ประธานกรรมการตรวจเงินแผ่นดินทำหนังสือถึงนายกฯ เสนอให้ถอน 2 ร่าง พ.ร.บ.ปิโตรเลียมของกระทรวงพลังงานออกจากการพิจารณาของ สนช. ระบุเป็นร่างฯ ที่มีช่องโหว่ อาจเกิดการรั่วไหลไม่เป็นธรรมในการจัดเก็บรายได้ของแผ่นดิน ซ้ำ สนช.ยังรับร่างฯ ทั้งที่ขัดแย้งกับการศึกษาของ สนช.เอง
รายงานข่าวจากทำเนียบรัฐบาลเปิดเผยว่า ศาสตราจารย์พิเศษชัยสิทธิ์ ตราชูธรรม ประธานกรรมการตรวจเงินแผ่น ได้ทำหนังสือเลขที่ ปตง.9/2559 ลงวันที่ 12 ตุลาคม 2559 ถึงนายกรัฐมนตรี พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา เรื่อง การถอนร่างพระราชบัญญัติปิโตเลียม (ฉบับที่...) พ.ศ. ... และร่างพระราชบัญญัติภาษีเงินได้ปิโตเลียม (ฉบับที่...) พ.ศ. … โดยมีใจความสำคัญว่า “ด้วยข้าพเจ้าได้รับหนังสือตามสิ่งที่ส่งมาด้วยจากศูนย์วิจัยนโยบายพลังงานและทรัพยากร มหาวิทยาลัยรังสิต ขอให้ข้าพเจ้าเสนอแนะท่านให้พิจารณาถอนร่างแก้ไขร่างพระราชบัญญัติปิโตเลียม (ฉบับที่ ...) พ.ศ. ...และร่างพระราชบัญญัติภาษีเงินได้ปิโตเลียม (ฉบับที่ ...) พ.ศ. ... เนื่องจากเป็นร่างพระราชบัญญัติที่มีช่องโหว่อันก่อให้เกิดการรั่วไหลและไม่เป็นธรรมในการจัดเก็บภาษีอาการ ค่าภาคหลวงและรายได้อื่นของแผ่นดิน
“ข้าพเจ้าศึกษาแล้วเห็นด้วยกับข้อเสนอแนะดังกล่าว และมีข้อสังเกตว่าในการประชุมสภานิติบัญญัติแห่งชาติวันที่ 12 มิถุนายน 2558 ที่ประชุมเห็นชอบกับรายงานผลการพิจารณาศึกษาของคณะกรรมาธิการวิสามัญศึกษาปัญหาการบังคับใช้พระราชบัญญัติทั้งสองฉบับ แต่ในการประชุมพิจารณาร่างพระราชบัญญัติทั้งสองฉบับวาระที่ 1 วันที่ 24 มิถุนายน 2559 สภานิติบัญญัติแห่งชาติกลับไม่ถือตามรายงานผลการพิจารณาศึกษาดังกล่าวที่ให้ความเห็นชอบแล้ว ทั้งๆ ที่หากถือตามรายงานดังกล่าว ประเทศชาติจะได้รับผลประโยชน์มากกว่า”
หนังสือฉบับนี้ สำนักเลขาธิการนายกรัฐมนตรี ได้รับหนังสือของปรธาน คตง.ไว้ ลงเลขรับที่ 32792 วันที่ 13 ตุลาคม 2559 เวลา 13.24 น.
