ASTVผู้จัดการออนไลน์ - กระแสยุบทิ้งศาลปกครองที่มาพร้อมกับการเดินเกมแก้ไขรัฐธรรมนูญของพลพรรคเพื่อไทย จุดประเด็นวิพากษ์วิจารณ์อย่างต่อเนื่อง แท้จริงแล้วการก่อเกิดและดำรงอยู่ของศาลปกครองสร้างคณูปการต่อสังคมหรือยิ่งทำให้กระบวนการยุติธรรมเสื่อมถอย ฟังทัศนะจากนักกฎหมายด้านสิ่งแวดล้อม นักวิชาการ และประธานศาลปกครองสูงสุด
นอกจากมุมมองของนักวิชาการด้านกฏหมายแล้ว ยังมีความเห็นที่น่าสนใจจาก สุรชัย ตรงงาม ผู้อำนวยการโครงการนิติธรรมสิ่งแวดล้อม ทนายความด้านสิทธิชุมชน ซึ่งยื่นฟ้องคดีต่างๆ ต่อศาลปกครองมาโดยตลอด อาทิ คดีมาบตาพุต, คดีสารตะกั่วปนเปื้อนลำห้วยคลิตี้, คดีโรงไฟฟ้าแม่เมาะไม่ปฏิบัติตามมาตรการป้องกันและแก้ไขผลกระทบสิ่งแวดล้อมในรายงาน EIA, ฟ้องเรียกค่าสินไหมทดแทนจากสำนักงานปรมาณูเพื่อสันติ ในคดีโคบอลต์-60 รวมทั้งคดีอื่นๆ อีกนับไม่ถ้วน สุรชัย ตรงงาม เป็นอีกผู้หนึ่งที่ยืนยันถึงความสำคัญของศาลปกครองทั้งยังเสนอแนะข้อด้อยที่ศาลควรปรับปรุง
“ศาลปกครองเป็นกลไกสำคัญในการควบคุมตรวจสอบการกระทำของรัฐ เพื่อเป็นหลักประกันไม่ให้มีการละเมิดประชาชนหรือชุมชนโดยรัฐ การควบคุมโดยศาลเป็นหลักประกันสำคัญ เป็นนิติรัฐ เพราะการกระทำของรัฐโดยส่วนใหญ่มีผลกระทบต่อประชาชนไม่มากก็น้อย ดังนั้น จึงต้องมีการตรวจสอบโดยกฏหมาย ซึ่งสิ่งที่แสดงถึงหลักประกันในการตรวจสอบต้องมีองค์กรที่เป็นอิสระก็คือศาล ผมเชื่อว่าจุดประสงค์ในการจัดตั้งศาลปกครองก็เป็นเช่นนั้น นั่นคือการตรวจสอบการกระทำของรัฐ ไม่ให้มีการละเมิดสิทธิเสรีภาพของประชาชนจนเกินสมควร
“ในทางปฏิบัติ เราจะเห็นได้ว่าวิธีพิจารณาของศาลปกครองเอื้อให้ประชาชนเข้าถึงกระบวนการยุติธรรมได้มากกว่าศาลยุติธรรม จากที่ผ่านมา ก่อนจะมีการจัดตั้งศาลปกครอง การฟ้องร้องคดีปกครอง เป็นอำนาจของศาลยุติธรรม ซึ่งพัฒนาการในการใช้สิทธิตรวจสอบอำนาจรัฐยังทำได้น้อย เพราะกระบวนวิธีพิจารณาของศาลยุติธรรมยังมีข้อจำกัด เช่นไม่มี ‘ระบบในการไต่สวน’
"การไต่สวนหมายความว่า ไม่ได้พิจารณาแต่หลักฐานที่ลูกความเสนอเท่านั้น แต่ศาลมีอำนาจหน้าที่ในการแสวงหาข้อเท็จจริงอื่นใดตามที่เห็นว่าเหมาะสมได้ ซึ่งแม้ในปัจจุบันศาลยุติธรรมยังไม่มีกลไกที่ว่านี้ ทำให้ประชาชนเข้าถึงกระบวนการยุติธรรมค่อนข้างยาก เนื่องจากว่าพยานหลักฐานทั้งหลายในการฟ้องร้องต่อรัฐ ส่วนใหญ่อยู่ในการครอบครองดูแลของหน่วยงานรัฐ ดังนั้น การสร้างกลไกที่มีระบบไต่สวนของศาลปกครอง จึงทำให้ประชาชนได้รับความเป็นธรรมมากขึ้น”
