ศรีสมภพ จิตร์ภิรมย์ศรี
ศูนย์เฝ้าระวังสถานการณ์ภาคใต้
สถานวิจัยความขัดแย้ง และความหลากหลายทางวัฒนธรรมภาคใต้ มอ. ปัตตานี
ในวันนี้ เหตุการณ์ความไม่สงบในจังหวัดชายแดนภาคใต้ยังคงดำเนินต่อไป พร้อมด้วยความเป็นพลวัต และซับซ้อนของสถานการณ์ พัฒนาการของความรุนแรงได้นำเราไปสู่สภาวะที่เรียกว่า “ความยืดเยื้อเรื้อรังของความขัดแย้ง” ไปแล้ว ศูนย์เฝ้าระวังสถานการณ์ภาคใต้รายงานให้เห็นข้อมูลว่า ในรอบ 101 เดือนของความรุนแรงที่ผ่านมา เหตุการณ์ที่เริ่มไต่ระดับสูงมาตั้งแต่ 4 มกราคม 2547 ถึง 31พฤษภาคม 2555 หรือก้าวข้ามเข้าสู่ปีที่ 9 ของความรุนแรง มีเหตุการณ์ความไม่สงบในสามจังหวัดชายแดนภาคใต้จำนวน 11,754 เหตุการณ์ ซึ่งยังผลทำให้มีผู้เสียชีวิต และได้รับบาดเจ็บรวมกันประมาณ 14,343 ราย ในจำนวนนี้ประกอบไปด้วย ผู้เสียชีวิต 5,206 รายและมีผู้ได้รับบาดเจ็บอีกประมาณ 9,137 ราย ทุกวันทุกคืนเรายังคงได้รับข่าวสารเกี่ยวกับเหตุการณ์ความไม่สงบภาคใต้เกิดขึ้นตลอดเวลา
ความรุนแรงที่ซ้ำซาก และยืดเยื้อ
คำถามก็คือว่า ปรากฏการณ์ความรุนแรงนี้ได้สะท้อนความเป็นจริงอะไรบางอย่างที่เรามองไม่เห็นบ้าง? ปรากฏการณ์เช่นว่านี้ก็คือ ความรุนแรงมีลักษณะที่ต่อเนื่องไม่มีวันหยุด เป็นความรุนแรงที่มีชีวิต และสามารถต่อชีวิตของตัวเองได้ แต่ทำไมจึงเป็นเช่นนั้น? และมันจะเดินต่อไปจนถึงจุดไหน? ความเป็นจริงที่ประจักษ์ชัดก็คือว่า ในรอบ 100 เดือนกว่าที่ผ่านมา สถานการณ์ความรุนแรงที่ภาคใต้ไม่เคย หรือไม่มีแนวโน้มว่าจะหยุดชะงัก หรือลดน้อยถอยลงไปได้แต่อย่างใด หรือถ้าหากจะลดระดับลงในบางครั้ง ก็ไม่ใช่การลดระดับลงอย่างมีความหมายนัยสำคัญเลย
ภาพลักษณ์ของข้อสรุปดังกล่าว จะมองเห็นได้เด่นชัดจากการศึกษาแบบแผนของความรุนแรงที่เกิดขึ้นอย่างซ้ำแล้วซ้ำเล่า ลักษณะที่เห็นเหมือนกันก็คือ เริ่มตั้งแต่ในปี 2547 เป็นต้นมา สถานการณ์ความไม่สงบจะไต่บันไดสูงขึ้นเป็นอย่างมาก จนกระทั่งในปลายปี 2550 ก็ลดระดับลงอย่างมีนัยสำคัญ อันเป็นผลมาจากการระดมกำลังทหาร และปฏิบัติการควบคุมอย่างเข้มข้นของรัฐ โดยอาศัยการบังคับใช้กฎหมายพิเศษ คือ กฎอัยการศึก และ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ โดยเป็นการใช้ความเข้มข้นของการปราบปราม และการควบคุมด้วยกำลัง แต่ก็ดังที่ทราบกันดี ตั้งแต่ปี 2551 เป็นต้นมา ระดับความสูญเสียจากความรุนแรงกลับมีลักษณะคงที่ ณ จุดนี้ การก่อรูปของความรุนแรง และความไม่สงบในจังหวัดชายแดนภาคใต้ได้พัฒนาตัวเองไปสู่รูปลักษณะใหม่ กล่าวคือ ในขณะที่จำนวนครั้งของความรุนแรง หรือเหตุการณ์ความไม่สงบมีระดับลดลงไปบ้าง จากห้วงปี 2547-2550 แต่อัตราการตาย และบาดเจ็บจากเหตุการณ์ดังกล่าวไม่ได้ลดลงตามจำนวนเหตุการณ์ที่ลดลงไปด้วย ถ้าจะกล่าวในอีกแง่หนึ่ง จำนวนของการสูญเสียที่รวมเอาทั้งการตาย และการบาดเจ็บนั้นกลับมีลักษณะคงที่หรือไม่ได้ลดลงอย่างมีนัยสำคัญเลย ความรุนแรงที่เกิดขึ้นในระยะหลังจึงได้กลายรูปแปลงกายไปเป็น‘ความรุนแรงเชิงคุณภาพ’หรือ ‘ความรุนแรงที่ยึดเยื้อเรื้อรัง’ไปเสียแล้ว
เศรษฐกิจทรงกับทรุดยังพัฒนาอยู่หรือ?
ความยืดเยื้อเรื้อรังของสถานการณ์ความไม่สงบในจังหวัดชายแดนภาคใต้มีผลกระทบอย่างมากในหลายด้าน ในทางเศรษฐกิจ จากข้อมูลทางด้านรัฐสภาชี้ให้เห็นว่า รัฐบาลได้ทุ่มทรัพยากรงบประมาณแผ่นดินในระหว่างปี 2547-2556 เป็นเงินประมาณมากถึง180,000 ล้านบาท เพื่อแก้ปัญหาการบริหาร และการพัฒนาในสถานการณ์พิเศษของจังหวัดชายแดนภาคใต้ เมื่อพิจารณาจากข้อมูลเศรษฐกิจมหภาคในช่วงสิ้นปี 2547 อัตราการเจริญเติบโตของ 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ได้เพิ่มขึ้น เนื่องจากการทุ่มงบประมาณทางการทหาร และความมั่นคงเพื่อควบคุมสถานการณ์ความรุนแรงในพื้นที่อย่างต่อเนื่อง แต่อัตราการเจริญเติบโตเศรษฐกิจของ 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้เป็นการขยายตัวในอัตราที่ลดน้อยลงจากก่อนปี 2547 พอถึงในปี 2550 อัตราการเจริญเติบโตของทั้ง 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ก็ลดลง เนื่องจากการเพิ่มขึ้นของต้นทุนในการผลิต โดยเฉพาะน้ำมัน ความหวั่นเกรงว่าจะเกิดภาวะเศรษฐกิจถดถอยทั่วโลก และการยกระดับความรุนแรงใน 3 จังหวัดภาคใต้ในช่วงดังกล่าว แต่ในปี 2551 การเจริญเติบโตของ 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ได้ขยายตัวเพิ่มขึ้นในระดับเดิม ในปี 2552-2553 น่าสังเกตว่า อัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจของ 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ได้ขยายตัวในระดับคงที่ประมาณปีละ 2% เนื่องจากการใช้จ่ายงบประมาณทางการทหารที่เพิ่มขึ้น และเริ่มได้รับผลจากการใช้แผนพัฒนาในเขตพัฒนาพิเศษเฉพาะกิจจังหวัดชายแดนภาคใต้
แต่สิ่งที่น่าสังเกตอีกด้านหนึ่งก็คือ จากงานวิจัยโครงสร้างเศรษฐกิจภาคใต้ โดยเฉพาะในช่วงที่เกิดสถานการณ์ความไม่สงบตั้งแต่ปี 2547 จนถึงปีปัจจุบัน ผลผลิตภาคการเกษตรจากที่เคยขยายตัวในระดับสูง กลับขยายตัวอยู่ในระดับต่ำ สลับกับการหดตัว หรือการเติบโตในอัตราลบ แต่ภาคเศรษฐกิจที่ยังคงขยายตัวอยู่อย่างต่อเนื่องก็คือ “สาขานอกภาคเกษตร” ซึ่งก็หมายความถึงส่วนใหญ่ของกิจกรรมในภาครัฐ หรือรายจ่ายการบริหารราชการแผ่นดิน รวมทั้งการพัฒนาการศึกษา และสาธารณสุขอันเป็นกิจกรรมในภาครัฐ อาจกล่าวได้ว่า การที่ระบบเศรษฐกิจโดยรวมใน 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ยังรักษาระดับการขยายตัวอยู่ได้เล็กน้อย และไม่ถึงกับอยู่ในภาวะภาวะชะงักงัน หรือล่มลงจากวิกฤตการณ์อันมาจากสถานการณ์ความไม่สงบ และความผันผวนของเศรษฐกิจจากภายนอก เช่น วิกฤตราคาน้ำมันสูงขึ้น สาเหตุหลักก็คือ การมีรายจ่ายภาครัฐพยุงไว้ ดังนั้น ผลที่ตามมาอีกก็คือ แม้เศรษฐกิจจะยังอยู่ในสถานภาพที่คงขยายตัวได้ แต่ผลลัพธ์ในการยกระดับรายได้ และพัฒนาคุณภาพชีวิตไม่ได้เป็นไปตามเป้าหมาย เพราะพื้นฐานเศรษฐกิจหลัก หรือโครงสร้างการผลิตที่แท้จริงในการผลิตการเกษตรไม่ได้ขยายตัวไปด้วย