อนึ่ง ก่อนหน้านี้ หม่อมหลวงกรกสิวัฒน์ เกษมศรี ผู้อำนวยการศูนย์วิจัยนโยบายพลังงานและทรัพยากรมหาวิทยาลัยรังสิต และ อดีตกรรมาธิการวิสามัญเพื่อศึกษาปัญหาการบังคับใช้พระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 และพระราชบัญญัติภาษีเงินได้ปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 สภานิติบัญญัติแห่งชาติ พร้อมด้วยนายนพ สัตยาศัย อดีตกรรมาธิการวิสามัญเพื่อศึกษาปัญหาการบังคับใช้พระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 และพระราชบัญญัติภาษีเงินได้ปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 สภานิติบัญญัติแห่งชาติ ได้ทำหนังสือถึงประธาน คตง. ในฐานะที่มีหน้าที่ตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. 2542 ในการควบคุมดูแลการจัดเก็บภาษีอากร ค่าธรรมเนียม และรายได้อื่น รวมทั้งการใช้จ่ายเงินแผ่นดิน ให้เกิดประโยชน์สูงสุดแก่ประเทศชาติ เพื่อให้เสนอแนะไปยังนายกรัฐมนตรี ประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงาน และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ให้พิจารณาถอนร่างกฎหมาย 2 ฉบับดังกล่าวออกจากสภานิติบัญญัติแห่งชาติ เพื่อทำการปรับปรุง แก้ไขให้เกิดความรัดกุม ลดการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ เพื่อให้เกิดประสิทธิภาพในการจัดเก็บภาษีอากร ค่าภาคหลวง และรายได้อื่นของแผ่นดินอันเกิดจากทรัพยากรปิโตรเลียมอันเป็นรายได้สำคัญยิ่งของชาติต่อไป
รายละเอียดหนังสือ จากหม่อมหลวงกรกสิวัฒน์ เกษมศรี และ นายนพ สัตยาศัย ถึงประธานกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน
ข้าพเจ้าหม่อมหลวงกรกสิวัฒน์ เกษมศรี ปัจจุบันเป็นผู้อำนวยการศูนย์วิจัยนโยบายพลังงานและทรัพยากร มหาวิทยาลัยรังสิต และเป็นอนุกรรมาธิการวิสามัญพิจารณากลั่นกรองร่างพระราชบัญญัติปิโตรเลียม (ฉบับที่ ..) พ.ศ. .... และร่างพระราชบัญญัติภาษีเงินได้ปิโตรเลียม (ฉบับที่ ..) พ.ศ. .... สภานิติบัญญัติแห่งชาติ และเป็นอดีตกรรมาธิการวิสามัญเพื่อศึกษาปัญหาการบังคับใช้พระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. ๒๕๑๔ และพระราชบัญญัติภาษีเงินได้ปิโตรเลียม พ.ศ. ๒๕๑๔ สภานิติบัญญัติแห่งชาติ และข้าพเจ้านายนพ สัตยาศัย อดีตกรรมาธิการวิสามัญเพื่อศึกษาปัญหาการบังคับใช้พระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. ๒๕๑๔ และพระราชบัญญัติภาษีเงินได้ปิโตรเลียม พ.ศ. ๒๕๑๔ สภานิติบัญญัติแห่งชาติ ขอกราบเรียนท่านประธานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินพิจารณาให้ข้อเสนอแนะนายกรัฐมนตรี ประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงาน และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ดำเนินการถอนร่างแก้ไขพระราชบัญญัติปิโตรเลียม (ฉบับที่..) พ.ศ. .... และพระราชบัญญัติภาษีเงินได้ปิโตรเลียม (ฉบับที่..) พ.ศ. .... ด้วยเหตุดังต่อไปนี้
