“ส.ว.คำนูณ” แนะนำเก็บบทเรียนจาก ส.ส.ร.2539 มาสร้างกรอบใช้ร่างรัฐธรรมนูญ ป้องกันฉ้อราษฎร์บังหลวง หวั่นไม่มีกรอบเกิดแปรเปลี่ยนกลไกองค์กรอิสระ อาจเข้าทาง เพื่อป้องกันการขัดแย้งในอนาคต
วันนี้ (27 ส.ค.) นายคำนูณ สิทธิสมาน สมาชิกวุฒิสภา โพสต์ข้อความในเพจเฟซบุ๊กส่วนตัว “Kamnoon Sidhisamarn” ในหัวข้อกรอบกำกับยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่ บทเรียนจาก ‘ส.ส.ร. 2539’ ต้นกำเนิดรัฐธรรมนูญ 2540 โดยมีเนื้อหาระบุว่า ในอดีตประเทศไทยมีสภาร่างรัฐธรรมนูญ หรือเรียกชื่อย่อกันติดปากว่า ‘ส.ส.ร.’ มาแล้ว 4 ชุดเรียงตามลำดับเวลา - ส.ส.ร. 2491 - ส.ส.ร. 2502 - ส.ส.ร. 2539 - ส.ส.ร. 2550
โดย 3 ใน 4 ชุด คือ ชุดที่ 1, 2 และ 4 เป็นชุดที่เกิดขึ้นโดยรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวประเภทไม่กี่มาตราที่ตราขึ้นหลังการรัฐประหารทั้งสิ้น มีเพียงชุดที่ 3 คือ ‘ส.ส.ร. 2539’ ชุดเดียวเท่านั้นที่เกิดจากรัฐธรรมนูญ 2534 อันเป็นรัฐธรรมนูญฉบับถาวรที่ใช้บังคับอยู่ในขณะนั้น นับว่ามีรูปแบบละม้ายกับสถานการณ์ปัจจุบันพอสมควร
ทั้งนี้ ส.ส.ร.2539 เกิดขึ้นจากการแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2534 ‘มาตรา 211’ ที่มีเนื้อหาว่าด้วยวิธีการและขั้นตอนในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ โดยการเพิ่มเติมหมวดใหม่ต่อท้ายให้มีกระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ เหมือนกับที่เรากำลังพูดถึงการแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2560 ‘มาตรา 256’ กันอยู่ในขณะนี้
มิพักต้องพูดถึงว่าทั้งรัฐธรรมนูญ 2534 และรัฐธรรมนูญ 2560 มีประธานกรรมการยกร่างเป็นท่านอาจารย์มีชัย ฤชุพันธุ์คนเดียวกันอีกต่างหาก
ส.ส.ร.2539 เป็นผู้ให้กำเนิดรัฐธรรมนูญ 2540 รัฐธรรมนูญ 2540 ได้รับสมญาว่ารัฐธรรมนูญฉบับประชาชน มีเนื้อหาปฏิรูประบบการเมืองไทยครั้งใหญ่ โดยสร้างนวัตกรรมหลายประการขึ้นมา อาทิ ส.ส.ระบบัญชีรายชื่อ, ส.ว.ที่มาจากการเลือกตั้ง, มาตรการคุ้มครองนายกรัฐมนตรีเป็นพิเศษเหนือรัฐมนตรีทั่วไป อาทิ ส.ส.จะเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจได้ต้องใช้เสียงมากกว่ารัฐมนตรีทั่วไป 2 เท่า, ระบบพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ, องค์กรอิสระต่างๆ, ศาลปกครอง และศาลรัฐธรรมนูญ และอื่นๆ แม้จะมีอายุใช้งานเพียง 10 ปี แต่หลักการของนวัตกรรมเหล่านี้ส่วนใหญ่ยังคงอยู่ในรัฐธรรมนูญอีก 2 ฉบับต่อมา แต่มีพัฒนาการและปรับเปลี่ยนไปบ้างในรายละเอียด
ทำไม ส.ส.ร.2539 จึงสามารถรังสรรค์รัฐธรรมนูญที่คนไทยจดจำได้มากที่สุดฉบับหนึ่งขึ้นมาได้ ผมเห็นว่ามีหลายเหตุปัจจัยประกอบกัน เป็นพัฒนาการต่อเนื่องของการเคลื่อนไหวทางการเมืองและทางวิชาการมาตั้งแต่ขณะกำลังมีการยกร่างรัฐธรรมนูญ 2534 แล้ว ลำดับเวลาโดยสังเขปน่าจะมีประมาณนี้
- บทความชุด ‘โครงสร้างและกลไกทางกฎหมายของรัฐธรรมนูญ’ รวม 6 เรื่องของท่านอาจารย์อมร จันทรสมบูรณ์ ในช่วงเดือนกรกฎาคม 2534 ต่อเนื่องถึงเดือนกรกฎาคม 2535