การระดมกองกำลัง และความยืดเยื้อของเหตุการณ์
สิ่งที่ทำให้เกิดความมั่นคง และการรักษาระบบเศรษฐกิจสังคมจังหวัดชายแดนภาคใต้ไม่ให้ล่มสลายลงก็เพราะกิจกรรมที่มาจากรายจ่ายภาครัฐ ในบริบทเช่นนี้ กลไกที่สำคัญคือ การใช้กองกำลังติดอาวุธ ซึ่งรวมทั้งทหาร ตำรวจ ทหารพราน อาสาสมัครรักษาดินแดน (อส.) และกองกำลังที่มาจากชาวบ้านที่รัฐไปจัดตั้งติดอาวุธป้องกันตนเอง เช่น ชรบ.และ อรบ. ภายหลังจากการปรับตัวของโครงสร้างกองกำลังเป็นระยะเวลายาวนาน นับตั้งแต่ปี 2547 เป็นต้นมา โดยเฉพาะอย่างยิ่ง นับตั้งแต่ปลายปี 2550 เป็นต้นมา กระบวนการจัดการของรัฐได้ผ่านการปรับตัว การระดมกำลังทางการทหาร และฝ่ายความมั่นคงจากทุกฝ่าย ซึ่งมีผลทำให้จำนวนบุคลากรทางด้านความมั่นคงในปีปัจจุบันสูงถึง 163,422 คน ในจำนวนนี้ ถ้าเรานับเฉพาะกองกำลังที่ติดอาวุธจริงๆ จะประกอบไปด้วย กองทหาร และตำรวจอาชีพ กองกำลังกึ่งทหารกึ่งพลเรือน และกองกำลังติดอาวุธของชาวบ้าน หรือพลเรือนติดอาวุธที่จัดตั้งโดยรัฐเพื่อป้องกันตนเอง จากการประมาณการกองกำลังทหาร และตำรวจประจำการที่เป็นมืออาชีพมีจำนวน 40,622 คน กองกำลังกึ่งทหาร เช่น ทหารพราน และ อส. ประมาณ 25,000 คน นอกจากนี้ ยังมีชาวบ้าน หรือพลเรือนที่ติดอาวุธอีกประมาณ 84,768 คน รวมกำลังทั้งหมดประมาณ 150,350 คน เมื่อคิดจากประชากรในราว 2,000,000 คน ของสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ และสี่อำเภอของจังหวัดสงขลา เรามีกองกำลังอาวุธฝ่ายรัฐอยู่ประมาณร้อยละ 7.5 ต่อประชากรทั้งหมดในพื้นที่นี้
กองกำลังฝ่ายความมั่นคงของรัฐที่มากมายถึงกว่า 150,000 คน ก็เพื่อสู้กับกองกำลังฝ่ายกลุ่มผู้ก่อความรุนแรง หรือขบวนการต่อสู้ของอีกฝ่ายหนึ่ง ซึ่งแหล่งข่าวทางการทหารระบุว่า มีอยู่ประมาณ 9,616 คน !!!
การที่รัฐใช้กองกำลังฝ่ายความมั่นคงจำนวนมากทั้งทหาร และพลเรือน อาสาสมัคร ทำให้จังหวัดชายแดนภาคใต้กลายเป็น “สภาวะทางการทหาร” (militarization) ที่เข้มข้น ซึ่งถ้ารวมกับมาตรการในการบังคับใช้กฎหมายพิเศษ เช่น กฎอัยการศึก และพระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน หรือ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ โครงสร้างการปฏิบัติการทางการทหารที่ระดมพลังมาจากทั้งกองทัพภาคที่ 1 กองทัพภาคที่ 2 กองทัพภาคที่ 3 และกองทัพภาคที่ 4 ด้วยแล้ว เห็นได้ชัดว่า จะต้องใช้ต้นทุนทั้งที่เป็นตัวเงิน และกำลังคนเป็นจำนวนมากเลยทีเดียว
ทุ่มกำลัง-ทุ่มงบประมาณ พยายามแต่ยังซื้อใจไม่ได้
เมื่อเผชิญกับปฏิบัติการอันเข้มข้นของกองกำลังฝ่ายความมั่นคง ประชาชนส่วนมากกลับมีความรู้สึกหวาดระแวง และไม่ไว้วางใจทหาร และตำรวจ ลักษณะอารมณ์ความรู้สึกเช่นนี้ได้รับการยืนยันบ่อยครั้งจากการวิจัยสำรวจความคิดเห็นหลายครั้ง โดยนักวิชาการในพื้นที่ จากการศึกษาของสถานวิจัยความขัดแย้งและความหลากหลายทางวัฒนธรรมภาคใต้ (CSCD) มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ วิทยาเขตปัตตานี เพื่อสำรวจผลการทำงานของเจ้าหน้าที่ตำรวจและทหารในปี 2553 พบว่า ประชาชนจำนวนมากคิดว่า พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ให้อำนาจอย่างไม่จำกัดแก่เจ้าหน้าที่มากเกินไป และทำให้มีการปฏิบัติการผิดพลาดเป็นจำนวนมาก โดยเฉพาะในช่วงปีแรกๆ ของการบังคับใช้กฎหมายดังกล่าว สิ่งที่สะท้อนออกมาอย่างชัดเจนคือ ทัศนคติความเชื่อมั่นไว้วางใจของประชาชนที่มีต่อทหาร และตำรวจซึ่งอยู่ในระดับต่ำมาก ประเด็นที่น่าสนใจก็คือ องค์กร และตัวบุคคลที่ได้รับความเชื่อมั่นไว้วางใจที่สุดก็คือ ผู้นำทางศาสนา เจ้าหน้าที่ของรัฐที่ได้รับการยอมรับมากก็คือ ฝ่ายการศึกษา และสาธารณสุข
สิ่งที่สะท้อนให้เห็นในอีกด้านหนึ่งก็คือ ในกระบวนการที่รัฐทุ่มกำลังคน และงบประมาณจำนวนมากด้วยจำนวนกองกำลังติดอาวุธมากกว่า 150,000 คน และงบประมาณกว่า 180,000 ล้านบาทในช่วงเวลาเกือบ 9 ปีของความไม่สงบชายแดนใต้ ทำให้สามารถ “กด” ระดับความรุนแรงลงได้ในเชิงปริมาณนับตั้งแต่ปี 2551 เป็นต้นมา แต่ขณะเดียวกัน ก็ยังไม่สามารถกดความรุนแรงเชิงคุณภาพลงได้ ดังนั้น นับตั้งแต่ปี 2551 เป็นต้นมา ระดับความรุนแรงในการก่อความไม่สงบภาคใต้ยังอยู่ในระดับคงที่ จำนวนครั้งของความรุนแรงที่เหมือนกับจะลดลง แต่จำนวนผู้ตาย และบาดเจ็บรายเดือนก็ยังอยู่ในระดับคงที่ ในบางครั้ง ก็สูงโด่งขึ้นมามากกว่าจำนวนครั้งของเหตุการณ์ความไม่สงบ ตัวอย่างเช่น ในเดือนมีนาคมปีนี้ มีเหตุการณ์การระเบิดที่เมืองยะลา และหาดใหญ่ ซึ่งทำให้มีผู้เสียชีวิต และบาดเจ็บจำนวนมาก
พัฒนาการของความขัดแย้งในจังหวัดชายแดนภาคใต้ จึงได้ก้าวเข้าสู่สภาวะใหม่ที่เรียกว่า ความยืดเยื้อเรื้อรังของความขัดแย้งประสบการณ์ความรุนแรง และความขัดแย้งที่เกี่ยวกับประเด็นเรื่องชาติพันธุ์และศาสนา ในหลายประเทศทั่วโลกเมื่อความขัดแย้งภายในเป็นเรื่องยึดเยื้อเรื้อรัง (Protracted Conflict) ระดับความรุนแรงจะเคลื่อนไปสู่จุดที่เรียกว่า ภาวะคงที่ในลักษณะที่เป็นเหมือน “พื้นที่ราบสูง” ที่เต็มไปด้วยความสัมพันธ์อันยุ่งเหยิง มันติดกับดักของตัวเองพัวพันกับแบบแผนของปฏิกิริยาของพฤติกรรมความรุนแรงโต้ตอบกัน และแลกเปลี่ยนกันอย่างซ้ำซ้อนต่อเนื่อง “กลายเป็นความรุนแรงที่อยู่ในภาวะไหวตัวอยู่ตลอดเวลา และมีความเสถียร” ถ้าความรุนแรงเป็นเช่นนี้อยู่ต่อไป ความหมายของมันจะยืดเยื้อไปเรื่อยๆ เหมือนกับในพื้นที่ความรุนแรงที่อื่นๆ ในโลก ที่กลายเป็นระบบอันซับซ้อน
ประกอบด้วยทั้งสาเหตุรากเหง้าของมันเอง และปัจจัยแทรกซ้อนอื่นๆ ความรุนแรงจะมีชีวิตของมันเอง และจะต่อชีวิตตัวเองไปเรื่อยๆ จนกระทั่งมีผลสะท้อนกลับเป็นแรงบวกซึ่งกลับมาทำลายระบบของตัวเองทั้งหมด นอกจากนี้แล้ว สิ่งที่ชัดเจนจากประสบการณ์ในจังหวัดชายแดนใต้ก็คือ การแก้ไขปัญหาความรุนแรงด้วยวิธีการทางการทหาร และการใช้ความรุนแรงตอบโต้ความรุนแรงไม่มีทางแก้ปัญหาได้ แต่กลับจะยิ่งเพิ่มความรุนแรงอันจะนำไปสู่ระดับการทำลายอำนาจชอบธรรมของรัฐทั้งระบบด้วย
ทางเลือก-ทางรอด ?