สืบเนื่องจากมีประชาชนจำนวนมากคัดค้านการเปิดสัมปทานให้สิทธิสำรวจและผลิตปิโตรเลียมรอบที่ ๒๑ ของกระทรวงพลังงานอย่างกว้างขวางในประเด็นความไม่โปร่งใสของระบบสัมปทานอันมีผลกระทบต่อการจัดเก็บรายได้แผ่นดินจากทรัพยากรปิโตรเลียม จนกระทั่งสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) มีมติ ไม่เห็นด้วยกับข้อเสนอของกระทรวงพลังงานในการเปิดสัมปทานรอบที่ ๒๑ นั้น ทำให้ใน วันที่ ๒๔ กุมภาพันธ์ พ.ศ. ๒๕๕๘ พลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรีและหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ได้แถลงต่อสาธารณะว่า ที่ประชุมร่วมคณะรัฐมนตรีและคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ได้ให้เลื่อนการพิจารณาการเปิดสัมปทานปิโตรเลียมรอบที่ ๒๑ ออกไปก่อน โดยสั่งการให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ทำการศึกษาปัญหาการบังคับใช้พระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. ๒๕๑๔ และพระราชบัญญัติภาษีเงินได้ปิโตรเลียม พ.ศ. ๒๕๑๔ และให้จัดทำข้อเสนอแนะในการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายเสียก่อนซึ่งต่อมาสภานิติบัญญัติแห่งชาติได้มีมติให้ตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญเพื่อศึกษาปัญหาการบังคับใช้ และจัดทำข้อเสนอเพื่อแก้ไขพระราชบัญญัติทั้ง ๒ ฉบับโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อแก้ไขช่องโหว่ของกฎหมายในการจัดเก็บรายได้แผ่นดินให้มีความรัดกุมยิ่งขึ้นและเพิ่มประสิทธิภาพเพื่อรักษาผลประโยชน์สูงสุดทั้งต่อรัฐและประชาชน และให้ประเทศไทยสามารถพึ่งพาตนเองในการบริหารจัดการทรัพยากรปิโตรเลียมได้ในอนาคต ปรากฏตามสิ่งที่ส่งมาด้วย ๑ โดยมีผู้แทนสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ผู้แทนกระทรวงพลังงาน ผู้แทนกระทรวงการคลัง ผู้แทนสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา และผู้แทนภาคประชาชนซึ่งข้าพเจ้าทั้งสองได้รับแต่งตั้งเป็นผู้แทนภาคประชาชนร่วมอยู่ในคณะกรรมาธิการดังกล่าวด้วย ซึ่งมีกำหนดเวลาศึกษาให้แล้วเสร็จภายใน ๙๐ วัน ในวันที่ ๑๒ พฤษภาคม พ.ศ. ๒๕๕๘
