โดย..ประสาท มีแต้ม
“ฉันเห็นเดี๋ยวนี้นะ ทำไมนักการเมืองรวยจัง ฉันไม่เข้าใจ เอาเวลาราชการไปค้าขายเหรอ”
ท่านผู้หญิง พูนศุข พนมยงค์, ปาจารยสาร มกราคม 55
คงไม่ต้องกล่าวกันให้มากความว่า ปัจจุบันนี้ความไว้วางใจของพลเมือง (ซึ่งหมายถึงผู้ตื่นรู้ ผู้เป็นพลังของเมือง) ที่มีต่อนักการเมืองส่วนใหญ่ได้ลดน้อยถอยลงอย่างรวดเร็วจนแทบจะไม่เหลืออะไรอยู่แล้ว แต่ครั้นจะตรวจสอบโครงการของรัฐบาล (ซึ่งนำเสนอโดยนักการเมือง) อย่างเป็นวิชาการ มีเหตุมีผลนั้น เราควรจะใช้ หลักการอะไรในการพิจารณา โดยเฉพาะอย่างยิ่งกับโครงการภายใต้ยุทธศาสตร์เพื่อวางระบบการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำ ซึ่งได้ดำเนินไปอย่างรวบรัดและใช้งบประมาณจำนวนมหาศาล
กล่าวกันให้ชัดเจนกว่านี้ก็คือ ประชาชนหลายภาคส่วนมีความห่วงใย 3 ประการ ว่า การดำเนินโครงการตามยุทธศาสตร์ดังกล่าวนี้ (1) จะสามารถแก้ปัญหาหรือลดความเสียหายจากอุทกภัยในอนาคตได้หรือไม่ (2) จะป้องกันการฉ้อราษฎร์บังหลวงหรือไม่ และ (3) จะก่อให้เกิดปัญหาอื่นๆ ตามมา เช่น หลังเสร็จโครงการแล้วน้ำแล้งเร็วกว่าปกติ รวมทั้งปัญหาการละเมิดสิทธิของชุมชนในพื้นที่โครงการอีกหรือไม่
โดยบังเอิญ ผมได้มีโอกาสเข้าร่วมประชุมเชิงปฏิบัติการในการติดตาม และประเมินผลโครงการกับองค์กร Oxfam GB ซึ่งเป็นองค์กรของประเทศอังกฤษที่ทำงานพัฒนาในระดับสากล โดยที่องค์กรนี้ได้รับการสนับสนุนด้านการเงินจากสหภาพยุโรปเพื่อมาทำ “โครงการส่งเสริมสิทธิชุมชนในการจัดการทรัพยากรชายฝั่งเพื่อการดำเนินชีวิตอย่างยั่งยืนของชุมชนชายฝั่ง” ในพื้นที่ 5 จังหวัดของประเทศไทย โดยมี สมาคมรักษ์ทะเลไทย เป็นผู้บริหารโครงการและปฏิบัติงานภาคสนาม
เพื่อเป็นหลักประกันให้โครงการมีประสิทธิภาพและมีผลลัพธ์ตามวัตถุประสงค์ ทาง Oxfam GB จึงได้จัดประชุมเพื่อทำความเข้าใจหลักการในการทำงานไว้หลายอย่าง หนึ่งในนั้นคือสิ่งที่เรียกว่า หลักการความรับผิดชอบ (Principles of Accountability) ผมเห็นว่าหลักการนี้น่าจะนำมาใช้เป็นกรอบความคิดกว้างๆ ในการตอบโจทย์ว่า ยุทธศาสตร์ดังกล่าวของรัฐบาลยิ่งลักษณ์ที่ใช้เงินจำนวนมหาศาลนั้นจะ “เอาอยู่” และทำให้ประชาชนคลายความห่วงใยใน 3 ประการ ที่ได้กล่าวมาแล้วหรือไม่
ผมขอเรียนเพิ่มเติมสักอีกนิดว่า กว่าที่ Oxfam GB จะอนุมัติโครงการได้ผ่านกระบวนการคิด การพูดคุยการพัฒนาโครงการมาหลายรอบมาก เมื่ออนุมัติแล้วก็ยังมีการทำความเข้าใจกันอีกหลายขั้นตอน ทั้งการบริหาร การบัญชีอย่างละเอียดยิบและเนียนมาก ผมเองอยู่ในวงราชการไทยมาเกือบ 40 ปี ผมเห็นความแตกต่างอย่างชัดเจนครับ
