การจัดการทรัพยากรในมุมที่รัฐบาลไทยไม่เคยทำ…ตัวอย่างจากนอร์เวย์ / ประสาท มีแต้ม

 
คอลัมน์ : โลกที่ซับซ้อน
โดย...ประสาท  มีแต้ม
 
ในช่วงไม่กี่ปีมานี้ รัฐบาลไทยชุดแล้วชุดเล่ามีความพยายามอย่างมากที่จะนำทรัพยากรธรรมชาติขึ้นมาใช้ประโยชน์เป็นจำนวนมาก ไม่เฉพาะแต่ปิโตรเลียม แร่ทองคำ ซึ่งได้กระทำมาอย่างต่อเนื่อง และเป็นข่าวครึกโครมมาตลอดเท่านั้น แต่ยังมีแร่โปแตชในภาคอีสานอีกเป็นจำนวนมากที่มีข่าวว่ารัฐบาลชุดนี้ได้อนุมัติให้บริษัทในประเทศจีนเข้ามาสำรวจแล้ว

ด้วยเหตุที่ว่าทรัพยากรเหล่านี้เป็นทรัพยากรที่ใช้แล้วหมดไป และหมดแล้วหมดเลย จึงมีคำถามในเชิงความเป็นธรรมต่อคนในรุ่นอนาคตก็คือ ด้วยหลักคิดของรัฐไทยที่กำหนดว่า “แร่และปิโตรเลียมเป็นสมบัติของรัฐไม่ว่าจะอยู่ใต้ที่ดินของเอกชนก็ตาม” แล้วคนในอนาคตซึ่งมีส่วนเป็นเจ้าของทรัพยากรเท่ากับคนในรุ่นปัจจุบันนี้จะได้ประโยชน์อะไรจากทรัพยากรที่หายากเหล่านี้

นอกจากคนในรุ่นอนาคตจะไม่ได้ใช้ประโยชน์จากทรัพยากรที่พวกเขาเป็นหุ้นส่วนเท่ากับคนรุ่นก่อนแล้ว พิษภัยจากการนำทรัพยากรขึ้นมาใช้ เช่น กรณีเหมืองทองคำ ได้ทำให้แผ่นดินของพวกเขาต้องปนเปื้อนสารพิษสะสมที่มียาวนาน

จึงไม่แปลกที่มีวลีหนึ่งที่กล่าวในเชิงเสียดสีแต่เมื่อคิดดีๆ ก็เป็นความจริง (paradox) ว่า “การมีทรัพยากรเป็นความโชคร้ายของประชาชน หรือถูกสาป (Resource Curse)” 

บทเรียนกรณีการทำเหมืองดีบุกในทะเลอันดามันแถบจังหวัด ภูเก็ต พังงา เมื่อประมาณปี 2510-2518 โดยบริษัทต่างชาติ นอกจากเป็นการปล้นทรัพยากรของชาติแล้ว ยังถูกหลอกให้ขายแร่แทนทาลัม (ซึ่งหายาก และราคาแพงเกือบ 20 เท่าตัว) ที่ปนไปกับแร่ดีบุกซึ่งราคาถูกกว่า

นอกจากนี้ การทำแร่ในทะเลได้ส่งผลกระทบต่อระบบนิเวศอย่างรุนแรง โดยเฉพาะอย่างยิ่งต่อการท่องเที่ยวในทะเล และชายหาดซึ่งในขณะนั้นยังไม่ได้รับความนิยมเท่าทุกวันนี้ ในที่สุดก็นำไปสู่การประท้วงที่นำโดยขบวนการนักศึกษา และประชาชนทั่วประเทศ จนรัฐบาลต้องถอนประทานบัตร

เพื่อให้คนรุ่นหลังได้เข้าใจมากขึ้น ผมขอเล่าต่อด้วยการยกคำพูดของรัฐมนตรีอุตสาหกรรมในขณะนั้นว่า “หาดขาวๆ สวยๆ จะเก็บไว้ให้ฝรั่งเดินแก้ผ้าเล่นกระนั้นหรือ” หาดที่ว่านี้ก็คือ หาดป่าตอง จังหวัดภูเก็ต


ในช่วงนั้น ประเทศไทยส่งออกดีบุกมากเป็นอันดับ 2 ของโลก โดยที่ในปี 2523 ปีเดียวเราส่งออกกว่า 3.4 หมื่นตัน ปัจจุบันเหลือแค่ 28 ตัน ซึ่งพอจะพูดได้ว่าดีบุกของเรา (พร้อมทั้งแร่แทนทาลัม) ได้หมดประเทศไปแล้ว