แต่ในวันที่ ๒๗ เมษายน พ.ศ. ๒๕๕๘ กระทรวงพลังงานได้เสนอร่างแก้ไขพระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. .... และพระราชบัญญัติภาษีเงินได้ปิโตรเลียม พ.ศ. .... ที่จัดทำขึ้นเองเข้าสู่การพิจารณาของคณะรัฐมนตรี ทั้งที่ นายณรงค์ชัย อัครเศรณี รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงานในขณะนั้น ได้เคยให้สัมภาษณ์ต่อสื่อมวลชนในวันที่ ๒๗ กุมภาพันธ์ พ.ศ. ๒๕๕๘ ว่า กระทรวงพลังงานจะรอผลการศึกษาปัญหาการบังคับใช้พระราชบัญญัติทั้ง ๒ ฉบับจากสภานิติบัญญัติแห่งชาติก่อนจัดทำร่างแก้ไขพระราชบัญญัติทั้ง ๒ ฉบับ จึงเห็นได้ว่าการช่วงชิงเสนอร่างกฎหมายที่จัดทำขึ้นเองโดยกระทรวงพลังงาน ย่อมแสดงถึงเจตนาในการละเลยการแก้ไขปัญหาของพระราชบัญญัติที่ยังมีช่องโหว่ของกฎหมายอันอาจนำไปสู่การทุจริตฉ้อราชบังหลวงในการปฏิบัติหน้าที่ของข้าราชการการเมืองและข้าราชการประจำได้ ใช่หรือไม่
แม้ว่าจะมีการส่งร่างกฎหมายดังกล่าวไปแก้ไขที่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาแล้วก็ตาม แต่ก็มิได้มีการแก้ไขปัญหาอันมีสาระสำคัญในส่วนของการจัดเก็บรายได้แผ่นดินในระบบสัมปทาน โดยไม่ปรากฏเหตุขัดข้องถึงการมิได้แก้ไขช่องโหว่ของกฎหมายดังกล่าวแต่อย่างใด ดังนั้น หากมีการบังคับใช้กฎหมายตามร่างแก้ไขพระราชบัญญัติปิโตรเลียมทั้งสองฉบับที่เสนอโดยกระทรวงพลังงานปรากฏตามสิ่งที่ส่งมาด้วย ๒ จะเป็นการขัดกับมติของที่ประชุมร่วมคณะรัฐมนตรีและคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) และขัดกับรายงานการศึกษาของคณะกรรมาธิการวิสามัญศึกษาปัญหาการบังคับใช้พระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. ๒๕๑๔ และพระราชบัญญัติภาษีเงินได้ พ.ศ. ๒๕๑๔ สภานิติบัญญัติแห่งชาติ อันเนื่องจากการเล็งเห็นผลว่า จะก่อให้เกิดความเสียหายในการบริหารทรัพยากรปิโตรเลียมทั้งต่อรัฐและประชาชน อันเกิดจากช่องโหว่ของกฎหมายอันอาจนำไปสู่การทุจริตคอร์รัปชั่น การเปิดช่องให้มีการหลบเลี่ยงภาษีอากร (Tax Evasion Scheme) อันเป็นการกระทำความผิดอาญาฐานฟอกเงิน (Proceeds of Crime) ให้ดูเหมือนเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายโดยพระราชบัญญัติทั้งสองฉบับดังกล่าว ใช่หรือไม่
แม้ว่าในปัจจุบันข้าพเจ้าหม่อมหลวงกรกสิวัฒน์ เกษมศรี จะเป็นอนุกรรมาธิการวิสามัญพิจารณากลั่นกรองร่างพระราชบัญญัติปิโตรเลียม (ฉบับที่ ..) พ.ศ. .... และร่างพระราชบัญญัติภาษีเงินได้ปิโตรเลียม (ฉบับที่ ..) พ.ศ. .... สภานิติบัญญัติแห่งชาติ ก็ตาม แต่ข้าพเจ้าก็ไม่สามารถแปรญัตติในมาตราซึ่งเป็นช่องโหว่ที่อาจก่อให้เกิดการทุจริตในรายได้ของแผ่นดินได้ เนื่องด้วยกระทรวงพลังงานมิได้ทำการแก้ไขไว้ในร่างพระราชบัญญัติดังกล่าว ข้าพเจ้าจึงขอกราบเรียนต่อประธานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินว่า ร่างแก้ไขกฎหมายปิโตรเลียมทั้งสองฉบับของกระทรวงพลังงานที่กำลังมีการพิจารณาในสภานิติบัญญัติแห่งชาติดังปรากฏตามสิ่งที่ส่งมาด้วย ๒ มีประเด็นที่มิได้รักษาผลประโยชน์ของประเทศชาติ และมีช่องโหวที่ทำให้รัฐเสียหายหลายประการ ดังนี้
