร่างพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่...) พ.ศ. ... (คณะรัฐมนตรีเป็นผู้เสนอ) สรุปได้ว่า “โดยที่พระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ ได้บังคับใช้มาเป็นระยะเวลานานแล้ว สมควรแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา ๗ มาตรา ๙ และมาตรา ๑๐ เพื่อปรับปรุงบทบัญญัติว่าด้วยการสถาปนาสมเด็จพระสังฆราชและการแต่งตั้งผู้ปฏิบัติหน้าที่แทนสมเด็จพระสังฆราช กำหนดให้มีการสถาปนาสมเด็จพระสังฆราชองค์เดียวและได้กำหนดขั้นตอนการสถาปนาสมเด็จพระสังฆราชให้ชัดเจนยิ่งขึ้น” ซึ่งร่างเดิมก่อนที่จะมีการแก้ไขปรับปรุงแก้ไขถ้อยคำของคณะกรรมาธิการศึกษาและวัฒนธรรม สภานิติบัญญัติแห่งชาติ ทำหน้าที่รัฐสภา พิจารณาร่างพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่...) พ.ศ. ... ครั้งที่ ๑ เมื่อวันศุกร์ที่ ๑๗ มกราคม ๒๕๓๕ ได้วางหลักการไว้ว่า
มาตรา ๗ “พระมหากษัตริย์ทรงสถาปนาสมเด็จพระสังฆราชองค์หนึ่ง
ในกรณีที่ตำแหน่งสมเด็จพระสังฆราชว่างลง ให้นายกรัฐมนตรีนำรายนามสมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์ขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อทรงสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราช
ในกรณีที่สมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์ ทุพพลภาพหรือไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ ให้นายกรัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของมหาเถรสมาคมนำรายนามสมเด็จพระราชาคณะรูปอื่นที่มีความสามารถในการบัญชาการคณะสงฆ์ขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อทรงสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราช”
ที่ประชุมคณะกรรมาธิการศึกษาและวัฒนธรรม สภานิติบัญญัติแห่งชาติ ทำหน้าที่รัฐสภา พิจารณาร่างพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่...) พ.ศ. ... ครั้งที่ ๑ เมื่อวันศุกร์ที่ ๑๗ มกราคม ๒๕๓๕ ได้มีมติให้มีการแก้ไข มาตรา ๔ ดังนี้
มาตรา ๔ ให้ยกเลิกความในมาตรา ๗ แห่งพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕
และให้ใช้ความต่อไปนี้แทน
มาตรา ๗ “พระมหากษัตริย์ทรงสถาปนาสมเด็จพระสังฆราชองค์หนึ่ง ในกรณีที่ตำแหน่งสมเด็จพระสังฆราชว่างลง ให้นายกรัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของมหาเถรสมาคมเสนอนามสมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์ขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อทรงสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราช
ในกรณีที่สมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์ไม่อาจปฏิบัติหน้าที่ได้ ให้นายกรัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของมหาเถรสมาคม เสนอนามสมเด็จพระราชาคณะรูปอื่นผู้มีอาวุโสโดยสมณศักดิ์รองลงมาตามลำดับ และสามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อทรงสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราช”
โดยให้เหตุผลเพราะว่า สมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์มีเพียงรูปเดียว ในการสถาปนาสมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์เป็นสมเด็จพระสังฆราช ก็ควรได้รับความเห็นชอบจากมหาเถรสมาคมด้วย เพื่อให้เป็นหลักการเดียวกันกับความในวรรค ๓ ของมาตรา ๗ การใช้ข้อความว่า “ทุพพลภาพหรือไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้” จะให้ความหมายในทางไม่เหมาะสม จึงควรแก้ไขให้มีความหมายในทางที่ดีขึ้น และในกรณีที่สมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์ไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ การสถาปนาสมเด็จพระราชาคณะรูปอื่นเป็นสมเด็จพระสังฆราช ก็ควรที่จะเป็นผู้ที่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ และควรใช้หลักอาวุโสโดยสมณศักดิ์เช่นเดียวกับความในวรรคสองของมาตรา ๗
