กฤษฎีกาไม่ฟันธง! สัญญาเอกชนเช่า “สนามบินสมุย” เป็นโมฆะ ชี้ไม่ใช่ที่ราชพัสดุ

เปิดความเห็นกฤษฎีกาฉบับเต็ม ตีความที่ดิน “สนามบินเกาะสมุย” หลังกรมธนารักษ์ให้บริษัทการบินกรุงเทพเช่า ยัน “ไม่ใช่เป็นที่ราชพัสดุ” แต่เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ เหตุที่ดินแปลงนี้ยังไม่ได้ถูกถอนสภาพที่ดิน ไม่ฟันธงตกเป็นโมฆะหรือไม่ ชี้เป็นเรื่องข้อกำหนดในสัญญา ไม่ใช่ปัญหาข้อกฎหมายที่กฤษฎีกาจะพิจารณาให้ความเห็นได้

วันนี้ (14 พ.ย.) มีรายงานสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาว่า เมื่อเร็วๆ นี้ นายดิสทัต โหตระกิตย์ เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา ลงนามในบันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ตอบข้อหารือกรณีกรมธนารักษ์ นำที่ดิน สถานะที่ดินราชพัสดุแปลงหมายเลขทะเบียนที่ สฎ.958 ใน ต.บ่อผุด อ.เกาะสมุย จ.สุราษฎร์ธานี เนื้อที่ดิน 16 ไร่ 1งาน 53 ตารางวา ตั้งอยู่ปลายรันเวย์ท่าอากาศยานนานาชาติเกาะสมุย ให้บริษัท การบินกรุงเทพ จำกัด (มหาชน) เช่า ในเรื่องเสร็จที่ 1420/2560

โดยคณะกรรมการกฤษฏีกา (คณะที่7) ได้พิจารณาข้อหารือของกรมธนารักษ์ มีความเห็นดังนี้ ประเด็นที่หนึ่ง ที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 1304 (2) ที่ต่อมากรมธนารักษ์นำไปขึ้นทะเบียนที่ราชพัสดุไว้เป็นแปลงหมายเลขทะเบียนที่ สฎ.958 จะมีสถานะทางกฎหมายอย่างไรนั้น เห็นว่า ตามมาตรา 1304 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ได้บัญญัติว่า สาธารณสมบัติของแผ่นดินนั้น รวมทรัพย์สินทุกชนิดของแผ่นดินซึ่งใช้เพื่อสาธารณประโยชน์หรือสงวนไว้เพื่อประโยชน์ร่วมกัน

โดยทรัพย์สินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน เป็นต้นว่า ที่ชายตลิ่ง ทางน้ำ ทางหลวง ทะเลสาบ การจะนำที่ดินดังกล่าวไปใช้ประโยชน์อย่างอื่นนั้น จะต้องดำเนินการถอนสภาพตามมาตรา 8 วรรคสอง แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 334 ลงวันที่ 13 ธันวาคม พุทธศักราช 2515 ก่อน แม้ว่าต่อมาที่ดินดังกล่าวจะเปลี่ยนสภาพไปก็ตาม เมื่อไม่ปรากฏว่าที่ดินดังกล่าวได้ถูกถอนสภาพที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่พลเมืองใช้ประโยชน์ร่วมกันแต่ประการใด ที่ดินแปลงนี้จึงยังคงเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่พลเมืองใช้ประโยชน์ร่วมกันอยู่ตลอดมา

“คณะกรรมการกฤษฎีกา (กรรมการร่างกฎหมาย กองที่ 6) ได้เคยให้ความเห็นในทำนองเดียวกันนี้ไว้ในเรื่องเสร็จที่ 103/2514 และต่อมาคณะกรรมการกฤษฎีกา (กรรมการร่างกฎหมาย คณะที่ 8) ได้ให้ความเห็นในทำนองเดียวกันนี้ไว้ในเรื่องเสร็จที่ 268/2529”

ดังนั้น เมื่อที่ดินดังกล่าวยังไม่ถูกถอนสภาพจากการเป็นสาธารณประโยชน์สำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 1304 แม้ต่อมากรมธนารักษ์นำไปขึ้นทะเบียนที่ราชพัสดุไว้เป็นแปลงหมายเลขทะเบียนที่ สฎ.958 ที่ดินแปลงนี้ยังคงเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินที่พลเมืองใช้ประโยชน์ร่วมกันอยู่ตลอดมา จึงไม่อยู่ในความหมายของที่ราชพัสดุตามมาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2518 สำหรับบทบัญญัติตามมาตรา 1309 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ที่กรมธนารักษ์กล่าวอ้างนั้น เป็นบทบัญญัติที่อยู่ในหมวดว่าด้วยการได้มาซึ่งกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สิน และเป็นบทบัญญัติที่กำหนดว่า เกาะที่เกิดในทะเลสาบหรือในทางน้ำหรือในเขตน่านน้ำของประเทศ และท้องน้ำที่ตื้นเขินเป็นทรัพย์สินของแผ่นดินที่ไม่อาจมีผู้ใดได้มาซึ่งกรรมสิทธิ์ในเกาะหรือท้องน้ำที่ตื้นเขินดังกล่าวได้เท่านั้น การที่จะพิจารณาว่า ทรัพย์สินของแผ่นดินจะมีสถานะเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินประเภทใดบ้าง จะต้องพิจารณาบทบัญญัติตามมาตรา 1304 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์เท่านั้น