สรุชัย ยังกล่าวถึงตัวอย่างที่แสดงให้เห็นว่าประชาชนสามารถเข้าถึงกระบวนการเรียกร้องความยุติธรรมผ่านการสู้คดีในชั้นศาล ดังเช่น คดีที่โครงการนิติธรรมสิ่งแวดล้อม ยื่นฟ้องต่อศาลปกครองเพื่อเรียกร้องความเป็นธรรมร่วมกับชาวบ้านที่ได้รับผลกระทบจากโครงการต่างๆ ของรัฐ ทั้งเรื่องของการเยียวยาความเสียหาย โดยเรียกค่าเสียหายเป็นตัวเงินจากการกระทำละเมิดโดยหน่วยงานรัฐที่เกี่ยวข้อง
เช่น อุบัติเหตุทางรังสีโคบอลต์ 60 และคดีการปนเปื้อนของสารตะกั่วที่ลำห้วยคลิตี้ ซึ่งการเยียวยานั้นไม่ได้หมายถึงเฉพาะตัวเงินเท่านั้น แต่ยังหมายถึงการเยียวยาที่ต้องการให้หน่วยงานรัฐที่เกี่ยวข้องปฏิบัติหน้าที่ที่พึงกระทำ เช่น การฟื้นฟูลำห้วยคลิตี้ ให้พ้นจากการปนเปื้อนสารตะกั่ว หรือการฟ้องให้หน่วยงานรัฐปฏิบัติตามมาตราในกฏหมาย เช่น ฟ้องให้ประกาศเขตควบคุมมลพิษที่มาบตาพุต เป็นต้น
นอกจากนั้น ยังมีคดีที่เกี่ยวกับการตรวจสอบการอนุมัติโครงการขนาดใหญ่ที่อาจส่งผลกระทบต่อวิถีชีวิตของผู้คน เช่น กรณีโครงการก่อสร้างโรงไฟฟ้าที่อำเภอหนองแซง หรือการฟ้องร้องให้มีการประกาศใช้ผังเมืองรวมของจังหวัดสระบุรี ที่เป็นผลมาจากโรงไฟฟ้าหนองแซง
“โครงการที่ก่อให้เกิดผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม เป็นเรื่องที่ยื่นฟ้องศาลปกครองส่วนใหญ่ เนื่องจากเป็นโครงการที่รัฐมีหน้าที่ควบคุม ตรวจสอบดูแล ตั้งแต่ขั้นตอนการอนุมัติ อนุญาต เมื่ออนุมัติ อนุญาต แล้วก็จะกำกับดูแลให้เป็นไปตามใบอนุญาต หรือไม่ก่อให้เกิดความเสียหายต่อสิ่งแวดล้อมและประชาชน หรือเมื่อเกิดความเสียหายรัฐก็ต้องเข้ามากำกับดูแลในการเยียวยาผลกระทบที่เกิดขึ้น ซึ่งหากไม่มีกลไกเหล่านี้ ประชาชนหรือชุมชนที่ได้รับผลกระทบ ก็สามารถเข้าไปฟ้องร้องให้ศาลปกครองเข้ามาตรวจสอบ
"การฟ้องร้องคดีทั้งหลายเหล่านี้นับเป็นช่องทางหนึ่งในการใช้สิทธิของประชาชน ทั้งสิทธิเสรีภาพที่เกี่ยวกับสิทธิชุมชน, สิทธิในการที่จะอาศัยอยู่ในสิ่งแวดล้อมที่ดี หรือสิทธิอื่นใดที่เกี่ยวเนื่องกับการใช้สิทธิด้านสิ่งแวดล้อม รวมถึงสิทธิเสรีภาพในการชุมชุนม การเรียกร้อง การรวมกลุ่ม รวมตัว แสดงความคิดเห็นอื่นใดก็ตาม มันมีผลในเชิงปฏิบัติ”