จากการตรวจสอบที่มาของการยกร่างพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๓๕ ในประเด็นการยกร่างกฎหมาย ชั้นการพิจารณาร่างกฎหมาย และเอกสารประกอบการพิจารณากฎหมายทั้งหมด พบว่าเดิมพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ มาตรา ๗ บัญญัติว่า “พระมหากษัตริย์ทรงสถาปนาสมเด็จพระสังฆราช” ต่อมาพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๓๕ ได้แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา ๗ บัญญัติว่า
“พระมหากษัตริย์ทรงสถาปนาสมเด็จพระสังฆราชองค์หนึ่ง ในกรณีที่ตำแหน่งสมเด็จพระสังฆราชว่างลง ให้นายกรัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของมหาเถรสมาคมเสนอนามสมเด็จพระราชาคณะ ผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์ขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อทรงสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราช ในกรณีที่สมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์ไม่อาจปฏิบัติหน้าที่ได้ ให้นายกรัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของมหาเถรสมาคม เสนอนามสมเด็จพระราชาคณะรูปอื่นผู้มีอาวุโสโดยสมณศักดิ์รองลงมาตามลำดับ และสามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ ขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อทรงสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราช”
เห็นว่าร่างพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่...) พ.ศ. ... มาตรา ๗ วรรคสอง ก่อนที่จะมีปรับแก้ไขถ้อยคำ นั้น ได้วางหลักการไว้ว่า “ในกรณีที่ตำแหน่งสมเด็จพระสังฆราชว่างลงให้นายกรัฐมนตรีนำรายนามสมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์ขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อทรงสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราช” อันแสดงให้เห็นเจตนารมณ์ของกฎหมายว่า ประสงค์ให้นายกรัฐมนตรีเป็นผู้ริเริ่มเสนอนามสมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์ขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อให้พระมหากษัตริย์ทรงสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราช
ถึงแม้ว่า ภายหลังคณะกรรมาธิการการศึกษาและวัฒนธรรม สภานิติบัญญัติแห่งชาติ ทำหน้าที่รัฐสภา จะมีการปรับแก้ไขถ้อยคำก็เป็นเพียงปรับแก้ไขโดยตัดคำว่า “รายนาม” ออก เนื่องจากสมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์มีเพียงรูปเดียว และในการสถาปนาสมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์ เป็นสมเด็จพระสังฆราช ควรได้รับความเห็นชอบจากมหาเถรสมาคมก่อนนำขึ้นทูลเกล้าฯ เท่านั้น มิได้เปลี่ยนแปลงหลักการเดิมของกฎหมายแต่อย่างใด อันสอดคล้องกับร่างพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่...) พ.ศ. ... มาตรา ๗ วรรคสาม ก่อนที่จะมีปรับแก้ไขถ้อยคำ นั้น ได้วางหลักการไว้ว่า
“ในกรณีที่สมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์ ทุพพลภาพหรือไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ ให้นายกรัฐมนตรี โดยความเห็นชอบของมหาเถรสมาคมนำรายนามสมเด็จพระราชาคณะรูปอื่นที่มีความสามารถในการบัญชาการคณะสงฆ์ขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อทรงสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราช”