คำถามก็คือว่า คนไทยในรุ่นปัจจุบันได้รับประโยชน์อะไรบ้างจากทรัพยากรดีบุกดังกล่าวซึ่งหมดไปแล้ว และถามต่อไปว่า คนไทยในอนาคตได้รับประโยชน์อะไรจากแหล่งปิโตรเลียม ทองคำ และแร่โปแตชซึ่งพวกเขามีหุ้นส่วนอยู่ด้วยไม่น้อยไปกว่าคนรุ่นนี้

ถ้าจะตอบว่า ก็รัฐบาลนำรายได้ไปก่อสร้างโครงสร้างพื้นฐาน โรงเรียน โรงพยาบาล ซึ่งคนรุ่นหลังก็ได้ใช้ประโยชน์ด้วย ผมว่าคำตอบแค่นี้ไม่พอนะครับ เพราะงบก่อสร้างของรัฐบาลในแต่ละปีก็มีไม่กี่เปอร์เซ็นต์ ในขณะที่งบก้อนโตคือ ประมาณ 70% หมดไปกับเงินเดือนข้าราชการซึ่งคนรุ่นหลังแทบจะไม่ได้รับประโยชน์ด้วยเลย

ปัญหาที่ผมเกริ่นมาทั้งหมดนี้รัฐบาลประเทศนอร์เวย์ได้แก้ปัญหาแล้วครับ โดยเริ่มต้นเมื่อปี 2533 ซึ่งเดี๋ยวผมจะขยายความครับ

แต่ก่อนอื่น ผมขอชวนท่านผู้อ่านคิดก่อนว่า ในขณะที่เรากำลังร่างรัฐธรรมนูญใหม่เพื่อการปฏิรูปประเทศไทย ควรหรือไม่ว่า เราน่าจะบัญญัติไว้ในแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐด้วยว่า “การนำประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติประเภทที่ใช้แล้วหมดไปต้องคำนึงถึงผลประโยชน์ของประชาชนในอนาคตด้วย” โดยวิธีการจัดตั้งกองทุนในลักษณะที่ประเทศนอร์เวย์ได้ทำมาแล้ว

เพื่อให้คำอธิบายของผมกระชับขึ้น ผมจึงขอนำเสนอด้วยภาพซึ่งจัดทำโดยองค์กรของกลุ่มนักธุรกิจ เจ้าที่ดิน และนักวิชาการในประเทศแคนาดาที่มีชื่อย่อว่า CRED (Conservation for Responsible Economic Development) เป็นองค์กรที่ไม่แสวงหากำไร ก่อตั้งเมื่อปี 2556 โดยมีวัตถุประสงค์ที่อ้างว่า เพื่อความรับผิดชอบต่อการพัฒนาเศรษฐกิจ

ภาพที่ว่านี้อยู่ในบทความที่ชื่อว่า “อะไรที่แคนาดา และ Alberta ควรเรียนรู้จากนอร์เวย์” โดยที่ภาพนี้แสดงผลการศึกษาเปรียบเทียบระหว่างการจัดการปิโตรเลียมของรัฐ หรือจังหวัด Alberta (มีประชากรประมาณ 4 ล้านคน) ของประเทศแคนาดากับประเทศนอร์เวย์ซึ่งมีประชากรประมาณ 5 ล้านคน

ข้อมูลในภาพนี้มีหลายสิ่งที่น่าสนใจ แต่เท่าที่ผมตรวจสอบข้อมูลจากแหล่งอื่น พบว่า มีข้อมูลเชิงตัวเลขบางตัวไม่ตรงกัน แต่ผมคิดว่านั่นไม่ใช่ประเด็นสำคัญ ความสำคัญอยู่ที่แนวคิดของประเทศนอร์เวย์นะครับ

ประโยคแรกที่บทความชิ้นนี้กล่าวคือ “สมควรไหมที่แคนาดาจะนำรูปแบบการจัดการพลังงานซึ่งทำให้พลเมืองชาวนอร์เวย์กลายเป็นเศรษฐีในเชิงทฤษฎี”(http://credbc.ca/norways-oil-gas-policy/#He)

รูปแบบการจัดการพลังงานของนอร์เวย์เป็นอย่างไร? 