ในความเห็นของสุรชัย สิ่งเหล่านี้ไม่ได้ส่งผลเพียงแค่การเยียวยาเฉพาะกลุ่ม แต่ยังส่งผลต่อสังคมโดยรวม ถือเป็นคดีตัวอย่าง เป็นคดีบรรทัดฐานที่แสดงให้เห็นว่าถ้ามีการละเมิดสิทธิในกรณีเช่นนี้ ประชาชนก็สามารถฟ้องร้องเพื่อให้ศาลเข้ามาบังคับให้หน่วยงานนั้นๆ ยกเลิก เพิกถอน หรือให้ชดเชยเยียวยาความเสียหาย หรือปฏิบัติหน้าที่ในการป้องกันคุณภาพสิ่งแวดล้อม
“ผมว่าในระยะเวลา 11 ปีที่ผ่านมาของศาลปกครอง ยังถือเป็นการเริ่มต้น เพราะยังมีปัญหาด้านการพิจารณาคดีที่ใช้เวลานานกว่าคดีจะถึงที่สุด แม้จะมีถึง 2 ศาล คือศาลปกคราองชั้นตนและศาลปกครองสูงสุด แต่ก็ยังใช้ระยะเวลานานอยู่ ดังนั้น การใช้ระยะเวลานานนั้นจึงเป็นปัญหา เพราะหากพูดถึงคดีด้านสิ่งแวดล้อม ก็ต้องการความเป็นธรรมที่เท่าทันต่อสถานการณ์ แต่กลไกด้านการเยียวยาโดยใช้กระบวนการศาลปกครองยังเป็นไปอย่างล่าช้า ซึ่งปัจจุบันได้ตั้งแผนกคดีสิ่งแวดล้อมขึ้นมาแล้ว
"ต้องยอมรับว่าคดีสิ่งแวดล้อมนั้น ศาลปกครองมีบทบาทในการตรวจสอบดูแล และยืนยันถึงสิทธิเสรีภาพของประชาชน ทั้งเป็นบรรทัดฐานให้หน่วยงานของรัฐคำนึงถึงสิทธิเสรีภาพของประชาชนด้วยเช่นกัน เพียงแต่ว่าความรวดเร็วหรือปัญหาใดๆ ก็ตามในการพิจารณาคดี ก็คงต้องค่อยๆ แก้ไขปรับปรุงไป เช่น อาจจะมีการพิจารณากฎหมายในคดีสิ่งแวดล้อมโดยเฉพาะแยกจากคดีปกครองต่างๆ”
ครั้นถามถึงปัจจัยหรือสาเหตุแห่งความล่าช้าในการพิจารณาคดี สุรชัย แสดงทัศนะว่า อาจเนื่องมาจากกลไกทุกภาคส่วนที่ล้วนเกี่ยวโยงกัน หรืออาจเป็นเพราะคดีมีจำนวนมาก เพราะเมื่อมีการจัดตั้งศาลปกครองมาเมื่อ 11 ปีที่แล้ว มีการฟ้องร้องในคดีปกครองที่ว่าควบคุมตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐมากมาย เนื่องจากประชาชนเกิดความรู้สึกว่าศาลปกครองนั้นเข้าถึงได้ง่าย
“การที่ชาวบ้านมาฟ้องร้องมากก็อาจมีส่วนทำให้คดีล่าช้า ซึ่งก็ควรจะมีกระบวนการบริหารจัดการที่ทำได้รวดเร็วและมีประสิทธิภาพมากกว่านี้ นอกจากนั้นก็อาจเป็นเพราะว่า คดีสิ่งแวดล้อมนั้นมีความสลับซับซ้อน เกี่ยวข้องกับผู้ชำนาญการหลากหลายสาขามิใช่เพียงการใช้ความรู้ทางกฏหมาย ซึ่งในมุมนี้ ศาลปกครองก็ต้องมีการปรับ ยกตัวอย่างเช่น ผู้เกี่ยวข้องทั้งหมด ไม่ว่าผู้ฟ้องคดี ทนายความ อัยการ หรือศาลเอง ต้องปรับในแง่ที่ว่าควรแสวงหาผู้ชำนาญการที่จะเข้ามาช่วยให้ความเห็นที่หลากหลาย เพื่อให้เกิดความเท่าทัน ผมมองว่าการที่เราไม่มีผู้เชี่ยวชาญเข้ามาช่วยศาลปกครองตรวจสอบอย่างจริงจัง ทำให้คดีมีความล่าช้าและมีความสลับซับซ้อนในการเข้าไปตรวจสอบข้อเท็จจริงเพื่อดำเนินการวินิจฉัย”