- การชุมนุมเรียกร้องรัฐธรรมนูญประชาธิปไตยเดือนพฤศจิกายน 2534
- เหตุการณ์นองเลือดเดือนพฤษภาคม 2535
- การแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2534 รวม 4 ประเด็นทันทีในเดือนมิถุนายน 2535
- บทความเรื่อง ‘คอนสติติวชั่นแนลลิสม์ (Constitutionalism) : ทางออกของประเทศไทย’ ของท่านอาจารย์อมร จันทรสมบูรณ์ในเดือนมิถุนายน 2536
- การอดอาหารเรียกร้องรัฐธรรมนูญประชาธิปไตยของ ร.ต.ฉลาด วรฉัตร ในปี 2537
- การแต่งตั้งนายแพทย์ประเวศ วะสี เป็นประธานคณะกรรมการพัฒนาประชาธิปไตย (คพป.) ของนายมารุต บุนนาค ประธานรัฐสภา ในเดือนมิถุนายน 2537 เพื่อแก้ปัญหาวิกฤตทางการเมืองจากการอดอาหารของ ร.ต.ฉลาด วรฉัตร
- รายงานวิจัยเพื่อจัดทำข้อเสนอการปฏิรูปการเมืองไทยเสนอ คพป. รวม 15 ประเด็น 15 เล่ม ของนักวิชาการกฎหมายมหาชนที่ได้ทุนจากสำนักงานสนับสนุนการวิจัย (สกว.) ในปี 2538
- การแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2534 หลายประเด็นมีผลบังคับใช้ในเดือนกุมภาพันธ์ 2538
- การหาเสียงของนายบรรหาร ศิลปอาชา หัวหน้าพรรคชาติไทย ในการเลือกตั้งทั่วไปวันที่ 2 กรกฎาคม 2538
- การแต่งตั้งนายชุมพล ศิลปอาชาเป็นประธานคณะกรรมการคณะกรรมการปฏิรูปการเมือง (คปก.) ของนายบรรหาร ศิลปอาชา นายกรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 8 สิงหาคม 2538 จนเป็นที่มาของการเสนอร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ 2534 แก้ไขมาตรา 211 มีผลบังคับใช้เมื่อวันที่ 2 ตุลาคม 2539
- วิกฤตเศรษฐกิจใหญ่ในเดือนมิถุนายน 2540
- การรณรงค์ของภาคประชาชนและภาคธุรกิจให้รัฐสภารับร่างรัฐธรรมนูญของ ส.ส.ร.2539 ที่รู้จักกันในนามขบวนการธงเขียว
แต่ละเรื่องเล่ากันได้ยาวๆ มีเหลี่ยมมุมเบื้องหน้าเบื้องหลังกันในบางเรื่องอย่างชนิดคาดไม่ถึง สรุปว่าทั้ง ส.ส.ร.2539 และรัฐธรรมนูญ 2540 ไม่ได้เกิดขึ้นมาลอยๆ หากแต่เกิดขึ้นมาบนรากฐานอันมั่นคงที่สั่งสมต่อเนื่องกันมา 5 ปี ตั้งแต่การเคลื่อนไหวมวลชนขนาดใหญ่ การนองเลือด ผลงานทางวิชาการและงานวิจัยทางวิชาการรายประเด็นของกลุ่มนักวิชาการด้านกฎหมายมหาชนทั้งระดับอาวุโสและรุ่นใหม่ การประกาศเจตนารมณ์ทางการเมืองของหัวหน้าพรรคการเมืองในการรณรงค์หาเสียงเลือกตั้ง และการทำตามสัญญาประชาคมที่ประกาศไว้ของนายกรัฐมนตรีที่มาจากการเลือกตั้ง การให้ความร่วมมือกันและกันในยามที่เกือบจะหาทางออกไม่ได้ของผู้มีตำแหน่งทางการเมืองที่มีความคิดเห็นต่างกัน รวมทั้งบารมีของผู้นำทางการเมืองและทางสังคมหลายคนในแต่ละช่วงเวลา
ที่สำคัญที่สุดประการหนึ่ง คือ รัฐธรรมนูญ 2540 มีฐานทางวิชาการและงานวิจัยรองรับ ทำให้เสมือนมี ‘กรอบ’ ใหญ่ๆ กำกับทิศทางอยู่ เป็นกรอบที่ลงลึกในรายละเอียดมากพอสมควร ในระดับมีงานวิจัยถึง 15 เรื่อง ไม่ใช่เพียงแค่กรอบกว้างๆ เพียงแค่ว่า ‘รัฐธรรมนูญประชาธิปไตย’ เท่านั้น