บทความนี้ได้กล่าวย้อนไปถึงปี 2505 (หลังผู้ใหญ่ลีตีกลองประชุมในประเทศไทย 1 ปี) เมื่อรู้ว่ามีความเป็นไปได้ที่จะมีน้ำมันในไหล่ทวีปของตน นอร์เวย์ได้อ้างอธิปไตยเหนือไหล่ทวีป และถือว่าทรัพยากรธรรมชาติที่พบเป็นของรัฐการริเริ่มของรัฐบาลมาจากหลักปรัชญาที่แตกต่างกันอย่างมากระหว่างประเทศนอร์เวย์ และแคนาดาในเรื่องความเป็นเจ้าของของทรัพยากรธรรมชาติ ในขณะที่นอร์เวย์อ้างความเป็นเจ้าของในน้ำมันในดินแดนของตน แคนาดากลับสมมติว่าน้ำมันใต้ดินเป็นของบริษัทที่ขุดเจาะ (This initial government response forms the basis of the very different philosophies between Norway and Canada on natural resource ownership. While Norway claims ownership over oil in its land, Canada assumes that any oil in the ground belongs to the companies that extract it.)

ประเด็นที่ภาคประชาชนไทยคัดค้านการเปิดสัมปทานปิโตรเลียมรอบใหม่ก็อยู่ตรงนี้แหละครับ คือถ้าสัมปทานไปแล้ว ความเป็นเจ้าของ หรือกรรมสิทธิ์ในการจัดการปิโตรเลียมจะเปลี่ยนมือจากรัฐไปเป็นของบริษัท หลักกฎหมายที่เรายึดว่า “ปิโตรเลียมเป็นของรัฐ” เป็นแค่คำหลอกเด็กเท่านั้นเอง

ต่อมาในปี 2515 รัฐบาลนอร์เวย์ ได้จัดตั้งบริษัท Statoil ซึ่งได้รับในอนุญาตให้ผลิตปิโตรเลียมได้ถึง 50% ของใบอนุญาตทั้งหมด ปัจจุบัน Statoil ถือหุ้นโดยรัฐบาล 67% ที่เหลืออีก 33% ถือหุ้นโดยสาธารณะ

ในระยะแรกบริษัท Statoil ได้ขอเข้าไปถือหุ้นในการสำรวจถึง 50% สร้างความไม่พอใจให้แก่บริษัทน้ำมัน รัฐบาลนอร์เวย์ จึงเล่นบทแข็งว่า “จะทำหรือจะเลิก (take it or leave it)” แล้วในที่สุดบริษัทก็ยอมตามรัฐบาลแต่โดยดี

ในภาพข้างล่างนี้ (ซึ่งจัดทำโดย CRED) ได้แสดงการเปรียบเทียบว่า “ระหว่าง Alberta กับ นอร์เวย์ : ใครได้เงินมากกว่ากัน?”

ในภาพบอกว่า Alberta ผลิตปิโตรเลียมวันละ 2.30 ล้านบาร์เรล แต่สะสมเงินเข้ากองทุน (ก่อตั้งปี 2519) ได้เพียง 17,500 ล้านดอลลาร์สหรัฐ (ข้อมูลปี 2555) ในขณะที่นอร์เวย์ผลิตได้วันละ 1.48 ล้านบาร์เรล แต่มีเงินสะสมในกองทุนถึง 905,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐ

หมายเหตุ (1) ข้อมูลจาก mundi พบว่า นอร์เวย์ผลิตได้ 2.79 ล้านบาร์เรลต่อวัน ในขณะที่ประเทศไทย ผลิตปิโตรเลียมในปี 2556 ได้เฉลี่ยวันละ 0.809 ล้านบาร์เรลเทียบเท่าน้ำมันดิบ
 

 
สังเกตหมูสะสมเงินตัวใหญ่มากในฝั่งนอร์เวย์ แต่ในฝั่ง Alberta ตัวเล็กนิดเดียว

รัฐบาลนอร์เวย์ไม่มีหนี้สิน การศึกษาฟรีจนจบมหาวิทยาลัย ในขณะที่ Alberta รัฐบาลมีหนี้สินถึงกว่าหมื่นล้าน งบประมาณก็ขาดดุล