การแสวงหาทางออกของความรุนแรงที่ยืดเยื้อเรื้อรังจึงกลายเป็นสิ่งท้าทายในสถานการณ์ปัจจุบัน การเสนอทางออกในปัจจุบันประกอบไปด้วยสามแนวทางคือ จากฝ่ายรัฐบาลเอง การแสวงหาทางออกจากภายใน และการขับเคลื่อนจากปัจจัยภายนอก
ในระดับรัฐบาล จากการหาทางออกด้วยวิธีการใช้การทหาร และการใช้มาตรการควบคุมอย่างเข้มข้นในช่วงเวลาที่ผ่านมา มีผลทำให้เกิดมาตรการลดความรุนแรงด้วยการใช้กำลังทหาร และกฎหมายพิเศษไปกดความรุนแรง แต่ดังที่กล่าวไปแล้ว ความรุนแรงเชิงปริมาณลดลง แต่ความรุนแรงเชิงคุณภาพกลับไม่ลดลง และกลายเป็นความยืดเยื้อ การเปลี่ยนแปลงในทางบวกเกิดขึ้นในนโยบายระดับสูง เมื่อสภาความมั่นคงแห่งชาติ (สมช.) ออกนโยบายความมั่นคงแห่งชาติเกี่ยวกับภาคใต้ฉบับใหม่ในชื่อ “นโยบายการบริหารและการพัฒนาเกี่ยวกับจังหวัดชายแดนภาคใต้ ปี พ.ศ.2555-2557” ซึ่งประกาศในเดือนมีนาคม 2555 นโยบายใหม่ดังกล่าวมีความก้าวหน้ามากขึ้น ความรุนแรงที่ขยายตัวในปี 2547 และสถานการณ์ทางการเมืองในช่วงรัฐบาลทักษิณ ได้ทำลายกรอบของนโยบายความมั่นคงแห่งชาติที่เคยสร้างมาอย่างเป็นระบบก่อนหน้านั้น
โดยเฉพาะนโยบายเกี่ยวกับจังหวัดชายแดนภาคใต้ ที่กำหนดในช่วงระหว่างปี 2542-2546 โดย สมช. นโยบายในปี 2555 เป็นการกลับมาของกรอบนโยบายอย่างเป็นระบบในเรื่องความมั่นคงแห่งชาติเกี่ยวกับจังหวัดชายแดนภาคใต้ คำหลักที่ปรากฏในวัตถุประสงค์ข้อที่ 8 และข้อที่ 9 กำหนดว่า จะมีการสร้างสภาวะแวดล้อมที่เอื้อต่อการพูดคุยหาทางออกของความขัดแย้ง และสร้างหลักประกันให้บุคคล และผู้มีส่วนได้เสียทุกฝ่ายในกระบวนการสร้างสันติ นอกจากนี้ยังมุ่งที่จะสร้างการจัดการบริหารและพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้อย่างเป็นกระบวนการ โดยการมีส่วนร่วมอย่างเป็นระบบอย่างบูรณาการ และมีประสิทธิภาพ และการใช้ความรู้ในการจัดการปัญหาอย่างถูกต้อง
ความก้าวหน้าดังกล่าว นำไปสู่กระบวนการที่ศูนย์อำนวยการบริหารจังหวัดชายแดนภาคใต้ (ศอ.บต.) ดำเนินการเปิดเวทีการพูดคุยเจรจาที่นำไปสู่สันติภาพในภาคใต้กับฝ่ายต่างๆ ในช่วงต้นปี 2555 เป็นการสร้างถนนสายที่หนึ่ง (Track 1) ในการพูดคุยสนทนาเรื่องสันติภาพในจังหวัดชายแดนภาคใต้อย่างค่อนข้างเปิดเผยโดยรัฐบาลไทย ถือเป็นครั้งแรกหลังจากที่ได้มีการดำเนินการอย่างปิดลับมาก่อนหน้านี้มาหลายปี
ปัญหาก็คือ การเปลี่ยนแปลงทางการเมือง และการต่อสู้ทางการเมืองในการกำหนดนโยบายความมั่นคงจังหวัดชายแดนภาคใต้กำลังเดินไปสู่จุดพลิกผัน การเปลี่ยนแปลงตัวบุคคลในผู้กำหนดนโยบายความมั่นคงแห่งชาติใน สมช. จะต้องไม่กระทบกระเทือนการสร้างถนนสายที่หนึ่ง ซึ่งก็คือ การพูดคุยระหว่างฝ่ายรัฐบาล ฝ่ายทหาร และฝ่ายขบวนการฯ ที่กำลังเดินต่อไปและมีแนวโน้มที่ก้าวหน้าไปตามนโยบายใหม่ การปรับขบวนแถวของฝ่ายความมั่นคงในระดับสูง ถ้าจะเกิดขึ้น ควรจะเดินไปตามแนวทางเพื่อให้เกิดการปฏิรูปของฝ่ายความมั่นคง (Security Sector Reforms) เพื่อให้งานความมั่นคงมีลักษณะประชาธิปไตย มีส่วนร่วม และมีความรับผิดชอบต่อสังคมมากขึ้น ทั้งยังมีประสิทธิผลในการจัดการความขัดแย้งมากขึ้น มิใช่เพื่อผลประโยชน์ทางการเมืองของฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเท่านั้น ดังนั้น การพูดคุยและสนทนาเพื่อให้เกิดแนวทางสันติ จึงควรดำเนินการในระดับผู้กำหนดนโยบายฝ่ายต่างๆ ของรัฐไทยด้วย ไม่ใช่ระหว่างรัฐไทยกับขบวนการฯ เท่านั้น
แต่คำถามอีกข้อหนึ่งก็คือ การเปลี่ยนแปลงทางการเมืองในระดับชาติจะมีผลต่อการเปลี่ยนแปลงยุทธศาสตร์ความมั่นคงจังหวัดชายแดนภาคใต้หรือไม่? จึงเป็นประเด็นทางยุทธศาสตร์ที่ต้องระมัดระวัง
ปัจจัยที่สองที่เกิดกระบวนการจากภายในพื้นที่ กล่าวคือ เกิดข้อเสนอหลายประการ “จากคนใน” พื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้ เช่น จากภาคประชาสังคมจังหวัดชายแดนภาคใต้ โดยมีข้อเสนอทางออกของไฟใต้เป็นตัวแบบของการกระจายอำนาจที่ยกร่างขึ้นเป็น “ทางเลือกกลางไฟใต้: เราจะอยู่ร่วมกันได้อย่างไร” ข้อเสนอดังกล่าว ประกอบด้วยรูปแบบพิเศษของการกระจายอำนาจ 6 แนวทาง ซึ่งเป็นข้อเสนอในการปฏิรูปการปกครองท้องถิ่นแบบพิเศษที่ทำให้เกิด “การพูดคุย” ในเรื่องการกระจายอำนาจ หรือการจัดการตนเอง อันเป็นการเปิดพื้นที่ทางการเมือง (Political Space) โดยเมื่อไม่นานมานี้ สภาประชาสังคมจังหวัดชายแดนภาคใต้ได้นำข้อเสนอขึ้นสู่เวทีสาธารณะ ซึ่งนับเป็นครั้งแรกที่มีการนำเสนออย่างเป็นระบบจากคนในพื้นที่ที่รวมตัวกันเป็นองค์กรเครือข่ายสังคมอย่างมีพลัง
ทั้งนี้ ทางเลือกของการปกครองพิเศษประกอบด้วย “การปกครองส่วนกลางแบบพิเศษ” สองแนวทาง คือ 1) แนวทางตามกฏหมาย ศอ.บต.และ 2) แนวทางทบวงการบริหารและการพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้ อีกส่วนหนึ่งคือข้อเสนอ “รูปแบบการปกครองท้องถิ่นแบบพิเศษ” อันประกอบไปด้วย 3) แนวทางสามนครสองชั้น ที่เป็นการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดในแต่ละจังหวัด แต่รักษาไว้ซึ่งรูปแบบการปกครองท้องถิ่นแบบเดิมไว้ เช่น เทศบาล และ อบต.4) แนวทางสามนครชั้นเดียว ซึ่งเป็นการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดของแต่ละจังหวัด และยกเลิกการปกครองท้องถิ่นแบบเดิมทั้งหมด 5) แนวทางมหานครสองชั้น ซึ่งเป็นการเลือกผู้ว่าการเขตปกครองสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ซึ่งรวมกันเป็นเขตเดียว พร้อมทั้งมีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด และเทศบาล รวมถึง อบต. ในแต่ละจังหวัดไปพร้อมกัน ส่วนข้อเสนอสุดท้ายคือ 6) แนวทางมหานคร ที่สะท้อนผ่านตัวแบบ “ปัตตานีมหานคร” โดยมีผู้ว่าสามจังหวัดเพียงคนเดียว และบริหารทั้งสามจังหวัดเป็นเขตเดียวหรือมณฑลเดียว