ซึ่งเป็นถ้อยคำเดียวกันกับมาตรา ๗ แห่งพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๓๕ อันมีปัญหาต้องวินิจฉัยในปัญหาตามเรื่องร้องเรียนนี้ จึงสามารถตีความเจตนารมณ์ของร่างพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่...) พ.ศ. ... (ร่างเดิมก่อนที่จะมีการปรับแก้ไขถ้อยคำ) ได้ว่า หากสมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์มีเพียงรูปเดียวและสามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ นายกรัฐมนตรีสามารถเสนอนามขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อทรงสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราชได้ แต่หากสมเด็จพระราชาคณะผู้มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์ เจ็บป่วยทุพพลภาพไม่อาจปฏิบัติหน้าที่ได้ จึงให้นายกรัฐมนตรีเสนอรายนามสมเด็จพระราชาคณะรูปอื่นที่มีความสามารถในการบัญชาการคณะสงฆ์ ขอความเห็นชอบจากมหาเถรสมาคม ก่อนนำขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อทรงสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราช อนึ่ง หลังจากมีการบังคับใช้พระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (แก้ไขเพิ่มเติม) ฉบับที่ ๒ พ.ศ. ๒๕๓๕ เมื่อวันที่ ๕ มีนาคม ๒๕๓๕ (ประกาศในราชกิจจานุเบกษา เล่ม ๑๐๙ ตอนที่ ๑๖ ลงวันที่ ๔ มีนาคม ๒๕๓๕) ยังไม่เคยมีการสถาปนาสมเด็จพระสังฆราชตามมาตรา ๗ แห่งบทบัญญัติดังกล่าวแต่อย่างใด การสถาปนาสมเด็จพระสังฆราชพระองค์ที่ ๒๐ แห่งกรุงรัตนโกสินทร์ครั้งนี้ จะเป็นการสถาปนาสมเด็จพระสังฆราชตามมาตรา ๗ แห่งพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๓๕ เป็นครั้งแรก
๓.เมื่อพิจารณาบทบัญญัติของกฎหมายและระเบียบราชประเพณีแล้ว คุณสมบัติของพระภิกษุ ในคณะสงฆ์ไทยที่จะได้รับการสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราช ต้องเป็นสมเด็จพระราชาคณะที่มีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์ และนายกรัฐมนตรีได้เสนอนามตลอดจนได้รับความเห็นชอบจากมหาเถรสมาคม มีจริยาวัตรสำรวมเรียบร้อยไม่หวั่นไหวต่อโลกามิสเพียบพร้อมไม่ด่างพร้อย เป็นที่เคารพสักการะของคณะสงฆ์และประชาชน ตลอดจนได้บำเพ็ญศาสนกิจเป็นประโยชน์แก่บวรพระพุทธศาสนาและราชอาณาจักร อีกทั้งยังสามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ ทั้งนี้ความสัมพันธ์ระหว่างศาสนจักรและอาณาจักร ตามพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ จึงเป็นประจักษ์พยานอย่างดีที่แสดงถึงความสัมพันธ์ระหว่างอาณาจักรกับศาสนจักร โดยสำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติ ทำหน้าที่ประสานความสัมพันธ์ระหว่างศาสนจักรและอาณาจักร ทั้งนี้เพราะผู้อำนวยการสำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติ เป็นเลขาธิการมหาเถรสมาคมโดยตำแหน่ง รัฐบาลจึงมีบทบาทเป็นผู้ให้การอุปถัมภ์ ส่งเสริม และคุ้มครองแก่พระพุทธศาสนามาโดยตลอดอย่างต่อเนื่อง
ทั้งนี้เพราะคณะสงฆ์ ไม่มีอำนาจลงโทษพระภิกษุผู้ประพฤติล่วงละเมิดพระธรรมวินัยขั้นร้ายแรงและไม่ยอมสละสมณเพศ หากคณะสงฆ์ปล่อยไว้ย่อมจะนำความเสื่อมเสียมาสู่วงการคณะสงฆ์ จึงจำเป็นต้องพึ่งอำนาจรัฐเพื่อสร้างความศักดิ์สิทธิ์ให้กับพระธรรมวินัย ดังจะเห็นได้จากมาตรา ๔๒ ถึงมาตรา ๔๔ ตรี แห่งพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๓๕ แสดงให้เห็นถึงการที่คณะสงฆ์ไทยได้รับการคุ้มครองป้องกันจากอำนาจรัฐ ถึงแม้ว่ามหาเถรสมาคมจะมีอำนาจปกครองคณะสงฆ์ แต่มิได้หมายความว่าคณะสงฆ์จะมีอิสระจากการควบคุมจากกลไกของรัฐ อำนาจฝ่ายรัฐสามารถตรวจสอบและควบคุมการบริหารกิจการคณะสงฆ์ได้ตลอดเวลาในนามของการอุปถัมภ์ ส่งเสริม และคุ้มครองทำนุบำรุงพระพุทธศาสนา ดังจะเห็นได้จากมาตรา ๖ มาตรา ๗ มาตรา ๙ มาตรา ๑๐ มาตรา ๑๑ มาตรา ๑๓ มาตรา ๑๕ ทวิ มาตรา ๓๒ มาตรา ๓๒ ทวิ มาตรา ๓๔ มาตรา ๓๕ มาตรา ๔๐ และมาตรา ๔๖ แห่งพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๓๕ การจัดการคณะสงฆ์ให้อนุโลมตามวิธีการของบ้านเมืองนั้น เป็นวิธีการซึ่งสมเด็จพระสัมมาสัมพุทธเจ้าได้ทรงใช้มาแต่ครั้งยังทรงพระชนม์อยู่ ดังจะเห็นได้ในหลายเรื่องหลายกรณีที่สมเด็จพระสัมมาสัมพุทธเจ้า ได้ทรงบัญญัติให้วิธีการทางศาสนาอนุโลมตามวิธีการของบ้านเมือง