๑)ร่างแก้ไขกฎหมายปิโตรเลียมได้เพิ่มวิธีการจัดการปิโตรเลียม เป็น ๓ วิธี ได้แก่ ระบบสัมปทาน ระบบแบ่งปันผลผลิต และระบบจ้างสำรวจและผลิต แต่กลับมิได้กำหนดนิยามของระบบทั้งสามไว้ จึงทำให้ขาดความชัดเจน เกิดช่องโหว่ในการบังคับใช้กฎหมายและการกำกับดูแล อันมีผลกระทบต่ออัตราผลตอบแทนของแผ่นดิน
๒) ร่างแก้ไขกฎหมายปิโตรเลียมได้กำหนดให้ระบบแบ่งปันผลผลิตให้เก็บค่าภาคหลวงปิโตรเลียมในอัตราคงที่ ๑๐% ขณะที่รายงานการศึกษาของคณะกรรมาธิการฯ สภานิติบัญญัติแห่งชาติ เสนอการเก็บค่าภาคหลวงในอัตราก้าวหน้า (Progressive Rate) ปรากฏตามสิ่งที่ส่งมาด้วย ๑ หน้า ๕๖
ร่างแก้ไขกฎหมายปิโตรเลียมมิได้ทำการแก้ไข การเก็บค่าภาคหลวงปิโตรเลียมของระบบสัมปทาน ซึ่งรายงานการศึกษาของคณะกรรมาธิการฯ สภานิติบัญญัติแห่งชาติ ได้เสนอให้ใช้อัตราก้าวหน้าโดยมีอัตราขั้นต่ำที่ ๑๒.๕% กรณีราคาน้ำมันตลาดโลกมีระดับที่ต่ำกว่า ๔๐ ดอลลาร์/บาร์เรล และจะเก็บในอัตราสูงขึ้นเมื่อราคาพลังงานสูงขึ้น เช่น กรณีราคาน้ำมันตลาดโลกมีระดับสูงกว่า ๑๔๐ ดอลลาร์/บาร์เรล จะเก็บในอัตราสูงขึ้นได้ถึงกว่า ๓๐% โดยรายงานการศึกษาของคณะกรรมาธิการฯ สภานิติบัญญัติแห่งชาติ ระบุว่า การจัดเก็บเช่นนี้ มีความยุติธรรมแก่ทั้งภาครัฐและเอกชน เพราะเมื่อราคาน้ำมันสูงขึ้น กำไรของผู้ประกอบการก็จะสูงขึ้น แม้ว่าจะมีการผลิตเช่นเดิม ถือว่าเอกชนได้รับผลกำไรแบบลาภลอย (Windfall profits) ดังนั้น ก็สมควรที่ภาครัฐจะได้รับส่วนแบ่งที่เพิ่มสูงขึ้นตามไปด้วยปรากฏตามสิ่งที่ส่งมาด้วย ๑ หน้า ๑๒๔ แต่กระทรวงพลังงานกลับมิได้แก้ไข โดยยังคงค่าภาคหลวงสัมปทานไว้ที่ ๕ ถึง ๑๕%
๓) ร่างแก้ไขกฎหมายปิโตรเลียม มิได้แก้ไขปัญหาการเก็บค่าภาคหลวงก๊าซธรรมชาติที่ยังมิได้จัดทำตารางการเก็บค่าภาคหลวงไว้ ซึ่งกฎหมายกำหนดให้ใช้ตารางค่าภาคหลวงของน้ำมันดิบแทน แต่การแปลงค่าความร้อนของก๊าซธรรมชาติเทียบเท่าน้ำมันดิบนั้น แตกต่างจากค่าความร้อนของก๊าซธรรมชาติที่แท้จริง ที่กรมเชื้อเพลิงธรรมชาติประกาศไว้ที่ ๕.๗๓ ล้านบีทียูต่อน้ำมันดิบ ๑ บาร์เรล แต่กฎหมายกลับกำหนดให้ใช้อัตราค่าความร้อนก๊าซธรรมชาติ ๑๐ ล้านบีทียูต่อน้ำมันดิบ ๑ บาร์เรล ส่งผลให้การเก็บค่าภาคหลวงก๊าซธรรมชาติขาดหายไปมากถึง ๔๓ % ขณะที่รายงานการศึกษาของคณะกรรมาธิการฯ สภานิติบัญญัติแห่งชาติ เสนอว่า เพื่อประโยชน์ในการกำหนดปริมาณปิโตรเลียมเพื่อคำนวณค่าภาคหลวง การแปลงปริมาณก๊าซธรรมชาติให้เป็นน้ำมันดิบจะต้องใช้ค่าความร้อนมาตรฐานในการคำนวณ คือ ๕.๗๓ ล้านบีทียูเท่ากับน้ำมันดิบ ๑ บาร์เรล ปรากฏตามสิ่งที่ส่งมาด้วย ๑ หน้า ๕๗ วรรค ๓ แต่ร่างกฎหมายของกระทรวงพลังงานก็มิได้แก้ไขปัญหาดังกล่าว ย่อมสร้างความเสียหายต่อการจัดเก็บค่าภาคหลวงจากปิโตรเลียมมูลค่ากว่าปีละ ๔ แสนล้านบาท ซึ่งปิโตรเลียมส่วนใหญ่ของประเทศเป็นก๊าซธรรมชาติ