ข้อเสนอการปกครองท้องถิ่นแบบพิเศษทั้งหมดคือ แนวทาง หรือรูปแบบการปกครองที่ถูกเสนอเพื่อแก้ปัญหาความรุนแรงในจังหวัดชายแดนภาคใต้ โดยภาคประชาสังคมซึ่งมาจาก “คนในพื้นที่” นับเป็นอีกส่วนหนึ่งของการสร้างถนนสายที่สอง (Track 2) อันจะนำไปสู่การแก้ปัญหา และแปรเปลี่ยนความขัดแย้งที่รุนแรงไปสู่แนวทางสันติ แทนที่จะใช้กำลังความรุนแรง
นอกจากนี้ ยังมีข้อเสนอจากภาคประชาสังคมในพื้นที่ เช่น “สันติธานี” จากคณะนักศึกษาหลักสูตรการเสริมสร้างสังคมสันติสุข (4 ส.) จากสถาบันพระปกเกล้า ข้อเสนอ “เสียงท้าทายจากกัมปง” ผ่านการทำกระบวนการประชาหารือของเครือข่ายประชาหารือสู่สันติภาพ ข้อเสนอ “ภาพอนาคตจังหวัดชายแดนภาคใต้” ที่มาจากการประเมินบทบาทของภาครัฐและขบวนการฯ ในฐานะที่เป็นกุญแจที่เปลี่ยนแปลงสถานการณ์ในจังหวัดชายแดนภาคใต้ของศูนย์ศึกษาและพัฒนาสันติวิธี มหาวิทยาลัยมหิดล ข้อเสนอทบทวนการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินของฝ่ายบริหาร โดยเพิ่มบทบาทของฝ่ายนิติบัญญัติในการพิจารณาถึงความจำเป็นของการขยายการประกาศในแต่ละครั้งของมูลนิธิผสานวัฒนธรรม และมูลนิธิศูนย์ทนายความมุสลิม เป็นต้น
ข้อเสนอดังกล่าวชี้ให้เห็นว่า ภายใต้สถานการณ์ความรุนแรงและความขัดแย้ง ถ้าเรามี “พื้นที่ทางการเมือง” อำนาจในการต่อรองจากหลายฝ่ายอาจจะนำไปสู่การถ่วงดุลการใช้ความรุนแรงด้วยแนวทางสันติ ซึ่งจะนำไปสู่การลดระดับความรุนแรงในที่สุด แต่ถ้าพื้นที่ทางการเมืองถูกปิดกั้น ความรุนแรงก็มีแนวโน้มที่จะขยายตัวต่อไปอย่างยืดเยื้อ การสร้างวาทกรรมทางการเมืองเรื่องสันติภาพ และความยุติธรรมจะเป็นพลังขับดันที่สำคัญ และเป็นตัวสร้างเงื่อนไขสำหรับการเปลี่ยนแปลงความขัดแย้งในจังหวัดชายแดนภาคใต้ซึ่งจะนำไปสู่การเปลี่ยนความคิด และพฤติกรรมของทุกฝ่ายที่อยู่ในคามขัดแย้งดังกล่าวนี้
พื้นที่ทางการเมืองที่ดีที่สุดก็คือ การปฏิบัติการของฝ่ายประชาสังคมในพื้นที่สิ่งที่สำคัญในกระบวนการนี้ก็คือ การการสร้างกระบวนการสันติภาพที่เกิดจากคนใน (Insider Peace-building Initiatives) ซึ่งเป็นกระบวนการจากภายใน มาจากภาคสังคม อันเป็นเส้นทางสายที่สอง (Track 2) ในการเปลี่ยนความขัดแย้งทางเลือกใหม่ในการแสวงหาทางออกเรื่องสันติภาพปาตานี หรือ Pa(t)tani Peace Process (PPP) ซึ่งเป็นเส้นทางที่กำลังก่อรูปขึ้นในขั้นตอนปัจจุบัน กระบวนการดังกล่าว มีพลังการสร้างสรรค์ในระดับสูง และจุดเน้นย้ำที่ชัดเจนคือเป็นทางเลือกที่ไม่ใช้ความรุนแรง แต่ใช้ภูมิปัญญา และความรู้เป็นฐานในการเคลื่อนไหวที่นำไปสู่การเปลี่ยนแปลง สิ่งที่จะช่วยให้กระบวนการสันติภาพประสบความสำเร็จจะต้องเป็นการทำงานที่เดินบนถนนหลายสายพร้อมๆ กัน ไม่ว่าเป็นสายที่หนึ่ง สายที่สอง และสาม และกระบวนการนี้จะมีสภาพคล้ายการสร้างสถานีรถไฟที่มีหลายชานชาลา หรือประกอบด้วยความหลากหลายรูปแบบของการสื่อสาร (Multi-track and Multi-platform Peace Initiatives)
เหมือนกับที่นักวิทยาศาสตร์อย่าง Stephen Hawking มองว่า ขีดความสามารถด้านเหตุผลและการค้นพบทางวิทยาศาสตร์ของคนเราเป็นผลพวงมาจากกระบวนการที่มีการเลือกสรรตามธรรมชาติ ซึ่งในที่สุดแล้ว การค้นพบทางวิชาการทางด้านวิทยาศาสตร์ และการใช้ความรู้จากสติปัญญาที่มีเหตุผลจะนำมาซึ่ง“ความได้เปรียบในการอยู่รอดของมนุษย์” ในสถานการณ์ความรุนแรงภาคใต้ การใช้ความรู้ และภูมิปัญญาก็จะนำพาเราไปสู่สันติภาพ และความได้เปรียบในการอยู่รอดของสังคมไทย และผู้คนในสังคมจังหวัดชายแดนภาคใต้เช่นเดียวกัน เรากำลังมีความรู้มากขึ้นว่าจะเดินไปทางไหน? หลังจากผ่าน 9 ปีของความเจ็บปวด และความสูญเสีย
ศูนย์เฝ้าระวังสถานการณ์ภาคใต้
สถานวิจัยความขัดแย้ง และความหลากหลายทางวัฒนธรรมภาคใต้ มอ. ปัตตานี
ในวันนี้ เหตุการณ์ความไม่สงบในจังหวัดชายแดนภาคใต้ยังคงดำเนินต่อไป พร้อมด้วยความเป็นพลวัต และซับซ้อนของสถานการณ์ พัฒนาการของความรุนแรงได้นำเราไปสู่สภาวะที่เรียกว่า “ความยืดเยื้อเรื้อรังของความขัดแย้ง” ไปแล้ว ศูนย์เฝ้าระวังสถานการณ์ภาคใต้รายงานให้เห็นข้อมูลว่า ในรอบ 101 เดือนของความรุนแรงที่ผ่านมา เหตุการณ์ที่เริ่มไต่ระดับสูงมาตั้งแต่ 4 มกราคม 2547 ถึง 31พฤษภาคม 2555 หรือก้าวข้ามเข้าสู่ปีที่ 9 ของความรุนแรง มีเหตุการณ์ความไม่สงบในสามจังหวัดชายแดนภาคใต้จำนวน 11,754 เหตุการณ์ ซึ่งยังผลทำให้มีผู้เสียชีวิต และได้รับบาดเจ็บรวมกันประมาณ 14,343 ราย ในจำนวนนี้ประกอบไปด้วย ผู้เสียชีวิต 5,206 รายและมีผู้ได้รับบาดเจ็บอีกประมาณ 9,137 ราย ทุกวันทุกคืนเรายังคงได้รับข่าวสารเกี่ยวกับเหตุการณ์ความไม่สงบภาคใต้เกิดขึ้นตลอดเวลา
ความรุนแรงที่ซ้ำซาก และยืดเยื้อ