ขณะที่ ผศ.ดร. กิตติศักดิ์ ปรกติ อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ มีข้อเสนอแนะต่อศาลปกครองว่า “ศาลปกครองยังมีสิ่งที่ต้องปรบปรุงเยอะ ตั้งแต่บุคลากร ความรู้ ความเชี่ยวชาญ ความกล้าที่จะตัดสินคดีต่างๆ ความรวดเร็วและความมีประสิทธิภาพในการพิจารณาคดี จำเป็นจะต้องรีบปรับ ศาลปกครองควรจะต้องเร่งการพิจารณาคดี เพราะคดีที่ล่าช้าตั้งแต่ 6 เดือน ไปจนถึงเป็นปีนั้น เยอะเกินไป ศาลปกครองในประเทศต่างๆ ที่เป็นที่เคารพนับถือก็เพราะพิจารณาคดีอย่างรวดเร็วและเป็นธรรม มีเหตุผล ศาลปกครองทุกวันนี้ ยังมีการพิจารณาคดีที่ล่าช้า ต้องปรับปรุง ต้องผลิตคนให้เพียงพอ ต้องพิจารณาคดีอย่างรวดเร็ว มีประสิทธิภาพและมีคุณภาพ”
ความเห็นของทั้งสุรชัยและ ผศ.ดร. กิตติศักดิ์ ในประเด็นว่าด้วยสิ่งที่ศาลปกครองควรปรับปรุงนั้น สอดคล้องกับคำแถลงการณ์ ของ ดร. หัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล ประธานศาลปกครองสูงสุด ที่บอกกล่าวถึงทิศทางการทำงานของศาลปกครองในปี 2555 ว่า นอกจากจะพยายามสะสางคดีที่คั่งค้างอยู่ทั้งจะพยายามพิจารณาคดีให้เป็นไปอย่างรวดเร็วและมีประสิทธิภาพแล้ว ยังเชื่อมั่นว่าการปรับโครงสร้างศาลปกครอง โดยเพิ่มตุลาการจาก 2 องค์คณะ เป็น 3 องค์คณะ หรือเพิ่มศาลปกครองชั้นต้น เป็น 4 คน และเพิ่มศาลปกครองสูงสุดจากเดิม 4 คน เป็น 8 คน รวมถึงการจัดตั้งแผนกคดีสิ่งแวดล้อมในปีที่ผ่านมานั้น อาจช่วยให้การพิจารณาคดีในปี 2555 เป็นไปอย่างรวดเร็วยิ่งขึ้น
เหตุผลที่ศาลปกครองต้องดำรงอยู่
แม้กระแสเรื่องยุบศาลอาจเป็นเพียงกลเกมการเมืองที่ถูกจุดกระแสเพื่อนำไปสู่การ ‘ต่อรอง’ ทางการเมือง ตามที่บางฝ่ายวิเคราะห์ กระนั้น ความจริงที่ไม่อาจปฏิเสธได้ก็คือ วันนี้ ศาลกำลังถูกท้าทายอย่างหนัก การยืนหยัดนับจากนี้ไปจึงย่อมต้องเผชิญกับแรงเสียดทานมากกว่าที่เคยเป็นมา และนั่นย่อมเป็นบทพิสูจน์ว่า ท่ามกลางแรงกดดันที่คล้ายจะเป็นการแทรกแซงจากฝ่ายการเมือง ศาลย่อมต้องยืนหยัดในความเที่ยงธรรมอย่างไม่ไหวเอน เพื่อเป็นที่พึ่งของประชาชนในการต่อสู้เรียกร้องเมื่อพวกเขาเหล่านั้นถูกกระทำอย่างไม่เป็นธรรมจากอำนาจรัฐ