๔) ร่างแก้ไขกฎหมายปิโตรเลียมยังคงกำหนดให้นำค่าภาคหลวงมาหักเป็นค่าใช้จ่ายในการคำนวณภาษีเงินได้ ทั้งที่ค่าภาคหลวงถือเป็นรายได้ของรัฐที่เก็บจากส่วนหนึ่งของทรัพยากรของแผ่นดินมิใช่ค่าใช้จ่ายของเอกชนที่แท้จริง โดยรายงานการศึกษาของคณะกรรมาธิการฯ สภานิติบัญญัติแห่งชาติ ได้เสนอว่า หากมีการปรับอัตราภาษีปิโตรเลียมเหลือร้อยละ ๒๐ เท่ากับอัตราภาษีเงินได้นิติบุคคลตามประมวลรัษฎากร ก็ควรกำหนดห้ามมิให้นำค่าภาคหลวงมาหักเป็นรายจ่ายในการคำนวณกำไรสุทธิปรากฏตามสิ่งที่ส่งมาด้วย ๑ หน้า ๙๒ แต่ร่างแก้ไขกฎหมายของกระทรวงพลังงานก็มิได้แก้ไข
๕) ร่างแก้ไขกฎหมายปิโตรเลียม มิได้แก้ไขปัญหาการคำนวณค่าภาคหลวง ที่กำหนดให้แยกคำนวณค่าภาคหลวงเป็นรายแปลงสัมปทานแม้อยู่ภายใต้บริษัทเดียวกัน โดยให้คำนวณค่าภาคหลวงจากยอดขายเป็นรายเดือน ส่งผลให้บริษัทเอกชนเสียค่าภาคหลวงต่ำลง
แต่ในทางตรงข้ามในการคำนวณค่าใช้จ่ายเพื่อหักภาษี กลับให้เอกชนนำค่าใช้จ่ายมาหักข้ามสัญญาสัมปทานได้ (ภายใต้ประเภทสัญญาเดียวกัน เช่น สัมปทานไทยแลนด์ ๓ สามารถหักค่าใช้จ่ายข้ามสัญญากันได้) ส่งผลให้รัฐต้องสูญเสียรายได้จากการจัดเก็บภาษีในแปลงที่มีกำไรสูงหรือได้รับเงินภาษีช้าลง เนื่องจากบริษัทเอกชนจะนำรายจ่ายจากสัญญาในแปลงใหม่ที่เพิ่งลงทุน รวมถึงนำความเสียหายจากแปลงปิโตรเลียมที่ไม่ประสบผลสำเร็จมาหักจากแปลงปิโตรเลียมที่มีกำไรทั้งที่เป็นคนละสัญญา ข้อกำหนดดังกล่าว เป็นการเอื้อประโยชน์ให้เอกชนผลักภาระความเสี่ยงให้เป็นของรัฐอย่างไม่เป็นธรรม ซึ่งปัญหานี้ได้ระบุไว้ในรายงานการศึกษาของคณะกรรมาธิการฯ สภานิติบัญญัติแห่งชาติ ปรากฏตามสิ่งที่ส่งมาด้วย ๑ หน้า ๑๕๔
๖) ร่างแก้ไขกฎหมายปิโตรเลียม มิได้แก้ไขปัญหาเรื่องความโปร่งใส่ในการเปิดเผยข้อมูลการจัดเก็บรายได้จากปิโตรเลียม กล่าวคือ มิได้มีข้อกำหนดให้กระทรวงพลังงานเปิดเผยการจัดเก็บรายได้ และการเสียภาษีของบริษัทเอกชนเป็นรายแปลงปิโตรเลียมหรือรายสัญญา ทำให้ขาดความโปร่งใส และไม่อาจตรวจสอบได้ว่าแต่ละแปลงปิโตรเลียมหรือแต่ละสัญญารัฐมีรายได้เท่าใดที่แน่ชัด ขณะที่รายงานการศึกษาของคณะกรรมาธิการฯ สภานิติบัญญัติแห่งชาติ ได้เสนอแก้ไข โดยรัฐจะต้องทำการเปิดเผยการจัดเก็บรายได้ และการเสียภาษีของบริษัทเอกชนเป็นรายสัญญา เพื่อความชัดเจนในการจัดเก็บ และสามารถนำข้อมูลมาคำนวณการจัดเก็บรายได้แผ่นดินในแต่ละสัญญา ปรากฏตามสิ่งที่ส่งมาด้วย ๑ หน้า ๑๕๔ แต่ร่างแก้ไขกฎหมายปิโตรเลียมของกระทรวงพลังงานก็มิได้แก้ไขและยังคงปล่อยให้ประชาชนมีความเคลือบแคลงสงสัยในการจัดการทรัพยากรของชาติอันเป็นสาเหตุที่ทำให้เกิดความขัดแย้งระหว่างกระทรวงพลังงานและภาคประชาสังคมมายาวนาน