คำถามก็คือว่า ปรากฏการณ์ความรุนแรงนี้ได้สะท้อนความเป็นจริงอะไรบางอย่างที่เรามองไม่เห็นบ้าง? ปรากฏการณ์เช่นว่านี้ก็คือ ความรุนแรงมีลักษณะที่ต่อเนื่องไม่มีวันหยุด เป็นความรุนแรงที่มีชีวิต และสามารถต่อชีวิตของตัวเองได้ แต่ทำไมจึงเป็นเช่นนั้น? และมันจะเดินต่อไปจนถึงจุดไหน? ความเป็นจริงที่ประจักษ์ชัดก็คือว่า ในรอบ 100 เดือนกว่าที่ผ่านมา สถานการณ์ความรุนแรงที่ภาคใต้ไม่เคย หรือไม่มีแนวโน้มว่าจะหยุดชะงัก หรือลดน้อยถอยลงไปได้แต่อย่างใด หรือถ้าหากจะลดระดับลงในบางครั้ง ก็ไม่ใช่การลดระดับลงอย่างมีความหมายนัยสำคัญเลย
ภาพลักษณ์ของข้อสรุปดังกล่าว จะมองเห็นได้เด่นชัดจากการศึกษาแบบแผนของความรุนแรงที่เกิดขึ้นอย่างซ้ำแล้วซ้ำเล่า ลักษณะที่เห็นเหมือนกันก็คือ เริ่มตั้งแต่ในปี 2547 เป็นต้นมา สถานการณ์ความไม่สงบจะไต่บันไดสูงขึ้นเป็นอย่างมาก จนกระทั่งในปลายปี 2550 ก็ลดระดับลงอย่างมีนัยสำคัญ อันเป็นผลมาจากการระดมกำลังทหาร และปฏิบัติการควบคุมอย่างเข้มข้นของรัฐ โดยอาศัยการบังคับใช้กฎหมายพิเศษ คือ กฎอัยการศึก และ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ โดยเป็นการใช้ความเข้มข้นของการปราบปราม และการควบคุมด้วยกำลัง แต่ก็ดังที่ทราบกันดี ตั้งแต่ปี 2551 เป็นต้นมา ระดับความสูญเสียจากความรุนแรงกลับมีลักษณะคงที่ ณ จุดนี้ การก่อรูปของความรุนแรง และความไม่สงบในจังหวัดชายแดนภาคใต้ได้พัฒนาตัวเองไปสู่รูปลักษณะใหม่ กล่าวคือ ในขณะที่จำนวนครั้งของความรุนแรง หรือเหตุการณ์ความไม่สงบมีระดับลดลงไปบ้าง จากห้วงปี 2547-2550 แต่อัตราการตาย และบาดเจ็บจากเหตุการณ์ดังกล่าวไม่ได้ลดลงตามจำนวนเหตุการณ์ที่ลดลงไปด้วย ถ้าจะกล่าวในอีกแง่หนึ่ง จำนวนของการสูญเสียที่รวมเอาทั้งการตาย และการบาดเจ็บนั้นกลับมีลักษณะคงที่หรือไม่ได้ลดลงอย่างมีนัยสำคัญเลย ความรุนแรงที่เกิดขึ้นในระยะหลังจึงได้กลายรูปแปลงกายไปเป็น‘ความรุนแรงเชิงคุณภาพ’หรือ ‘ความรุนแรงที่ยึดเยื้อเรื้อรัง’ไปเสียแล้ว
เศรษฐกิจทรงกับทรุดยังพัฒนาอยู่หรือ?
ความยืดเยื้อเรื้อรังของสถานการณ์ความไม่สงบในจังหวัดชายแดนภาคใต้มีผลกระทบอย่างมากในหลายด้าน ในทางเศรษฐกิจ จากข้อมูลทางด้านรัฐสภาชี้ให้เห็นว่า รัฐบาลได้ทุ่มทรัพยากรงบประมาณแผ่นดินในระหว่างปี 2547-2556 เป็นเงินประมาณมากถึง180,000 ล้านบาท เพื่อแก้ปัญหาการบริหาร และการพัฒนาในสถานการณ์พิเศษของจังหวัดชายแดนภาคใต้ เมื่อพิจารณาจากข้อมูลเศรษฐกิจมหภาคในช่วงสิ้นปี 2547 อัตราการเจริญเติบโตของ 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ได้เพิ่มขึ้น เนื่องจากการทุ่มงบประมาณทางการทหาร และความมั่นคงเพื่อควบคุมสถานการณ์ความรุนแรงในพื้นที่อย่างต่อเนื่อง แต่อัตราการเจริญเติบโตเศรษฐกิจของ 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้เป็นการขยายตัวในอัตราที่ลดน้อยลงจากก่อนปี 2547 พอถึงในปี 2550 อัตราการเจริญเติบโตของทั้ง 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ก็ลดลง เนื่องจากการเพิ่มขึ้นของต้นทุนในการผลิต โดยเฉพาะน้ำมัน ความหวั่นเกรงว่าจะเกิดภาวะเศรษฐกิจถดถอยทั่วโลก และการยกระดับความรุนแรงใน 3 จังหวัดภาคใต้ในช่วงดังกล่าว แต่ในปี 2551 การเจริญเติบโตของ 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ได้ขยายตัวเพิ่มขึ้นในระดับเดิม ในปี 2552-2553 น่าสังเกตว่า อัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจของ 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ได้ขยายตัวในระดับคงที่ประมาณปีละ 2% เนื่องจากการใช้จ่ายงบประมาณทางการทหารที่เพิ่มขึ้น และเริ่มได้รับผลจากการใช้แผนพัฒนาในเขตพัฒนาพิเศษเฉพาะกิจจังหวัดชายแดนภาคใต้
แต่สิ่งที่น่าสังเกตอีกด้านหนึ่งก็คือ จากงานวิจัยโครงสร้างเศรษฐกิจภาคใต้ โดยเฉพาะในช่วงที่เกิดสถานการณ์ความไม่สงบตั้งแต่ปี 2547 จนถึงปีปัจจุบัน ผลผลิตภาคการเกษตรจากที่เคยขยายตัวในระดับสูง กลับขยายตัวอยู่ในระดับต่ำ สลับกับการหดตัว หรือการเติบโตในอัตราลบ แต่ภาคเศรษฐกิจที่ยังคงขยายตัวอยู่อย่างต่อเนื่องก็คือ “สาขานอกภาคเกษตร” ซึ่งก็หมายความถึงส่วนใหญ่ของกิจกรรมในภาครัฐ หรือรายจ่ายการบริหารราชการแผ่นดิน รวมทั้งการพัฒนาการศึกษา และสาธารณสุขอันเป็นกิจกรรมในภาครัฐ อาจกล่าวได้ว่า การที่ระบบเศรษฐกิจโดยรวมใน 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ยังรักษาระดับการขยายตัวอยู่ได้เล็กน้อย และไม่ถึงกับอยู่ในภาวะภาวะชะงักงัน หรือล่มลงจากวิกฤตการณ์อันมาจากสถานการณ์ความไม่สงบ และความผันผวนของเศรษฐกิจจากภายนอก เช่น วิกฤตราคาน้ำมันสูงขึ้น สาเหตุหลักก็คือ การมีรายจ่ายภาครัฐพยุงไว้ ดังนั้น ผลที่ตามมาอีกก็คือ แม้เศรษฐกิจจะยังอยู่ในสถานภาพที่คงขยายตัวได้ แต่ผลลัพธ์ในการยกระดับรายได้ และพัฒนาคุณภาพชีวิตไม่ได้เป็นไปตามเป้าหมาย เพราะพื้นฐานเศรษฐกิจหลัก หรือโครงสร้างการผลิตที่แท้จริงในการผลิตการเกษตรไม่ได้ขยายตัวไปด้วย
การระดมกองกำลัง และความยืดเยื้อของเหตุการณ์