ศาลปกครอง จึงเป็นหนึ่งในเสาหลักที่ประชาชนหวังพึ่งพิงเพื่อใช้เป็นเครื่องมือสำคัญในกระบวนการตรวจสอบอำนาจรัฐทั้งที่ผ่านมาและนับจากนี้ไป ดังที่ ผศ.ดร. กิตติศักดิ์ บอกกล่าวไว้อย่างหนักแน่นว่า “ถ้าถามว่าศาลปกครองจำเป็นไหม ก็ตอบว่าศาลปกครองจำเป็น และศาลปกครองก็เป็นพัฒนาการทางกฏหมายที่ประเทศเราเลือกมา 30 ปี ดังนั้น ถ้าคุณจะเลิกศาลปกครอง ก็หมายความว่าคุณปฏิเสธพัฒนาการที่ติดต่อกันมานาน 30 ปี และทุกวันนี้แม้ศาลจะมีข้อบกพร่อง แต่ข้อบกพร่องนี้ก็เกิดขึ้นท่ามกลางการเรียนรู้ที่จะแก้ไขและเรียนรู้เพื่อรักษาสิทธิของประชาชน
“ถ้าเราอยากจะพัฒนาบ้านเมืองไปในทางที่ดี เราก็ต้องอาศัยความเชื่อมั่นในเจตจำนงแน่วแน่ที่จะใช้ประสบการณ์ ความรู้ และเหตุผลที่สั่งสมมา ยกระดับพัฒนามันขึ้นไปเรื่อยๆ ดังนั้น ผู้ที่พูดว่าควรจะยุบศาลปกครองไปรวมกับศาลยุติธรรมนั้น ควรจะทำความเข้าใจใหม่ว่า ควรจะพัฒนาศาลปกครองอย่างไร จึงจะคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนได้ดีที่สุด ไม่ใช่พูดเพียงเพราะว่าศาลปกครองมาตัดสินคดีไปในทางที่ทำให้ตัวเองเสียประโยชน์ จึงต้องการจะจำกัดอำนาจของศาลปกครอง
“ ในความเห็นของผม ผู้พูดอาจจะมีเหตุผลอะไรบางอย่าง ก็คงต้องรอฟังเขา แต่ในทางการเมืองนั้น คนเขาวิจารณ์กันมาก ว่าจริงๆ แล้ว เขาต้องการที่จะโยนหินถามทาง หรือเบี่ยงประเด็นให้คนมาสนใจเรื่องนี้ เพราะว่าต้องการจะต่อรองอีกเรื่องหนึ่ง อย่างเรื่องที่นักการเมืองเขาสนใจและต้องการต่อรอง อย่างเรื่องประโยชน์สาธารณะและนิตินโยบาย เช่น การต่อรองว่าควรจะคงเรื่องโทษของการยุบพรรคเอาไว้หรือไม่? แต่แทนที่จะพูดเรื่องนี้เป็นเรื่องใหญ่ ก็กลับพูดว่า ‘จะยุบศาลดีไหม?’ ในที่สุดมันก็นำไปสู่การแลกเปลี่ยนกันว่า งั้นเอาเรื่องหนึ่งไว้ อีกเรื่องหนึ่งยอม นี่พูดในแง่การเมืองนะ ไม่ได้มองในแง่กฏหมาย”
ส่วน สุรชัย ตรงงาม ตอบคำถามเรื่องกระแสข่าวที่ฝ่ายการเมืองพยายามแทรกแซงหรือล้มศาลว่า “ส่วนตัวแล้วผมไม่เชื่อเรื่องพวกนี้ ผมเชื่อว่ากระบวนการศาลมีความเป็นอิสระ ดังนั้น กระบวนการอันเป็นอิสระหล่านี้จึงเปรียบเสมือนหลักประกันในสิทธิเสรีภาพของประชาชนที่เอื้อให้ศาลมีอิสระในการควบคุมตรวจสอบ ผมเชื่อว่าศาลมีความน่าเชื่อถือ มีความอิสระในการพิจารณาคดี แต่ขณะเดียวกัน ผมก็เชื่อว่าศาลต้องมีการชั่งน้ำหนักระหว่างการบริหารงานของรัฐกับการเป็นหลักประกันเรื่องสิทธิเสรีภาพของประชาชน ซึ่งศาลต้องรักษาดุลตรงนี้ให้ดี ไม่เอียงไปข้างใดข้างหนึ่งจนเกินไป