รัฐบาลนอร์เวย์เก็บภาษีปิโตรเลียมสูงถึง 78% ในขณะที่ 50% เก็บที่กำไรสุทธิของการผลิต และอีก 28% เก็บที่กำไรสุทธิของบริษัทที่ขายซึ่งเท่ากับอัตราภาษีของบริษัทอื่นๆ ทั่วไป (หมายเหตุ ผมก็ไม่ค่อยเข้าใจชัดเจนนักถึงบริษัทที่ขาย) ในขณะที่ Alberta คิดค่าภาคหลวงในอัตรา $7/บาร์เรล ถ้าราคาน้ำมันอยู่ที่ประมาณ $100 แต่จะเก็บสูงกว่านี้เมื่อราคาน้ำมันเพิ่มขึ้น

กลับมาที่กองทุนของทั้ง 2 ฝ่าย ซึ่งเป็นจุดสนใจหลักของเราครับ กองทุนของ Alberta ก่อตั้งปี 2519 โดยมีหลักการว่า จะนำเงินรายได้จากปิโตรเลียมจำนวน 30% มาสะสมในกองทุนนี้ แต่ปรากฏว่า ทำได้จริงอยู่ประมาณ10 กว่าปี หลังจากนั้นก็ไม่มีการนำเงินมาเข้ากองทุนอีกเลย

ในปี 2550 มีคณะกรรมการทบทวนค่าภาคหลวงใน Alberta และมีมติให้เพิ่ม แต่ในปี 2553 ก็ได้ลดกลับมาที่อัตราเดิมโดยอ้างว่า เพื่อดึงดูดนักลงทุน

สำหรับกองทุนของนอร์เวย์ (ชื่อเต็มว่า Norway’s Government Pension Fund Global, ก่อตั้งปี 2533) ซึ่งมีวัตถุประสงค์ชัดเจนว่า จะนำกำไรจากความร่ำรวยน้ำมันมาสะสมไว้เพื่อประชาชนรุ่นหลัง (Save for Future Generations) เมื่อน้ำมันไปจากประเทศแล้วผมเข้าใจว่าเอากำไรทั้งหมดมาสะสมนะครับ

ย้ำครับว่า เขาพูดถึงวันที่ประเทศหมดน้ำมัน แต่ผลประโยชน์จากกองทุนฯ จะเป็นประโยชน์แก่ชาวนอร์เวย์รุ่นต่อไป (One day the oil will run out, but the return on the fund will continue to benefit the Norwegian population.)

ปัจจุบัน ถ้านำสินทรัพย์ของกองทุนนี้ทั้งหมดมาแจกให้ชาวนอร์เวย์ทุกคน จำนวน 5.1 ล้านคน เฉลี่ยแล้วจะได้คนละ 5.7 ล้านบาท

หลักการสำคัญของกองทุนนี้อีกอย่างหนึ่งคือ รัฐบาลสามารถนำมาใช้ได้แค่ปีละ 4% ของมูลค่าทรัพย์สินเท่านั้น

ปัจจุบัน กองทุนเกษียณอายุของนอร์เวย์มีการลงทุนในตลาดหลักทรัพย์ต่างประเทศถึงกว่า 80 ประเทศทั่วโลก โดยมีกติกาว่า ต้องลงทุนในอสังหาริมทรัพย์ 5% และไม่ลงทุนทุนในบริษัทผลิตและจำหน่ายบุหรี่ รวมทั้งไม่ลงทุนในบริษัทที่ทำลายสิ่งแวดล้อมอย่างรุนแรง

สำหรับในประเทศไทย กองทุนของนอร์เวย์มาลงทุนรวม 69 บริษัท คิดเป็นมูลค่าประมาณ 730 ล้านดอลลาร์สหรัฐ (1 NOK=0.129 USD) ผมได้ตัดรายชื่อบางบริษัทมาลงให้ดูด้วยครับ พร้อมกับสัดส่วนในการโหวตของบางบริษัท (โดยที่การเลือกมีปัจจัยบางอย่างอยู่ในใจผมด้วย)
 

 
กลับมาที่การจัดการปิโตรเลียมของไทยครับ ในปี 2556 รัฐบาลไทยมีรายได้จากค่าภาคหลวงปิโตรเลียม จำนวน 1.84 แสนล้านบาท ในจำนวนนี้เป็นค่าภาคหลวงเสีย 6.4 หมื่นล้านบาท (ดูตารางประกอบ)
 