สิ่งที่ทำให้เกิดความมั่นคง และการรักษาระบบเศรษฐกิจสังคมจังหวัดชายแดนภาคใต้ไม่ให้ล่มสลายลงก็เพราะกิจกรรมที่มาจากรายจ่ายภาครัฐ ในบริบทเช่นนี้ กลไกที่สำคัญคือ การใช้กองกำลังติดอาวุธ ซึ่งรวมทั้งทหาร ตำรวจ ทหารพราน อาสาสมัครรักษาดินแดน (อส.) และกองกำลังที่มาจากชาวบ้านที่รัฐไปจัดตั้งติดอาวุธป้องกันตนเอง เช่น ชรบ.และ อรบ. ภายหลังจากการปรับตัวของโครงสร้างกองกำลังเป็นระยะเวลายาวนาน นับตั้งแต่ปี 2547 เป็นต้นมา โดยเฉพาะอย่างยิ่ง นับตั้งแต่ปลายปี 2550 เป็นต้นมา กระบวนการจัดการของรัฐได้ผ่านการปรับตัว การระดมกำลังทางการทหาร และฝ่ายความมั่นคงจากทุกฝ่าย ซึ่งมีผลทำให้จำนวนบุคลากรทางด้านความมั่นคงในปีปัจจุบันสูงถึง 163,422 คน ในจำนวนนี้ ถ้าเรานับเฉพาะกองกำลังที่ติดอาวุธจริงๆ จะประกอบไปด้วย กองทหาร และตำรวจอาชีพ กองกำลังกึ่งทหารกึ่งพลเรือน และกองกำลังติดอาวุธของชาวบ้าน หรือพลเรือนติดอาวุธที่จัดตั้งโดยรัฐเพื่อป้องกันตนเอง จากการประมาณการกองกำลังทหาร และตำรวจประจำการที่เป็นมืออาชีพมีจำนวน 40,622 คน กองกำลังกึ่งทหาร เช่น ทหารพราน และ อส. ประมาณ 25,000 คน นอกจากนี้ ยังมีชาวบ้าน หรือพลเรือนที่ติดอาวุธอีกประมาณ 84,768 คน รวมกำลังทั้งหมดประมาณ 150,350 คน เมื่อคิดจากประชากรในราว 2,000,000 คน ของสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ และสี่อำเภอของจังหวัดสงขลา เรามีกองกำลังอาวุธฝ่ายรัฐอยู่ประมาณร้อยละ 7.5 ต่อประชากรทั้งหมดในพื้นที่นี้
กองกำลังฝ่ายความมั่นคงของรัฐที่มากมายถึงกว่า 150,000 คน ก็เพื่อสู้กับกองกำลังฝ่ายกลุ่มผู้ก่อความรุนแรง หรือขบวนการต่อสู้ของอีกฝ่ายหนึ่ง ซึ่งแหล่งข่าวทางการทหารระบุว่า มีอยู่ประมาณ 9,616 คน !!!
การที่รัฐใช้กองกำลังฝ่ายความมั่นคงจำนวนมากทั้งทหาร และพลเรือน อาสาสมัคร ทำให้จังหวัดชายแดนภาคใต้กลายเป็น “สภาวะทางการทหาร” (militarization) ที่เข้มข้น ซึ่งถ้ารวมกับมาตรการในการบังคับใช้กฎหมายพิเศษ เช่น กฎอัยการศึก และพระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน หรือ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ โครงสร้างการปฏิบัติการทางการทหารที่ระดมพลังมาจากทั้งกองทัพภาคที่ 1 กองทัพภาคที่ 2 กองทัพภาคที่ 3 และกองทัพภาคที่ 4 ด้วยแล้ว เห็นได้ชัดว่า จะต้องใช้ต้นทุนทั้งที่เป็นตัวเงิน และกำลังคนเป็นจำนวนมากเลยทีเดียว
ทุ่มกำลัง-ทุ่มงบประมาณ พยายามแต่ยังซื้อใจไม่ได้
เมื่อเผชิญกับปฏิบัติการอันเข้มข้นของกองกำลังฝ่ายความมั่นคง ประชาชนส่วนมากกลับมีความรู้สึกหวาดระแวง และไม่ไว้วางใจทหาร และตำรวจ ลักษณะอารมณ์ความรู้สึกเช่นนี้ได้รับการยืนยันบ่อยครั้งจากการวิจัยสำรวจความคิดเห็นหลายครั้ง โดยนักวิชาการในพื้นที่ จากการศึกษาของสถานวิจัยความขัดแย้งและความหลากหลายทางวัฒนธรรมภาคใต้ (CSCD) มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ วิทยาเขตปัตตานี เพื่อสำรวจผลการทำงานของเจ้าหน้าที่ตำรวจและทหารในปี 2553 พบว่า ประชาชนจำนวนมากคิดว่า พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ให้อำนาจอย่างไม่จำกัดแก่เจ้าหน้าที่มากเกินไป และทำให้มีการปฏิบัติการผิดพลาดเป็นจำนวนมาก โดยเฉพาะในช่วงปีแรกๆ ของการบังคับใช้กฎหมายดังกล่าว สิ่งที่สะท้อนออกมาอย่างชัดเจนคือ ทัศนคติความเชื่อมั่นไว้วางใจของประชาชนที่มีต่อทหาร และตำรวจซึ่งอยู่ในระดับต่ำมาก ประเด็นที่น่าสนใจก็คือ องค์กร และตัวบุคคลที่ได้รับความเชื่อมั่นไว้วางใจที่สุดก็คือ ผู้นำทางศาสนา เจ้าหน้าที่ของรัฐที่ได้รับการยอมรับมากก็คือ ฝ่ายการศึกษา และสาธารณสุข
สิ่งที่สะท้อนให้เห็นในอีกด้านหนึ่งก็คือ ในกระบวนการที่รัฐทุ่มกำลังคน และงบประมาณจำนวนมากด้วยจำนวนกองกำลังติดอาวุธมากกว่า 150,000 คน และงบประมาณกว่า 180,000 ล้านบาทในช่วงเวลาเกือบ 9 ปีของความไม่สงบชายแดนใต้ ทำให้สามารถ “กด” ระดับความรุนแรงลงได้ในเชิงปริมาณนับตั้งแต่ปี 2551 เป็นต้นมา แต่ขณะเดียวกัน ก็ยังไม่สามารถกดความรุนแรงเชิงคุณภาพลงได้ ดังนั้น นับตั้งแต่ปี 2551 เป็นต้นมา ระดับความรุนแรงในการก่อความไม่สงบภาคใต้ยังอยู่ในระดับคงที่ จำนวนครั้งของความรุนแรงที่เหมือนกับจะลดลง แต่จำนวนผู้ตาย และบาดเจ็บรายเดือนก็ยังอยู่ในระดับคงที่ ในบางครั้ง ก็สูงโด่งขึ้นมามากกว่าจำนวนครั้งของเหตุการณ์ความไม่สงบ ตัวอย่างเช่น ในเดือนมีนาคมปีนี้ มีเหตุการณ์การระเบิดที่เมืองยะลา และหาดใหญ่ ซึ่งทำให้มีผู้เสียชีวิต และบาดเจ็บจำนวนมาก
พัฒนาการของความขัดแย้งในจังหวัดชายแดนภาคใต้ จึงได้ก้าวเข้าสู่สภาวะใหม่ที่เรียกว่า ความยืดเยื้อเรื้อรังของความขัดแย้งประสบการณ์ความรุนแรง และความขัดแย้งที่เกี่ยวกับประเด็นเรื่องชาติพันธุ์และศาสนา ในหลายประเทศทั่วโลกเมื่อความขัดแย้งภายในเป็นเรื่องยึดเยื้อเรื้อรัง (Protracted Conflict) ระดับความรุนแรงจะเคลื่อนไปสู่จุดที่เรียกว่า ภาวะคงที่ในลักษณะที่เป็นเหมือน “พื้นที่ราบสูง” ที่เต็มไปด้วยความสัมพันธ์อันยุ่งเหยิง มันติดกับดักของตัวเองพัวพันกับแบบแผนของปฏิกิริยาของพฤติกรรมความรุนแรงโต้ตอบกัน และแลกเปลี่ยนกันอย่างซ้ำซ้อนต่อเนื่อง “กลายเป็นความรุนแรงที่อยู่ในภาวะไหวตัวอยู่ตลอดเวลา และมีความเสถียร” ถ้าความรุนแรงเป็นเช่นนี้อยู่ต่อไป ความหมายของมันจะยืดเยื้อไปเรื่อยๆ เหมือนกับในพื้นที่ความรุนแรงที่อื่นๆ ในโลก ที่กลายเป็นระบบอันซับซ้อน
ประกอบด้วยทั้งสาเหตุรากเหง้าของมันเอง และปัจจัยแทรกซ้อนอื่นๆ ความรุนแรงจะมีชีวิตของมันเอง และจะต่อชีวิตตัวเองไปเรื่อยๆ จนกระทั่งมีผลสะท้อนกลับเป็นแรงบวกซึ่งกลับมาทำลายระบบของตัวเองทั้งหมด นอกจากนี้แล้ว สิ่งที่ชัดเจนจากประสบการณ์ในจังหวัดชายแดนใต้ก็คือ การแก้ไขปัญหาความรุนแรงด้วยวิธีการทางการทหาร และการใช้ความรุนแรงตอบโต้ความรุนแรงไม่มีทางแก้ปัญหาได้ แต่กลับจะยิ่งเพิ่มความรุนแรงอันจะนำไปสู่ระดับการทำลายอำนาจชอบธรรมของรัฐทั้งระบบด้วย
ทางเลือก-ทางรอด ?