ส.ส.ร.ชุดที่ 5 ของประเทศจะเกิดขึ้นได้หรือไม่ อีกไม่นานจะมีคำตอบ แต่จุดแตกต่างจาก ส.ส.ร.2539 เท่าที่อ่านพบจากร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมฉบับพรรคเพื่อไทยที่ยื่นมาแล้วเมื่อวันที่ 17 สิงหาคม ก็คือ นอกจากห้ามแก้ไขหมวด 1 บททั่วไป และหมวด 2 พระมหากษัตริย์ เนื้อหานอกจากนั้นเปิดกว้างให้ ส.ส.ร.จัดทำได้โดยไม่มีกรอบหรือแนวทางใดกำกับไว้ และเมื่อประมวลจากสถานการณ์โดยรวมแล้วในขณะนี้ก็เสมือนจะยังไม่มีฉันทมติใดในสังคมตกผลึกพอจะเป็นกรอบที่ชัดเจนเหมือนช่วงปี 2539-2540 ได้
เท่าที่สดับตรับฟังดู มีความกังวลเกี่ยวกับกระบวนการยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับโดยไม่มีกรอบกำกับไว้เลยออกจะเป็นการเสี่ยงเกินไป เพราะนอกเหนือจากหมวด 1 และหมวด 2 แล้ว ยังมีประเด็นที่ละเอียดอ่อนอีกมาก โดยเฉพาะประเด็นเหล่านี้...
- พระราชอำนาจในฐานะองค์พระประมุขแห่งรัฐที่อยู่นอกหมวด 2 อาทิ ในขั้นตอนการตราพระราชบัญญัติ หรือรัฐธรรมนูญ และอื่นๆ
- กลไกขององค์กรอิสระต่างๆ ศาลปกครอง และศาลรัฐธรรมนูญ
- รวมทั้งกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญฉบับต่างๆ ที่อาจถูกแปรเปลี่ยนไปเมื่อต้องยกร่างใหม่ตามรัฐธรรมนูญฉบับใหม่
เพราะการแปรเปลี่ยนกลไกองค์กรอิสระ ศาล และกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ อาจก่อให้เกิดผลดีต่อบุคคลบางคนบางกลุ่มบางจำพวกที่ตัองคดีความที่ไม่ใช่คดีการเมืองอยู่ในขั้นตอนต่างๆ พูดตรงไปตรงมาว่าคดีฉ้อราษฎร์บังหลวง
ฉะนั้น หากเป็นไปได้...ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมที่พรรคร่วมรัฐบาลยังไม่ได้ยื่นต่อประธานรัฐสภา โดยเข้าใจว่าจะยื่นอย่างเร็วก็ภายในสัปดาห์หน้า ขอให้ช่วยพิจารณาข้อสังเกตเหล่านี้ด้วย โดยให้มีบทบัญญัติกำกับกรอบการทำงานของ ส.ส.ร.ไว้ในสาระสำคัญ ก็จะเป็นการเก็บรับบทเรียนของ ส.ส.ร.2539 มาใช้ หรือจะพิจารณาศึกษากระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญ 2560 ประกอบด้วยก็ได้ เพราะเป็นการจัดทำขึ้นมาตามกรอบกว้างๆ 10 ประการที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญชั่วคราว 2557 ซึ่งส่วนใหญ่เป็นมาตรการป้องกันการฉ้อราษฎร์บังหลวง การใช้เงินแผ่นดิน และการปฏิรูปประเทศ
หากร่างร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมของพรรคร่วมรัฐบาลที่กำลังดูกันในขั้นตอนสุดท้าย โดยมีเจ้าหน้าที่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีการ่วมพิจารณาอยู่ด้วย สามารถสร้าง ‘กรอบ’ เพิ่มเติมกำกับไว้ก็จะเป็นการทำให้สมบูรณ์ขึ้น มีทางเลือกเพิ่มขึ้นจากร่างฯของพรรคเพื่อไทยที่ยื่นไปก่อนแล้วเมื่อวันที่ 17 สิงหาคม ก่อให้เกิดความสบายใจขึ้นกับทุกฝ่าย และเป็นหลักประกันที่จะไม่เกิดความขัดแย้งใหญ่ขึ้นในช่วงการทำงานของ ส.ส.ร.ได้ในอีกระดับหนึ่ง
กรอบกำกับยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่
บทเรียนจาก ‘ส.ส.ร. 2539’ ต้นกำเนิดรัฐธรรมนูญ...โพสต์โดย Kamnoon Sidhisamarn เมื่อ วันพุธที่ 26 สิงหาคม 2020