 
หลังจากที่ได้ศึกษาจากทั้ง Alberta และประเทศนอร์เวย์แล้ว เราพบเหมือนกันว่าทั้ง 2 คิดถึงอนาคตของคนรุ่นหลังที่ถือเป็นหุ้นส่วนของทรัพยากรธรรมชาติที่ใช้แล้วหมดไป แถมยังเป็นพิษเป็นภัยต่อคนรุ่นหลังทั้งที่อยู่ใกล้แหล่งผลิต และจากสภาวะโลกร้อนด้วย เพียงแต่ระดับของความสำเร็จ และความจริงจังของกองทุนทั้ง 2 ต่างกันเท่านั้น

ปัจจุบัน สังคมไทยก็เริ่มตระหนักถึงอนาคตกันบ้างแล้ว เช่น พระราชบัญญัติเงินออม เป็นต้น แต่ผมคิดว่าสังคมไทยจะมีคุณธรรมมากกว่านี้มากหากเราขยับไปถึงการตราไว้ในรัฐธรรมนูญ แล้วออกกฎหมายลูกมารองรับ

สมมติว่า เราเอา 50% ของค่าภาคหลวง (ซึ่งมีอัตราที่ต่ำมากเมื่อเทียบกับประเทศนอร์เวย์) ก็จะได้ปีละประมาณ 3 หมื่นล้านบาท แล้วนำเงินจำนวนนี้ไปลงทุนในกิจการที่สร้างสรรค์ เช่น เรื่องที่อยู่อาศัย โดยคิดอัตราดอกเบี้ยสัก 6% เท่ากับดอกเบี้ยเงินกู้ของสหกรณ์ออมทรัพย์บางแห่ง

หากการสะสมคงที่คือปีละ 3 หมื่นล้านบาท ภายใน 10 ปี กองทุนนี้ก็จะมีมูลค่าถึง 4.5 แสนล้านบาท

ปัจจุบัน รัฐบาลก็จ่ายเงินให้แก่ผู้สูงอายุเดือนละ 600 บาท ซึ่งแนวคิดก็เพื่อการดูแลคนในอนาคต ผมคิดคร่าวๆ แล้วพบว่า ถ้ามีการนำเงินสะสมจากผลประโยชน์จากปิโตรเลียมอย่างเดียวก็น่าจะเพียงพอ หรือมากกว่าการช่วยเหลือดังกล่าว

ญาติผู้ใหญ่ของผมท่านหนึ่งเคยเล่าให้ผมฟังว่า ม.ร.ว.เสนีย์ ปราโมช เคยกล่าวเปรียบเทียบถึงความอุดมสมบูรณ์ทรัพยากรธรรมชาติของไทยว่า “เมืองไทยเรานี้อุดมสมบูรณ์มาก หากไม่มีการคอร์รัปชันเสียอย่างเดียว เราสามารถเอาทองคำมาทำถนนยังได้เลย” 

ปัจจุบันนี้ แม้ว่าเรามีทรัพยากรธรรมชาติเหลืออยู่ไม่มากแล้ว แต่ก็ยังไม่สายเกินไปที่จะเริ่มต้นสิ่งดีๆ ที่รัฐบาลผ่านๆ มาไม่เคยคิดไม่เคยทำ หากเราไม่เริ่มต้นวันนี้แล้วเราจะเริ่มวันไหน

งานวิจัยของนักสังคมศาสตร์ท่านหนึ่ง (คือ ศาสตราจารย์ MICHAEL L. ROSSแห่ง UCLA จากเรื่อง DOES OIL HINDER DEMOCRACY?) พบว่า “น้ำมันขัดขวางความเป็นประชาธิปไตยของประเทศ”


ดังนั้น ในทัศนะของผมแล้ว การที่ภาคประชาชนไทยลุกขึ้นมาเรียกร้องให้ชะลอการให้สัมปทานปิโตรเลียมรอบที่ 21 เอาไว้ก่อน แล้วออกกฎหมายใหม่เพื่อนำระบบที่ดีกว่ามาใช้ จึงเป็นภารกิจที่จำเป็น ถูกต้อง และมีเกียรติต่อความเป็นพลเมืองของประเทศที่อ่อนด้อยในระบอบประชาธิปไตยแต่มีทรัพยากรมากพลเมืองในระบอบที่พ่อค้าน้ำมันมีอำนาจเหนือรัฐบาล

เราต้องให้กำลังใจซึ่งกันและกันอย่างนี้แหละ หัวใจจึงจะชุ่มชื่น สดใส และมีพลังครับ