เช่น การนับฤดูกาลเป็นต้น อาจกล่าวได้ว่าพระภิกษุสงฆ์มีกฎหมายที่พึงปฏิบัติอยู่สามประเภทคือ พระธรรมวินัย จารีต และกฎหมายแผ่นดิน แต่อย่างไรก็ดีกฎหมายว่าด้วยคณะสงฆ์ไทยทุกฉบับได้ยึดถือหลักพระธรรมวินัยเป็นสำคัญ ดังจะเห็นได้ในหลายมาตราของพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๓๕ ที่ไม่ยอมให้การกระทำอย่างหนึ่งอย่างใดให้ขัดกับพระธรรมวินัย และถือหลักที่ว่าการกระทำทุกอย่างต้องเป็นไปในทางรักษาพระธรรมวินัยให้เคร่งครัด โดยที่ตำแหน่งสมเด็จพระสังฆราช สกลมหาสังฆปริณายกทรงบัญชาการคณะสงฆ์ทางมหาเถรสมาคมตามอำนาจกฎหมายและพระธรรมวินัย ทั้งนี้เพื่อความเจริญรุ่งเรืองแห่งพระพุทธศาสนา กรณีผู้อำนวยการสำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติ ในฐานะเลขาธิการมหาเถรสมาคม โดยตำแหน่ง และสำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติ ทำหน้าที่สำนักเลขาธิการมหาเถรสมาคม ได้มีบันทึกเรียนรัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี (นายสุวพันธุ์ ตันยุวรรธนะ) ว่าในการประชุมมหาเถรสมาคม ครั้งพิเศษ ที่ ๑/๒๕๕๙ เมื่อวันที่ ๕ มกราคม ๒๕๕๙ ที่ประชุมพิจารณาแล้วมีมติเห็นชอบนามสมเด็จพระมหารัชมังคลาจารย์ (ช่วง วรปุณฺโญ) เจ้าอาวาสวัดปากน้ำ และผู้ปฏิบัติหน้าที่สมเด็จพระสังฆราช ซึ่งมีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์และสามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ เพื่อนายกรัฐมนตรีได้นำความกราบบังคมทูลพระกรุณาพระราชทานสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราช จึงเป็นการกระทำที่ไม่เป็นไปตามขั้นตอนตามบทบัญญัติของกฎหมาย มาตรา ๗ แห่งพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๓๕ อันเป็นการไม่ปฏิบัติตามกฎหมาย หรือปฏิบัตินอกเหนืออำนาจหน้าที่ตามกฎหมายของข้าราชการและหน่วยงานของรัฐ ตามมาตรา ๑๓ (๑) (ก) แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยผู้ตรวจการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๕๒
ดังนั้น ผู้ตรวจการแผ่นดินจึงอาศัยอำนาจตามความในมาตรา ๓๒ วรรคหนึ่ง ตามนัยพระราชบัญญัติฉบับเดียวกัน ประกอบกับประกาศคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (เฉพาะ) ที่ ๒๔/๒๕๕๗ เรื่อง ให้พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญมีผลบังคับใช้ต่อไป ลงวันที่ ๒๓ พฤษภาคม ๒๕๕๗ ทำความเห็นและข้อเสนอแนะมายังนายกรัฐมนตรีในฐานะเป็นผู้รักษาการตามพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๓๕ ขอให้รัฐบาลพิจารณาสั่งการให้รัฐมนตรีประจำนายกรัฐมนตรี (นายสุวพันธุ์ ตันยุวรรธนะ) ซึ่งได้รับการมอบหมายและมอบอำนาจให้สั่งและปฏิบัติราชการแทนนายกรัฐมนตรี ในหน่วยงานของรัฐประกอบด้วยสำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติ และสำนักข่าวกรองแห่งชาติ ให้เป็นไปตามกฎหมาย กฎ ระเบียบ ประกาศ คำสั่ง หรือมติคณะรัฐมนตรี และสอดคล้องกับภารกิจของสำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติ ในการดำเนินงานสนองงานคณะสงฆ์และรัฐ พิจารณาจัดส่งบันทึกของสำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติในประเด็นมติมหาเถรสมาคมเห็นชอบนามสมเด็จ พระมหารัชมังคลาจารย์ (ช่วง วรปุณฺโญ) เจ้าอาวาสวัดปากน้ำ และผู้ปฏิบัติหน้าที่สมเด็จพระสังฆราช ซึ่งมีอาวุโสสูงสุดโดยสมณศักดิ์และสามารถปฏิบัติหน้าที่ได้เพื่อนายกรัฐมนตรีได้นำความกราบบังคมทูลพระกรุณาพระราชทานสถาปนาเป็นสมเด็จพระสังฆราช อันเป็นการกระทำผิดขั้นตอน เป็นการไม่ปฏิบัติตามบทบัญญัติแห่งกฎหมาย จึงสมควรที่จะคืนเรื่องไปยังส่วนราชการเจ้าของหนังสือ เพื่อดำเนินการให้ถูกต้องตามขั้นตอนบทบัญญัติของกฎหมายว่าด้วยคณะสงฆ์ หมวด ๑ สมเด็จพระสังฆราช ตามพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๓๕ ต่อไป