การแสวงหาทางออกของความรุนแรงที่ยืดเยื้อเรื้อรังจึงกลายเป็นสิ่งท้าทายในสถานการณ์ปัจจุบัน การเสนอทางออกในปัจจุบันประกอบไปด้วยสามแนวทางคือ จากฝ่ายรัฐบาลเอง การแสวงหาทางออกจากภายใน และการขับเคลื่อนจากปัจจัยภายนอก
ในระดับรัฐบาล จากการหาทางออกด้วยวิธีการใช้การทหาร และการใช้มาตรการควบคุมอย่างเข้มข้นในช่วงเวลาที่ผ่านมา มีผลทำให้เกิดมาตรการลดความรุนแรงด้วยการใช้กำลังทหาร และกฎหมายพิเศษไปกดความรุนแรง แต่ดังที่กล่าวไปแล้ว ความรุนแรงเชิงปริมาณลดลง แต่ความรุนแรงเชิงคุณภาพกลับไม่ลดลง และกลายเป็นความยืดเยื้อ การเปลี่ยนแปลงในทางบวกเกิดขึ้นในนโยบายระดับสูง เมื่อสภาความมั่นคงแห่งชาติ (สมช.) ออกนโยบายความมั่นคงแห่งชาติเกี่ยวกับภาคใต้ฉบับใหม่ในชื่อ “นโยบายการบริหารและการพัฒนาเกี่ยวกับจังหวัดชายแดนภาคใต้ ปี พ.ศ.2555-2557” ซึ่งประกาศในเดือนมีนาคม 2555 นโยบายใหม่ดังกล่าวมีความก้าวหน้ามากขึ้น ความรุนแรงที่ขยายตัวในปี 2547 และสถานการณ์ทางการเมืองในช่วงรัฐบาลทักษิณ ได้ทำลายกรอบของนโยบายความมั่นคงแห่งชาติที่เคยสร้างมาอย่างเป็นระบบก่อนหน้านั้น
โดยเฉพาะนโยบายเกี่ยวกับจังหวัดชายแดนภาคใต้ ที่กำหนดในช่วงระหว่างปี 2542-2546 โดย สมช. นโยบายในปี 2555 เป็นการกลับมาของกรอบนโยบายอย่างเป็นระบบในเรื่องความมั่นคงแห่งชาติเกี่ยวกับจังหวัดชายแดนภาคใต้ คำหลักที่ปรากฏในวัตถุประสงค์ข้อที่ 8 และข้อที่ 9 กำหนดว่า จะมีการสร้างสภาวะแวดล้อมที่เอื้อต่อการพูดคุยหาทางออกของความขัดแย้ง และสร้างหลักประกันให้บุคคล และผู้มีส่วนได้เสียทุกฝ่ายในกระบวนการสร้างสันติ นอกจากนี้ยังมุ่งที่จะสร้างการจัดการบริหารและพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้อย่างเป็นกระบวนการ โดยการมีส่วนร่วมอย่างเป็นระบบอย่างบูรณาการ และมีประสิทธิภาพ และการใช้ความรู้ในการจัดการปัญหาอย่างถูกต้อง
ความก้าวหน้าดังกล่าว นำไปสู่กระบวนการที่ศูนย์อำนวยการบริหารจังหวัดชายแดนภาคใต้ (ศอ.บต.) ดำเนินการเปิดเวทีการพูดคุยเจรจาที่นำไปสู่สันติภาพในภาคใต้กับฝ่ายต่างๆ ในช่วงต้นปี 2555 เป็นการสร้างถนนสายที่หนึ่ง (Track 1) ในการพูดคุยสนทนาเรื่องสันติภาพในจังหวัดชายแดนภาคใต้อย่างค่อนข้างเปิดเผยโดยรัฐบาลไทย ถือเป็นครั้งแรกหลังจากที่ได้มีการดำเนินการอย่างปิดลับมาก่อนหน้านี้มาหลายปี
ปัญหาก็คือ การเปลี่ยนแปลงทางการเมือง และการต่อสู้ทางการเมืองในการกำหนดนโยบายความมั่นคงจังหวัดชายแดนภาคใต้กำลังเดินไปสู่จุดพลิกผัน การเปลี่ยนแปลงตัวบุคคลในผู้กำหนดนโยบายความมั่นคงแห่งชาติใน สมช. จะต้องไม่กระทบกระเทือนการสร้างถนนสายที่หนึ่ง ซึ่งก็คือ การพูดคุยระหว่างฝ่ายรัฐบาล ฝ่ายทหาร และฝ่ายขบวนการฯ ที่กำลังเดินต่อไปและมีแนวโน้มที่ก้าวหน้าไปตามนโยบายใหม่ การปรับขบวนแถวของฝ่ายความมั่นคงในระดับสูง ถ้าจะเกิดขึ้น ควรจะเดินไปตามแนวทางเพื่อให้เกิดการปฏิรูปของฝ่ายความมั่นคง (Security Sector Reforms) เพื่อให้งานความมั่นคงมีลักษณะประชาธิปไตย มีส่วนร่วม และมีความรับผิดชอบต่อสังคมมากขึ้น ทั้งยังมีประสิทธิผลในการจัดการความขัดแย้งมากขึ้น มิใช่เพื่อผลประโยชน์ทางการเมืองของฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเท่านั้น ดังนั้น การพูดคุยและสนทนาเพื่อให้เกิดแนวทางสันติ จึงควรดำเนินการในระดับผู้กำหนดนโยบายฝ่ายต่างๆ ของรัฐไทยด้วย ไม่ใช่ระหว่างรัฐไทยกับขบวนการฯ เท่านั้น
แต่คำถามอีกข้อหนึ่งก็คือ การเปลี่ยนแปลงทางการเมืองในระดับชาติจะมีผลต่อการเปลี่ยนแปลงยุทธศาสตร์ความมั่นคงจังหวัดชายแดนภาคใต้หรือไม่? จึงเป็นประเด็นทางยุทธศาสตร์ที่ต้องระมัดระวัง
ปัจจัยที่สองที่เกิดกระบวนการจากภายในพื้นที่ กล่าวคือ เกิดข้อเสนอหลายประการ “จากคนใน” พื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้ เช่น จากภาคประชาสังคมจังหวัดชายแดนภาคใต้ โดยมีข้อเสนอทางออกของไฟใต้เป็นตัวแบบของการกระจายอำนาจที่ยกร่างขึ้นเป็น “ทางเลือกกลางไฟใต้: เราจะอยู่ร่วมกันได้อย่างไร” ข้อเสนอดังกล่าว ประกอบด้วยรูปแบบพิเศษของการกระจายอำนาจ 6 แนวทาง ซึ่งเป็นข้อเสนอในการปฏิรูปการปกครองท้องถิ่นแบบพิเศษที่ทำให้เกิด “การพูดคุย” ในเรื่องการกระจายอำนาจ หรือการจัดการตนเอง อันเป็นการเปิดพื้นที่ทางการเมือง (Political Space) โดยเมื่อไม่นานมานี้ สภาประชาสังคมจังหวัดชายแดนภาคใต้ได้นำข้อเสนอขึ้นสู่เวทีสาธารณะ ซึ่งนับเป็นครั้งแรกที่มีการนำเสนออย่างเป็นระบบจากคนในพื้นที่ที่รวมตัวกันเป็นองค์กรเครือข่ายสังคมอย่างมีพลัง
