โปรดฟังอีกครั้ง ไฟฟ้า(ไม่)วิกฤต!

ASTVผู้จัดการออนไลน์ - กระแสปฏิเสธโรงไฟฟ้านิวเคลียร์หลังเกิดวิกฤตที่ญี่ปุ่น รวมทั้งการคัดค้านโรงไฟฟ้าถ่านหินของชุมชน ทำให้หน่วยงานด้านการวางแผนกำลังผลิตไฟฟ้า ออกมาข่มขู่ว่าถ้าไม่เอานิวเคลียร์ ถ่านหิน และเขื่อน ก็พากันเตรียมรับวิกฤต ความเสี่ยง และค่าไฟฟ้าพุ่งสูงที่จะเกิดขึ้น แท้จริงแล้วเราอับจนสิ้นหนทางกันอย่างว่าจริงหรือ มาฟังข้อมูลอีกด้านจากคณะกรรมาธิการศึกษา ตรวจสอบเรื่องการทุจริตฯ วุฒิสภา ที่ศึกษาทบทวนตรวจสอบการวางแผนกำลังผลิตไฟฟ้าเพื่อร่วมกันผ่าทางตัน

ในรายงานศึกษา (ฉบับสังเขป) ของคณะอนุกรรมาธิการทบทวนแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้า (PDP) ให้สอดคล้องกับสภาวะเศรษฐกิจและสังคม ในคณะกรรมาธิการศึกษา ตรวจสอบเรื่องการทุจริต และเสริมสร้างธรรมาภิบาล วุฒิสภา ซึ่งมีนางสาวรสนา โตสิตระกูล เป็นประธานคณะ ได้ศึกษาเรื่องดังกล่าวโดยเชิญหน่วยงานที่มีหน้าที่รับผิดชอบในการวางแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้า มาชี้แจงและให้ข้อมูล ทั้งจากสำนักงานนโยบายและแผนพลังงาน (สนพ.), คณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน (ก.ก.พ.) รวมถึงหน่วยงานจากต่างประเทศ คือ ผู้แทนจาก World Resources Institute : WRI มาให้ข้อมูลเพื่อใช้ในการศึกษาเปรียบเทียบกับธรรมาภิบาลในการจัดทำแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าของประเทศไทย

นอกจากนี้ ยังได้จัดสัมมนาเพื่อรับฟังความคิดเห็นจากหลายหลายหน่วยงาน เช่น สัมมนา เรื่อง มองรอบด้านพลังงานนิวเคลียร์ : บทเรียนจากนานาชาติเพื่อการตัดสินใจที่มีธรรมาภิบาล, สัมมนา เรื่อง การพยากรณ์ความต้องการไฟฟ้าและการวางแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้า 2010 และ เสวนา เรื่อง มองรอบด้าน : ทางเลือกของการผลิตไฟฟ้าของประเทศ และ เสวนา เรื่อง ความยั่งยืนของการวางแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าของประเทศไทย เป็นต้น

หลังจากการศึกษาทบทวนคณะกรรมาธิการฯ วุฒิสภา ได้จัดทำรายงานต่อประชาชน โดยสรุปปัญหาและข้อเสนอแนะต่อการวางแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าของประเทศ ดังนี้

แผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้า (Power Plan Development หรือแผน PDP) เป็นการกำหนดทิศทางการพัฒนาระบบไฟฟ้าของประเทศในช่วง 20 ปี โดยกำหนดโครงการโรงไฟฟ้าประเภทต่างๆ ที่จะพัฒนาขึ้น ซึ่งแต่ละโรงไฟฟ้าต้องใช้เงินลงทุนหลายพันหรือหลายหมื่นล้านบาท และอาจก่อผลกระทบในด้านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมในพื้นที่ได้อย่างรุนแรง

ดังนั้น ประชาชนในพื้นที่โครงการโรงไฟฟ้า ผู้บริโภคที่ตื่นตัว นักวิชาการและองค์กรพัฒนาเอกชนด้านพลังงานและสิ่งแวดล้อม รวมทั้งบริษัทเอกชนด้านพลังงาน จึงตระหนักถึงความสำคัญอย่างยิ่งของแผน PDP แต่การวางแผนปัจจุบันยังไม่สามารถตอบรับกับสภาพสังคมและการเข้ามามีส่วนร่วมในการวางแผนและตัดสินใจในแผน PDP ได้

ทางกระทรวงพลังงานและการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) ซึ่งรับผิดชอบจัดทำแผน PDP ยังคงมุ่งเน้นแนวทางการร่างแผนการลงทุนและการยืนยันเหตุผลในเวทีรับฟังความคิดเห็น (Desige and Defend) โดยในกรณีล่าสุคือ แผน PDP 2010 หรือแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้า พ.ศ. 2553 - 2573 มีการยกร่างแผน PDP ไว้ก่อนแล้วจึงจัดกระบวนรับฟังความคิดเห็นอย่างเร่งด่วนและเปิดเผยข้อมูลต่อประชาชนอย่างกระชั้นชิด ทำให้การแสดงความคิดเห็นเป็นไปอย่างจำกัด และไม่มีผลในการตัดสินใจของรัฐบาล

กระบวนการดังกล่าว ส่งผลให้แผน PDP 2010 ยังคงมุ่งเน้นแนวทางการจัดหาไฟฟ้า หรือ Supply side โดยโครงการโรงไฟฟ้าขนาดใหญ่ที่มีการลงทุนสูง ได้แก่ โรงไฟฟ้าถ่านหิน ก๊าซธรรมชาติ นิวเคลียร์ หรือเขื่อนขนาดใหญ่ในประเทศเพื่อนบ้าน แต่กลับละเลยการจัดการด้านความต้องการไฟฟ้า (Demand side Management) หรือ DSM ซึ่งได้รับการยอมรับจากนานาประเทศว่า เป็นทางเลือกที่มีต้นทุนต่ำสุดและมีผลกระทบน้อยที่สุดในการตอบสนองความต้องการไฟฟ้า

ในแผน PDP 2010 กำหนดเป้าหมายด้าน DSM ไว้เพียง 240 เมกะวัตต์ ในปี 2573 หรือเพียงร้อยละ 0.3 ของความต้องการไฟฟ้าสูงสุด โดยมุ่งเน้นโครงการหลอดไฟประสิทธภาพสูงเท่านั้น ทั้งที่ DSM สามารถดำเนินการได้ตั้งแต่ระดับเครื่องใช้ไฟฟ้าประสิทธภาพสูงทั้งในบ้านเรือน โรงงานอุตสาหกรรมและในอาคารพาณิชย์ต่างๆ ระดับการออกแบบก่อสร้างบ้านเรือนให้ลดการใช้พลังงาน ป้องกันความร้อน มีอากาศถ่ายเท และใช้แสงธรรมชาติ เป็นต้น ตลอดจนการวางแผนเมืองและชุมชนให้ลดความจำเป็นในการเดินทาง และเพิ่มสวนสาธารณะและพื้นที่สีเขียว เป็นต้น

DSM จึงสามารถสร้างทิศทางการพัฒนาระบบพลังงานของประเทศที่ใช้ไฟฟ้าและพลังงานอย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น ซึ่งศักยภาพที่มีการประเมินล่าสุดเฉพาะเครื่องใช้ไฟฟ้าในครัวเรือนของประเทศไทย สามารถประหยัดพลังงานไฟฟ้าได้ร้อยละ 29 ภายในปี 2573 ดังนั้นรัฐบาลจึงควรกำหนดเป้าหมายเชิงยุทธศาสตร์ในด้าน DSM ทั้งในระดับเครื่องใช้ไฟฟ้า ระดับอาคารบ้านเรือน และระดับเมืองและชุมชน รวมทั้งกลไกและมาตรการต่างๆ ในการบรรลุเป้าหมาย

ในด้านการจัดหาไฟฟ้า ควรเพิ่มความสำคัญของพลังงานหมุนเวียน ซึ่งมีศักยภาพเพิ่มขึ้นอย่างมาก โดยในปัจจุบันนี้ ภาคเอกชนมีการพัฒนาโครงการจำนวนมากเพื่อเสนอขายไฟฟ้าให้กับรัฐรวมแล้วกว่า 10,000 เมกะวัตต์ และโดยหลักการแล้ว พลังงานหมุนเวียนเหล่านี้มีการผลกระทบน้อยกว่าโครงการโรงไฟฟ้าขนาดใหญ่ จึงควรกำหนดเป้าหมายในแผน PDP ให้เหมาะสมกับศักยภาพในปัจจุบัน ดังเช่น เป้าหมายการพัฒนาหมุนเวียน 5,604 เมกะวัตต์ ภายในปี 2565 ที่กำหนดไว้แล้วในแผนพัฒนาพลังงานทดแทนของรัฐบาล ขณะที่แผน PDP 2010 กำหนดไว้เพียง 4,768 เมกะวัตต์ในปีดังกล่าว