“ถึงที่สุด ถ้าศาลไม่น่าเชื่อถือ ผมว่าผมคงไปทำอาชีพอื่นแล้ว แต่เพราะเราเชื่อว่าศาลเป็นหลักประกันด้านสิทธิเสรีภาพของประชาชน เราจึงเชื่อว่ากระบวนการของศาลยังเป็นกลไกปกป้องสิทธิของประชาชนได้”
นอกจากนั้น การที่มีประชาชนยื่นคำฟ้องต่อศาลปกครองเป็นจำนวนมากนั้น ก็นับเป็นเหตุผลสำคัญและเป็นเครื่องยืนยันอันดีที่แสดงให้เห็นว่าศาลปกครองจำเป็นต่อสังคมไทย
“ผมยืนยันเลยครับว่าเรื่องนี้มันสะท้อนว่าบ้านเรายังไม่บังคับใช้กฏหมายที่จริงจังกับหน่วยงานรัฐที่เกี่ยวข้อง รวมถึงการตีความ การบังคับใช้กฏหมายที่ละเมิดสิทธิเสรีภาพของประชาชนมากเกินสมควรหรือเกินกว่าที่กฏหมายให้อำนาจไว้ ซึ่งผมมองว่านี่เป็นหลักการสำคัญของฝ่ายปกครองบ้านเรา พูดง่ายๆ ก็คือกลไกของรัฐเองยังไม่สามารถตอบสนองเจตนารมณ์ของกฏหมาย หรือว่าตอบสนองต่อการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพ หรือคำนึงถึงสิทธิเสรีภาพของประชาชนอย่างจริงจัง ศาลปกครองจึงเกิดขึ้นเพื่อแสดงให้หน่วยงานรัฐเห็นว่าถ้าหน่วยงานรัฐไม่คำนึงถึงหลักเกณฑ์เหล่านี้แล้ว หน่วยงานรัฐจะต้องโดนตรวจสอบอย่างไร
“การที่ประชาชนจำนวนมากยื่นฟ้องต่อศาลปกครองตลอด 10 ปีที่ผ่านมาก็อาจสะท้อนได้ว่า กลไกการบริหารงานของฝ่ายปกครองบ้านเรายังไม่มีการปรับเปลี่ยน การบริหารงานของฝ่ายปกครองยังมีปัญหาอยู่มาก ผมก็อยากฝากว่าจริงๆ แล้ว ศาลปกครองควรมีบทบาทในการเข้ามากำกับการบริหารราชการของฝ่ายปกครองอย่างใกล้ชิด จริงอยู่ แม้ในบางครั้ง ฝ่ายปกครองมีอำนาจในการใช้ดุลยพินิจในการตัดสินใจ แต่ในสังคมบ้านเรา เมื่อในหลายครั้งฝ่ายปกครองไม่ค่อยทำงาน หรือทำงานโดยไม่ได้คำนึงถึงสิทธิเสรีภาพของประชาชนอย่างแท้จริง ก็จำเป็นต้องมีกลไกของกระบวนการยุติธรรมอย่างศาลปกครองเข้ามาควบคุมตรวจสอบ เพื่อให้มีการปฏิบัติหน้าที่หรือเยียวยาความเสียหาย เมื่อมีการปฏิบัติหน้าที่โดยไม่ชอบด้วยกฏหมาย
“ถ้ากลไกของรัฐมีประสิทธิภาพ ปัญหาเหล่านี้อาจจะไม่มากมายอย่างที่เราเห็นกันอยู่ตอนนี้ แต่มันก็ทำให้เราเห็นว่า เพราะกลไกของรัฐยังไม่สามารถดำเนินการให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของกฏหมายได้จริง จึงต้องมีกลไกของศาลเข้ามาตรวจสอบ แต่กลไกของศาลก็ไม่ใช่กลไกเดียว เพราะเราต้องสนับสนุนให้ประชาชนตื่นตัวและมีส่วนร่วมในการใช้สิทธิเสรีภาพของเขาด้วย”