ทั้งนี้ ทางเลือกของการปกครองพิเศษประกอบด้วย “การปกครองส่วนกลางแบบพิเศษ” สองแนวทาง คือ 1) แนวทางตามกฏหมาย ศอ.บต.และ 2) แนวทางทบวงการบริหารและการพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้ อีกส่วนหนึ่งคือข้อเสนอ “รูปแบบการปกครองท้องถิ่นแบบพิเศษ” อันประกอบไปด้วย 3) แนวทางสามนครสองชั้น ที่เป็นการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดในแต่ละจังหวัด แต่รักษาไว้ซึ่งรูปแบบการปกครองท้องถิ่นแบบเดิมไว้ เช่น เทศบาล และ อบต.4) แนวทางสามนครชั้นเดียว ซึ่งเป็นการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดของแต่ละจังหวัด และยกเลิกการปกครองท้องถิ่นแบบเดิมทั้งหมด 5) แนวทางมหานครสองชั้น ซึ่งเป็นการเลือกผู้ว่าการเขตปกครองสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ซึ่งรวมกันเป็นเขตเดียว พร้อมทั้งมีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด และเทศบาล รวมถึง อบต. ในแต่ละจังหวัดไปพร้อมกัน ส่วนข้อเสนอสุดท้ายคือ 6) แนวทางมหานคร ที่สะท้อนผ่านตัวแบบ “ปัตตานีมหานคร” โดยมีผู้ว่าสามจังหวัดเพียงคนเดียว และบริหารทั้งสามจังหวัดเป็นเขตเดียวหรือมณฑลเดียว
ข้อเสนอการปกครองท้องถิ่นแบบพิเศษทั้งหมดคือ แนวทาง หรือรูปแบบการปกครองที่ถูกเสนอเพื่อแก้ปัญหาความรุนแรงในจังหวัดชายแดนภาคใต้ โดยภาคประชาสังคมซึ่งมาจาก “คนในพื้นที่” นับเป็นอีกส่วนหนึ่งของการสร้างถนนสายที่สอง (Track 2) อันจะนำไปสู่การแก้ปัญหา และแปรเปลี่ยนความขัดแย้งที่รุนแรงไปสู่แนวทางสันติ แทนที่จะใช้กำลังความรุนแรง
นอกจากนี้ ยังมีข้อเสนอจากภาคประชาสังคมในพื้นที่ เช่น “สันติธานี” จากคณะนักศึกษาหลักสูตรการเสริมสร้างสังคมสันติสุข (4 ส.) จากสถาบันพระปกเกล้า ข้อเสนอ “เสียงท้าทายจากกัมปง” ผ่านการทำกระบวนการประชาหารือของเครือข่ายประชาหารือสู่สันติภาพ ข้อเสนอ “ภาพอนาคตจังหวัดชายแดนภาคใต้” ที่มาจากการประเมินบทบาทของภาครัฐและขบวนการฯ ในฐานะที่เป็นกุญแจที่เปลี่ยนแปลงสถานการณ์ในจังหวัดชายแดนภาคใต้ของศูนย์ศึกษาและพัฒนาสันติวิธี มหาวิทยาลัยมหิดล ข้อเสนอทบทวนการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินของฝ่ายบริหาร โดยเพิ่มบทบาทของฝ่ายนิติบัญญัติในการพิจารณาถึงความจำเป็นของการขยายการประกาศในแต่ละครั้งของมูลนิธิผสานวัฒนธรรม และมูลนิธิศูนย์ทนายความมุสลิม เป็นต้น
ข้อเสนอดังกล่าวชี้ให้เห็นว่า ภายใต้สถานการณ์ความรุนแรงและความขัดแย้ง ถ้าเรามี “พื้นที่ทางการเมือง” อำนาจในการต่อรองจากหลายฝ่ายอาจจะนำไปสู่การถ่วงดุลการใช้ความรุนแรงด้วยแนวทางสันติ ซึ่งจะนำไปสู่การลดระดับความรุนแรงในที่สุด แต่ถ้าพื้นที่ทางการเมืองถูกปิดกั้น ความรุนแรงก็มีแนวโน้มที่จะขยายตัวต่อไปอย่างยืดเยื้อ การสร้างวาทกรรมทางการเมืองเรื่องสันติภาพ และความยุติธรรมจะเป็นพลังขับดันที่สำคัญ และเป็นตัวสร้างเงื่อนไขสำหรับการเปลี่ยนแปลงความขัดแย้งในจังหวัดชายแดนภาคใต้ซึ่งจะนำไปสู่การเปลี่ยนความคิด และพฤติกรรมของทุกฝ่ายที่อยู่ในคามขัดแย้งดังกล่าวนี้
พื้นที่ทางการเมืองที่ดีที่สุดก็คือ การปฏิบัติการของฝ่ายประชาสังคมในพื้นที่สิ่งที่สำคัญในกระบวนการนี้ก็คือ การการสร้างกระบวนการสันติภาพที่เกิดจากคนใน (Insider Peace-building Initiatives) ซึ่งเป็นกระบวนการจากภายใน มาจากภาคสังคม อันเป็นเส้นทางสายที่สอง (Track 2) ในการเปลี่ยนความขัดแย้งทางเลือกใหม่ในการแสวงหาทางออกเรื่องสันติภาพปาตานี หรือ Pa(t)tani Peace Process (PPP) ซึ่งเป็นเส้นทางที่กำลังก่อรูปขึ้นในขั้นตอนปัจจุบัน กระบวนการดังกล่าว มีพลังการสร้างสรรค์ในระดับสูง และจุดเน้นย้ำที่ชัดเจนคือเป็นทางเลือกที่ไม่ใช้ความรุนแรง แต่ใช้ภูมิปัญญา และความรู้เป็นฐานในการเคลื่อนไหวที่นำไปสู่การเปลี่ยนแปลง สิ่งที่จะช่วยให้กระบวนการสันติภาพประสบความสำเร็จจะต้องเป็นการทำงานที่เดินบนถนนหลายสายพร้อมๆ กัน ไม่ว่าเป็นสายที่หนึ่ง สายที่สอง และสาม และกระบวนการนี้จะมีสภาพคล้ายการสร้างสถานีรถไฟที่มีหลายชานชาลา หรือประกอบด้วยความหลากหลายรูปแบบของการสื่อสาร (Multi-track and Multi-platform Peace Initiatives)
เหมือนกับที่นักวิทยาศาสตร์อย่าง Stephen Hawking มองว่า ขีดความสามารถด้านเหตุผลและการค้นพบทางวิทยาศาสตร์ของคนเราเป็นผลพวงมาจากกระบวนการที่มีการเลือกสรรตามธรรมชาติ ซึ่งในที่สุดแล้ว การค้นพบทางวิชาการทางด้านวิทยาศาสตร์ และการใช้ความรู้จากสติปัญญาที่มีเหตุผลจะนำมาซึ่ง“ความได้เปรียบในการอยู่รอดของมนุษย์” ในสถานการณ์ความรุนแรงภาคใต้ การใช้ความรู้ และภูมิปัญญาก็จะนำพาเราไปสู่สันติภาพ และความได้เปรียบในการอยู่รอดของสังคมไทย และผู้คนในสังคมจังหวัดชายแดนภาคใต้เช่นเดียวกัน เรากำลังมีความรู้มากขึ้นว่าจะเดินไปทางไหน? หลังจากผ่าน 9 ปีของความเจ็บปวด และความสูญเสีย