ปัญหาความไม่โปร่งใสในข้อมูลการจัดเก็บรายได้แผ่นดินนี้ยังปรากฏให้เห็นอยู่ ตัวอย่างเช่นในวันที่ ๑๑ สิงหาคม ๒๕๕๙ พลเอก อนันตพร กาญจนรัตน์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงานได้ชี้แจงผ่านทีวีรัฐสภาว่า ภาพรวมผลประโยชน์ผลตอบที่รัฐได้รับเพิ่มสัดส่วนขึ้นมาเป็นประมาณร้อยละ ๗๐ ตามข่าวจากเว็บไซต์ Energy News Center ศูนย์ข่าวพลังงาน ปรากฏตามสิ่งที่ส่งมาด้วย ๓ แต่ข้อมูลดังกล่าวขัดแย้งกับรายงานการศึกษาของคณะกรรมาธิการฯ สภานิติบัญญัติแห่งชาติ ที่ระบุว่า สัมปทานไทยแลนด์ ๑ รัฐได้รับส่วนแบ่งรายได้จากผลผลิตปิโตรเลียมต่ำเพียงร้อยละ ๒๖.๒๕ (หรือ ร้อยละ ๕๐ หากคำนวณหลังเอกชนหักค่าใช้จ่ายแล้ว) และสัมปทานไทยแลนด์ ๓ รัฐได้รับส่วนแบ่งรายได้จากผลผลิตปิโตรเลียมต่ำเพียงร้อยละ ๒๙.๙๖ หรือคิดเป็นร้อยละ ๕๗.๐๗ หากคำนวณหลังเอกชนหักค่าใช้จ่ายแล้ว ปรากฏตามสิ่งที่ส่งมาด้วย ๑ หน้า ๑๒๐ และ ๑๒๓ ซึ่งตัวเลขตามรายงานของสภานิติบัญญัติแห่งชาตินี้ สอดคล้องกับรายงานการพิจารณาศึกษา เรื่องธรรมาภิบาลในระบบพลังงานของประเทศ ภาค ๒ ของคณะกรรมาธิการศึกษา ตรวจสอบเรื่องการทุจริตและเสริมสร้างธรรมาภิบาล วุฒิสภา ที่ระบุว่าส่วนแบ่งรายได้ที่รัฐจัดเก็บได้ปี ๒๕๒๔ - ๒๕๕๒ เท่ากับร้อยละ ๒๘.๘๗ ของมูลค่าปิโตรเลียมเท่านั้นปรากฏตามสิ่งที่ส่งมาด้วย ๔ หน้าบทสรุปผู้บริหาร (๑) - (๒), หน้า ๙ และหน้า ๑๕
ความขัดแย้งในข้อมูลส่วนแบ่งรายได้ของรัฐข้างต้น ทำให้เกิดข้อสงสัยในความถูกต้องของข้อมูลในการจัดเก็บรายได้แผ่นดินที่กระทรวงพลังงานแจ้งต่อสาธารณะเป็นอย่างมาก
๗) ร่างแก้ไขกฎหมายปิโตรเลียม มิได้แก้ไขปัญหาเรื่องการจัดเก็บผลประโยชน์ตอบแทนพิเศษ ขณะที่รายงานการศึกษาของคณะกรรมาธิการฯ สภานิติบัญญัติแห่งชาติ ได้ระบุว่า การจัดเก็บผลประโยชน์ตอบแทนพิเศษที่บังคับใช้อยู่ได้กำหนดหลักเกณฑ์การคำนวณที่ยุ่งยากซับซ้อน โดยให้เรียกเก็บจากผลกำไรปิโตรเลียมประจำปี หักด้วย ผลบวกของรายจ่ายปิโตรเลียม และค่าลดหย่อนพิเศษ(ที่เกิดจากดุลพินิจของเจ้าหน้าที่) แล้วนำมาหารด้วยความยาวท่อใต้ดินจริงและความยาวท่อใต้ดินสมมติ(ที่เกิดจากดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ ที่เรียกว่า ค่า K) ให้กลายเป็นกำไรต่อ ๑ เมตรของความยาวท่อ หากมีกำไรต่ำกว่า ๔,๘๐๐ บาทต่อเมตรก็ไม่ต้องเสียผลประโยชน์ตอบแทนพิเศษ จึงเห็นได้ว่า การจัดเก็บผลประโยชน์ตอบแทนพิเศษจะได้มากหรือน้อยขึ้นกับดุลพินิจของเจ้าหน้าที่เป็นอย่างมาก เห็นได้จากในปี พ.ศ. ๒๕๕๑ ที่ราคาน้ำมันปรับขึ้นสูงถึง ๑๔๐ เหรียญสหรัฐฯ ต่อบาร์เรล แต่ผลประโยชน์ตอบแทนพิเศษกลับอยู่ระดับต่ำเมื่อเทียบกับมูลค่าปิโตรเลียมทั้งหมด ประเด็นนี้จึงควรได้รับการแก้ไขให้เกิดความรัดกุมและลดการใช้ดุลพินิจลง