วิทยากรผู้บรรยาย (คุณ Camille Neyhouser, Programme Quality Officer) ได้ตั้งคำถามในที่ประชุมว่า Accountability หมายถึงอะไร ผู้เข้าร่วมประชุมพยายามช่วยกันตอบว่า หมายถึงความโปร่งใส บางคนว่าน่าจะหมายถึง ความสามารถในการตรวจสอบ ตรวจเช็กกันได้ แต่วิทยากรตอบว่า “นั่นเป็นเพียงส่วนหนึ่งของ Accountability (ความรับผิดชอบ-แปลโดยเจ้าหน้าที่ Oxfam ประจำประเทศไทย) เท่านั้น”
“สำหรับออกซ์แฟม ความรับผิดชอบมีส่วนสำคัญที่ทำให้เรามั่นใจว่าผู้ด้อยโอกาสทั้งหญิง ชาย และเด็กที่เราทำงานด้วยได้เข้ามามีส่วนร่วมในการวางแผน ดำเนินงานและตัดสินใจในสิ่งที่เราจะทำซึ่งสิ่งนี้จะช่วยให้เราแน่ใจว่าโครงการจะส่งผลกระทบ (ด้านที่ดี) ต่อสิ่งที่เราได้คาดหวัง”
ดังนั้น ถ้าเราจะตรวจสอบโครงการต่างๆ ภายใต้ ยุทธศาสตร์เพื่อวางระบบการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำของรัฐบาลว่าจะมีประสิทธิภาพและส่งผลกระทบ (ด้านที่ดี) ต่อประเทศชาติและประชาชนที่ประสบอุทกภัยหรือไม่ ก็ต้องมาพิจารณากันที่ความรับผิดชอบของกระบวนการในการกำหนดยุทธศาสตร์ฯ
ความรับผิดชอบเป็นกระบวนการที่ต้องมีองค์ประกอบ 4 ด้าน ดังต่อไปนี้ คือ
หนึ่ง มีความโปร่งใส (Transparency) มีการแลกเปลี่ยนข้อมูลข่าวสารรวมทั้งข้อมูลการเงินต่อผู้รับผลประโยชน์ โดยวิธีการที่เหมาะสมและสามารถเข้าถึงข้อมูลได้ เป็นการสื่อสารข้อมูลที่มากกว่า 1 ทาง และควรเป็นการพูดคุยกัน
กรุณาหยุดพักสักครู่ครับเพื่อทบทวนว่า ยุทธศาสตร์ฯ ดังกล่าวของรัฐบาลยิ่งลักษณ์ได้มีการรับฟังความคิดเห็นและแลกเปลี่ยนข้อมูลกับผู้ที่เกี่ยวข้องหรือไม่ มีการเปิดเผยข้อมูลการเงินหรือไม่ นอกจากยอดงบประมาณรวม 3.5 แสนล้านบาท สำหรับอีก 3 องค์ประกอบที่เหลือเราก็ควรจะทำเช่นเดียวกันนะครับ
สอง การมีส่วนร่วม (Participation) ชุมชนมีส่วนร่วมให้คำปรึกษาหารือ และเข้าร่วมทุกขั้นตอนของวงจรโครงการที่เริ่มตั้งแต่การวิเคราะห์สาเหตุของปัญหา การดำเนินการ ประเมินผล และสรุปปิดโครงการ
สาม มีเสียงสะท้อนเชิงรุก (Proactively seeking feedback) ชุมชนสามารถสะท้อนความคิดเห็นในรูปแบบที่มีประสิทธิภาพและสามารถเข้าถึงได้ เสียงสะท้อนจากชุมชนถูกนำไปปฏิบัติและถูกแจ้งให้ผู้ร้องทราบ