ทั้งนี้ การปรับทิศทางของแผน PDP ไปสู่แนวทาการพัฒนาพลังงานอย่างยั่งยืนทั้ง DSM และพลังงานหมุนเวียนดังกล่าว จำเป็นต้องมีการปรับกระบวนการวางแผนและโครงสร้างด้านผลประโยชน์ของกระทรวงพลังงานและการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย ซึ่งเป็นหน่วยงานที่รับผิดชอบจัดทำแผน PDP

ในด้านกระบวนการวางแผน PDP ควรกำหนดให้เป็นกระบวนการวางแผนเชิงยุทธศาสตร์เกี่ยวกับทิศทางการพัฒนาระบบไฟฟ้าของประเทศ โดยเชื่อมโยงกับทิศทางและนโยบายการพัฒนาประเทศในระยะยาว มีการเปิดกว้างการมีส่วนร่วมของประชาชนอย่างเป็นขั้นตอน ในการกำหนดทิศทางความต้องการไฟฟ้าในอนาคต ทางเลือกต่างๆ ในการตอบสนองความต้องการไฟฟ้า และการประเมินผลกระทบเชิงยุทธศาสตร์ของร่างแผน PDP แนวทางต่างๆ เพื่อให้กระทรวงพลังงาน กฟผ. และหลายภาคส่วนในสังคม ต่างก็มีส่วนร่วมในการพัฒนาระบบไฟฟ้าที่ยั่งยืน

ในด้านโครงสร้างผลประโยชน์ ควรปรับเปลี่ยนระบบตอบแทนของทั้ง 3 การไฟฟ้าฯ ที่กำหนดระบบอัตราผลตอบแทนตามการลงทุน (Return on Invested Capital) หรือ ROIC ซึ่งส่งผลให้การไฟฟ้าฯต้องเพิ่มตัวเลขการลงทุนเพื่อที่จะเพิ่มตัวเลขผลตอบแทนให้มากขึ้นส่งผลให้การวางแผน PDP มีแนวโน้มการเลือกโรงไฟฟ้าที่มีการลงทุนสูง

ประกอบกับโครงสร้างผลประโยชน์ทับซ้อนของข้าราชการระดับสูงของกระทรวงพลังงาน ซึ่งมีบทบาทในการตัดสินใจเชิงนโยบาย โครงการ และการจัดสรรเงินกองทุนกับบทบาทในภาคเอกชนและรัฐวิสาหกิจที่รับตำแหน่งอยู่ในคณะกรรมการบริษัทต่างๆ ซึ่งควรจะต้องส่งเสริมผลประกอบการและกำไรของบริษัท ทั้งนี้ข้าราชการระดับสูงเหล่านี้ได้รับผลตอบแทนเป็นตัวเงินทั้งเบี้ยประชุมและเงินโบนัสที่เชื่อมโยงโดยตรงกับผลกำไรของบริษัทในแต่ละปี

ดังนั้น รัฐบาลจึงควรปรับเปลี่ยนระบบตอบแทนและระบบการกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจด้านไฟฟ้าจากระบบ ROIC มาเป็นระบบกำกับตามผลงานและประสิทธิภาพ (Perfomance - based Requlation) เพื่อส่งเสริมระบบผลตอบแทนจากการพัฒนาและดำเนินงานระบบไฟฟ้าที่ดีขึ้น รวมทั้งการพัฒนาประสิทธิภาพขององค์กร มิใช่การลงทุนที่เพิ่มขึ้นเป็นหลักเท่านั้น

รวมทั้งการป้องกันผลประโยชน์ทับซ้อนของข้าราชการระดับสูงระหว่างบทบาทการตัดสินใจเพื่อผลประโยชน์ของสาธารณะส่วนรวม กับการตัดสินใจเพื่อผลประโยชน์ของบริษัทเอกชนและผลประโยชน์ส่วนตน ดังเช่น การห้ามมิให้มีบทบาทในภาคเอกชนที่ดำเนินธุรกิจด้านพลังงาน หรือการห้ามมิให้รับเงินโบนัสซึ่งเชื่อมโยงโดยตรงกับผลกำไรของบริษัท เป็นต้น อันจะทำให้โครงสร้างและระบบมีความเป็นธรรมและมุ่งประโยชน์ของสาธารณะส่วนรวม