ประเด็นที่ 2 หากที่ดินบริเวณดังกล่าวไม่มีสถานะเป็นที่ราชพัสดุ สัญญาที่หน่วยงานของรัฐ (กรมธนารักษ์) ทำกับเอกชน (บริษัท การบินกรุงเทพ จำกัด (มหาชน)) จะตกเป็นโมฆะหรือไม่ กรณีสัญญาเป็นโมฆะในฐานะรัฐจะคุ้มครองให้ความเป็นธรรมแก่เอกชนผู้เข้ามาเป็นคู่สัญญาโดยสุจริตได้หรือไม่ เพียงใดนั้น เห็นว่า ข้อหารือในประเด็นนี้เป็นเรื่องข้อกำหนดในสัญญา มิใช่ปัญหาข้อกฎหมายที่คณะกรรมการกฤษฎีกาจะพิจารณาให้ความเห็นได้

มีรายงานว่า ก่อนหน้านั้นกรมธนารักษ์ได้รับแจ้งจากคณะกรรมาธิการการบริหารราชการแผ่นดิน สภานิติบัญญัติแห่งชาติ ขอให้ตรวจสอบการบุกรุกคลองสาธารณประโยชน์ที่ประชาชนใช้ร่วมกันบริเวณท่าอากาศยานนานาชาติสมุย ด้านทิศเหนือ ซึ่งเป็นที่ดินบริเวณที่กรมธนารักษ์จัดให้บริษัท การบินกรุงเทพ จำกัด (มหาชน) เช่า โดยการพิจารณาจากข้อมูลข้อเท็จจริงที่ได้รับฟังจากผู้แทนส่วนราชการที่เกี่ยวข้องและผู้ร้องเรียน ประกอบกับแผนที่ภาพถ่ายทางอากาศ เอกสาร หลักฐานต่างๆ รวมถึงการลงพื้นที่ตรวจสอบข้อเท็จจริง เห็นว่าที่ดินดังกล่าวมีลักษณะเป็นพื้นที่พรุอันเป็นที่รองรับน้ำก่อนระบายลงสู่ทะเลอันเป็นพื้นที่ที่พลเมืองใช้ประโยชน์ร่วมกัน ไม่สามารถนำมาขึ้นทะเบียนเป็นที่ราชพัสดุได้ การที่กรมธนารักษ์ได้นำที่ดินดังกล่าวขึ้นทะเบียนเป็นที่ราชพัสดุตามที่สำนักงานการประถมศึกษาจังหวัดสุราษฎร์ธานีแจ้ง และได้อนุญาตให้บริษัท การบินกรุงเทพ จำกัด (มหาชน) เช่าดังกล่าว จึงอาจถือได้ว่าเป็นการบุกรุกที่สาธารณประโยชน์สำหรับประชาชนใช้ร่วมกัน

กรมธนารักษ์ได้ประเด็นข้อกฎหมายขอหารือคณะกรรมการกฤษฎีกา ดังนี้ 1.กรมธนารักษ์เห็นว่าพื้นที่ในบริเวณคลองบางทด ซึ่งมีสถานะเป็นที่สาธารณประโยชน์สำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 1304 (2) ต่อมาได้เปลี่ยนแปลงสภาพตื้นเขินน้ำท่วมไม่ถึง ถือเป็นทรัพย์สินของแผ่นดิน ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 1309 ทางราชการ โดยโรงเรียนบ้านบางรักษ์เข้าใช้ประโยชน์ที่ดินดังกล่าว จึงเปลี่ยนสถานะเป็นที่ราชพัสดุ และได้ขึ้นทะเบียนที่ราชพัสดุไว้เป็นแปลงหมายเลขทะเบียนที่ สฎ.958 เป็นการถูกต้องแล้ว หรือไม่

2. กรณีหากที่ดินบริเวณดังกล่าวไม่มีสถานะเป็นที่ราชพัสดุ สัญญาที่หน่วยงานของรัฐ (กรมธนารักษ์) ทำกับเอกชน (บริษัท การบินกรุงเทพ จำกัด (มหาชน)) จะตกเป็นโมฆะหรือไม่ กรณีสัญญาเป็นโมฆะในฐานะรัฐจะคุ้มครองให้ความเป็นธรรมแก่เอกชนผู้เข้ามาเป็นคู่สัญญาโดยสุจริตได้หรือไม่ เพียงใด

อ่านความเห็นฉบับเต็ม เรื่องเสร็จที่ 1420/2560 บันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่อง สถานะที่ดินราชพัสดุแปลงหมายเลขทะเบียนที่ สฎ.958 บริเวณสนามบินสมุย จังหวัดสุราษฎร์ธานี http://app-thca.krisdika.go.th/Naturesig/CheckSig?whichLaw=cmd&year=2560&lawPath=c2_1420_2560