สี่ มีการติดตาม ประเมินผล และการเรียนรู้ (Monitoring, Evaluation and Learning) ชุมชนต้องเข้าร่วมในการติดตามทบทวนความก้าวหน้าของโครงการเมื่อเทียบกับเป้าหมาย นำผลการประเมินไปถอดบทเรียนเพื่อใช้ประโยชน์ในการดำเนินงานในอนาคต
หลังจากได้ฟังคำบรรยายแล้ว ผมกลับมาค้นหาเอกสารเพิ่มเติม พบว่าเอกสารบางชิ้นมีความแตกต่างจากที่วิทยากรกล่าวมาแล้วเพียงเล็กน้อย ผมจึงได้นำแผนผังของความรับผิดชอบพร้อมคำแปลเป็นภาษาไทยดังรูปครับ
นักวิชาการทางรัฐศาสตร์ท่านหนึ่งเคยเขียนเล่าในบทความว่า โครงการขนาดใหญ่ของรัฐบาลไทยทั้งหลายที่เกิดขึ้นไม่เคยมีการประเมินผลเลย นอกจากโครงการเขื่อนปากมูลที่มีการประเมินโดยเจ้าของเงินกู้แล้วพบว่า สามารถผลิตกระแสไฟฟ้าได้จริงเพียง 1 ใน 3 ของเป้าหมายโครงการ แต่สำหรับงบประมาณการก่อสร้างแล้วสูงกว่าที่ตั้งไว้เกือบเท่าตัว นอกจากนี้ยังเกิดผลกระทบด้านลบต่อชาวบ้านเป็นจำนวนมาก
แม้ยุทธศาสตร์ฯ นี้ยังไม่ได้ลงมือปฏิบัติหรือก่อสร้างก็จริง แต่อาศัยหลักการความรับผิดชอบที่พัฒนาโดยองค์กรที่มีเครดิตในระดับสากล พบว่ารัฐบาลไทยไม่ได้ผ่านกระบวนการสำคัญที่กล่าวมาแล้วเลย ทั้งๆ ที่รัฐมีกลไกที่จะทำพร้อมทุกอย่างแล้ว แต่จงใจไม่ทำ ผมจึงขอติเรือทั้งโกลนว่า อาการน่าเป็นห่วงมากครับ
“ฉันเห็นเดี๋ยวนี้นะ ทำไมนักการเมืองรวยจัง ฉันไม่เข้าใจ เอาเวลาราชการไปค้าขายเหรอ”
ท่านผู้หญิง พูนศุข พนมยงค์, ปาจารยสาร มกราคม 55
คงไม่ต้องกล่าวกันให้มากความว่า ปัจจุบันนี้ความไว้วางใจของพลเมือง (ซึ่งหมายถึงผู้ตื่นรู้ ผู้เป็นพลังของเมือง) ที่มีต่อนักการเมืองส่วนใหญ่ได้ลดน้อยถอยลงอย่างรวดเร็วจนแทบจะไม่เหลืออะไรอยู่แล้ว แต่ครั้นจะตรวจสอบโครงการของรัฐบาล (ซึ่งนำเสนอโดยนักการเมือง) อย่างเป็นวิชาการ มีเหตุมีผลนั้น เราควรจะใช้ หลักการอะไรในการพิจารณา โดยเฉพาะอย่างยิ่งกับโครงการภายใต้ยุทธศาสตร์เพื่อวางระบบการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำ ซึ่งได้ดำเนินไปอย่างรวบรัดและใช้งบประมาณจำนวนมหาศาล
กล่าวกันให้ชัดเจนกว่านี้ก็คือ ประชาชนหลายภาคส่วนมีความห่วงใย 3 ประการ ว่า การดำเนินโครงการตามยุทธศาสตร์ดังกล่าวนี้ (1) จะสามารถแก้ปัญหาหรือลดความเสียหายจากอุทกภัยในอนาคตได้หรือไม่ (2) จะป้องกันการฉ้อราษฎร์บังหลวงหรือไม่ และ (3) จะก่อให้เกิดปัญหาอื่นๆ ตามมา เช่น หลังเสร็จโครงการแล้วน้ำแล้งเร็วกว่าปกติ รวมทั้งปัญหาการละเมิดสิทธิของชุมชนในพื้นที่โครงการอีกหรือไม่
โดยบังเอิญ ผมได้มีโอกาสเข้าร่วมประชุมเชิงปฏิบัติการในการติดตาม และประเมินผลโครงการกับองค์กร Oxfam GB ซึ่งเป็นองค์กรของประเทศอังกฤษที่ทำงานพัฒนาในระดับสากล โดยที่องค์กรนี้ได้รับการสนับสนุนด้านการเงินจากสหภาพยุโรปเพื่อมาทำ “โครงการส่งเสริมสิทธิชุมชนในการจัดการทรัพยากรชายฝั่งเพื่อการดำเนินชีวิตอย่างยั่งยืนของชุมชนชายฝั่ง” ในพื้นที่ 5 จังหวัดของประเทศไทย โดยมี สมาคมรักษ์ทะเลไทย เป็นผู้บริหารโครงการและปฏิบัติงานภาคสนาม
เพื่อเป็นหลักประกันให้โครงการมีประสิทธิภาพและมีผลลัพธ์ตามวัตถุประสงค์ ทาง Oxfam GB จึงได้จัดประชุมเพื่อทำความเข้าใจหลักการในการทำงานไว้หลายอย่าง หนึ่งในนั้นคือสิ่งที่เรียกว่า หลักการความรับผิดชอบ (Principles of Accountability) ผมเห็นว่าหลักการนี้น่าจะนำมาใช้เป็นกรอบความคิดกว้างๆ ในการตอบโจทย์ว่า ยุทธศาสตร์ดังกล่าวของรัฐบาลยิ่งลักษณ์ที่ใช้เงินจำนวนมหาศาลนั้นจะ “เอาอยู่” และทำให้ประชาชนคลายความห่วงใยใน 3 ประการ ที่ได้กล่าวมาแล้วหรือไม่
ผมขอเรียนเพิ่มเติมสักอีกนิดว่า กว่าที่ Oxfam GB จะอนุมัติโครงการได้ผ่านกระบวนการคิด การพูดคุยการพัฒนาโครงการมาหลายรอบมาก เมื่ออนุมัติแล้วก็ยังมีการทำความเข้าใจกันอีกหลายขั้นตอน ทั้งการบริหาร การบัญชีอย่างละเอียดยิบและเนียนมาก ผมเองอยู่ในวงราชการไทยมาเกือบ 40 ปี ผมเห็นความแตกต่างอย่างชัดเจนครับ
วิทยากรผู้บรรยาย (คุณ Camille Neyhouser, Programme Quality Officer) ได้ตั้งคำถามในที่ประชุมว่า Accountability หมายถึงอะไร ผู้เข้าร่วมประชุมพยายามช่วยกันตอบว่า หมายถึงความโปร่งใส บางคนว่าน่าจะหมายถึง ความสามารถในการตรวจสอบ ตรวจเช็กกันได้ แต่วิทยากรตอบว่า “นั่นเป็นเพียงส่วนหนึ่งของ Accountability (ความรับผิดชอบ-แปลโดยเจ้าหน้าที่ Oxfam ประจำประเทศไทย) เท่านั้น”
“สำหรับออกซ์แฟม ความรับผิดชอบมีส่วนสำคัญที่ทำให้เรามั่นใจว่าผู้ด้อยโอกาสทั้งหญิง ชาย และเด็กที่เราทำงานด้วยได้เข้ามามีส่วนร่วมในการวางแผน ดำเนินงานและตัดสินใจในสิ่งที่เราจะทำซึ่งสิ่งนี้จะช่วยให้เราแน่ใจว่าโครงการจะส่งผลกระทบ (ด้านที่ดี) ต่อสิ่งที่เราได้คาดหวัง”
ดังนั้น ถ้าเราจะตรวจสอบโครงการต่างๆ ภายใต้ ยุทธศาสตร์เพื่อวางระบบการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำของรัฐบาลว่าจะมีประสิทธิภาพและส่งผลกระทบ (ด้านที่ดี) ต่อประเทศชาติและประชาชนที่ประสบอุทกภัยหรือไม่ ก็ต้องมาพิจารณากันที่ความรับผิดชอบของกระบวนการในการกำหนดยุทธศาสตร์ฯ
ความรับผิดชอบเป็นกระบวนการที่ต้องมีองค์ประกอบ 4 ด้าน ดังต่อไปนี้ คือ
หนึ่ง มีความโปร่งใส (Transparency) มีการแลกเปลี่ยนข้อมูลข่าวสารรวมทั้งข้อมูลการเงินต่อผู้รับผลประโยชน์ โดยวิธีการที่เหมาะสมและสามารถเข้าถึงข้อมูลได้ เป็นการสื่อสารข้อมูลที่มากกว่า 1 ทาง และควรเป็นการพูดคุยกัน
กรุณาหยุดพักสักครู่ครับเพื่อทบทวนว่า ยุทธศาสตร์ฯ ดังกล่าวของรัฐบาลยิ่งลักษณ์ได้มีการรับฟังความคิดเห็นและแลกเปลี่ยนข้อมูลกับผู้ที่เกี่ยวข้องหรือไม่ มีการเปิดเผยข้อมูลการเงินหรือไม่ นอกจากยอดงบประมาณรวม 3.5 แสนล้านบาท สำหรับอีก 3 องค์ประกอบที่เหลือเราก็ควรจะทำเช่นเดียวกันนะครับ
สอง การมีส่วนร่วม (Participation) ชุมชนมีส่วนร่วมให้คำปรึกษาหารือ และเข้าร่วมทุกขั้นตอนของวงจรโครงการที่เริ่มตั้งแต่การวิเคราะห์สาเหตุของปัญหา การดำเนินการ ประเมินผล และสรุปปิดโครงการ
สาม มีเสียงสะท้อนเชิงรุก (Proactively seeking feedback) ชุมชนสามารถสะท้อนความคิดเห็นในรูปแบบที่มีประสิทธิภาพและสามารถเข้าถึงได้ เสียงสะท้อนจากชุมชนถูกนำไปปฏิบัติและถูกแจ้งให้ผู้ร้องทราบ
สี่ มีการติดตาม ประเมินผล และการเรียนรู้ (Monitoring, Evaluation and Learning) ชุมชนต้องเข้าร่วมในการติดตามทบทวนความก้าวหน้าของโครงการเมื่อเทียบกับเป้าหมาย นำผลการประเมินไปถอดบทเรียนเพื่อใช้ประโยชน์ในการดำเนินงานในอนาคต
หลังจากได้ฟังคำบรรยายแล้ว ผมกลับมาค้นหาเอกสารเพิ่มเติม พบว่าเอกสารบางชิ้นมีความแตกต่างจากที่วิทยากรกล่าวมาแล้วเพียงเล็กน้อย ผมจึงได้นำแผนผังของความรับผิดชอบพร้อมคำแปลเป็นภาษาไทยดังรูปครับ
นักวิชาการทางรัฐศาสตร์ท่านหนึ่งเคยเขียนเล่าในบทความว่า โครงการขนาดใหญ่ของรัฐบาลไทยทั้งหลายที่เกิดขึ้นไม่เคยมีการประเมินผลเลย นอกจากโครงการเขื่อนปากมูลที่มีการประเมินโดยเจ้าของเงินกู้แล้วพบว่า สามารถผลิตกระแสไฟฟ้าได้จริงเพียง 1 ใน 3 ของเป้าหมายโครงการ แต่สำหรับงบประมาณการก่อสร้างแล้วสูงกว่าที่ตั้งไว้เกือบเท่าตัว นอกจากนี้ยังเกิดผลกระทบด้านลบต่อชาวบ้านเป็นจำนวนมาก
แม้ยุทธศาสตร์ฯ นี้ยังไม่ได้ลงมือปฏิบัติหรือก่อสร้างก็จริง แต่อาศัยหลักการความรับผิดชอบที่พัฒนาโดยองค์กรที่มีเครดิตในระดับสากล พบว่ารัฐบาลไทยไม่ได้ผ่านกระบวนการสำคัญที่กล่าวมาแล้วเลย ทั้งๆ ที่รัฐมีกลไกที่จะทำพร้อมทุกอย่างแล้ว แต่จงใจไม่ทำ ผมจึงขอติเรือทั้งโกลนว่า อาการน่าเป็นห่วงมากครับ