รายงานผลการศึกษาของคณะกรรมาธิการฯ สภานิติบัญญัติแห่งชาติ จึงได้เสนอแนะให้เปลี่ยนวิธีการจัดเก็บผลประโยชน์ตอบแทนพิเศษ เพื่อลดความยุ่งยากซับซ้อน เช่น กำหนดว่า หากผู้ประกอบการมีผลกำไรเป็นจำนวนหรือสัดส่วนเท่าใด ก็ให้เสียผลประโยชน์ตอบแทนพิเศษเป็นร้อยละจากค่าภาคหลวง หรือจากจำนวนค่าภาษีที่ต้องเสีย เป็นต้น
๘) ร่างแก้ไขกฎหมายปิโตรเลียม มิได้แก้ไขปัญหาเรื่องการคำนวณมูลค่าปิโตรเลียมและการกำหนดราคาที่ขาดความชัดเจนซึ่งอาจนำไปสู่ปัญหาการจัดเก็บรายได้แผ่นดิน โดยปัจจุบันพระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. ๒๕๑๔ กำหนดราคาน้ำมันดิบแยกเป็น ๓ กรณี ดังนี้
กรณีผู้รับสัมปทานส่งออกน้ำมันดิบ ให้ใช้ “ราคาประกาศ” เพื่อเสียค่าภาคหลวง (มาตรา ๘๕ วรรคหนึ่ง (๒)(ก)) ผู้รับสัมปทานต้องประกาศราคา F.O.B. ณ จุดที่ส่งออก ตามชนิดความถ่วงจำเพาะ และคุณภาพของน้ำมันดิบนั้น (มาตรา ๕๙ วรรคหนึ่ง) และราคาที่ประกาศจะต้องกำหนดและเปลี่ยนแปลงเป็นครั้งคราว
กรณีผู้รับสัมปทานขายเพื่อใช้ในประเทศ ให้ใช้ “ราคาตลาด” ในการกำหนดมูลค่าเพื่อคำนวณค่าภาคหลวง (มาตรา ๘๕วรรคหนึ่ง (๒)(ข)) แต่ราคาตลาด กำหนดนิยามว่า ราคาในตลาดเปิดเผย จึงขาดความชัดเจนว่า หมายถึงราคาตลาดโลก หรือไม่
กรณีชำระค่าภาคหลวงเป็นน้ำมันดิบ ให้ใช้ “ราคามาตรฐาน” ตามกฎหมายว่าด้วยภาษีเงินได้ปิโตรเลียม แต่นิยามในมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติภาษีเงินได้ปิโตรเลียมฯ กลับกำหนดว่า “ราคามาตรฐาน” หมายความว่า ราคาประกาศตามกฎหมายว่าด้วยปิโตรเลียมหักด้วยส่วนลดถ้ามี จึงเห็นได้ว่ากฎหมายในมาตรานี้ มีการอ้างกลับไปกลับมาระหว่างพระราชบัญญัติปิโตรเลียมและพระราชบัญญัติภาษีเงินได้ปิโตรเลียม ที่สร้างความสับสนเป็นอย่างมาก
จึงเห็นได้ว่า การกำหนดราคาน้ำมันดิบของประเทศไทยมีหลายมาตรฐาน อีกทั้งยังเปิดช่องทางให้เจ้าหน้าที่ใช้ดุลพินิจ ทั้งที่ควรใช้ราคาตลาดโลกที่มีการประกาศราคากันอย่างแพร่หลายเป็นประจำทุกวัน ซึ่งโดยทั่วไปในสากลก็จะใช้ราคาตลาดเพื่ออ้างอิงกับน้ำมันดิบที่จะทำการซื้อขายโดยจะมีการปรับขึ้นลงสอดคล้องกันไป ไม่มีผู้ใดสามารถกำหนดทิศทางตามความต้องการของตนได้ จึงเป็นราคาที่มีความโปร่งใสและเป็นธรรม แม้แต่ผู้ผลิตรายใหญ่ในกลุ่มโอเปกก็ไม่สามารถกำหนดราคาตลาดได้ แต่กฎหมายของไทยเปิดช่องให้ผู้ประกอบการกำหนดราคาได้เอง จึงย่อมอาจเป็นช่องทางทำให้รัฐเสียประโยชน์ และอาจเป็นช่องทางการทุจริตของเจ้าหน้าที่
ส่วนราคาก๊าซธรรมชาติ ในพระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. ๒๕๑๔ มาตรา ๕๘ กำหนดให้ผู้รับสัมปทานขายก๊าซธรรมชาติในราคาที่ตกลงกับคณะกรรมการปิโตรเลียมโดยความเห็นชอบของรัฐมนตรี มาตราดังกล่าวย่อมอาจทำให้เกิดการใช้ดุลพินิจที่อาจทำให้ผู้บริโภคเสียหาย เช่น กรณีการปรับราคาก๊าซธรรมชาติของแหล่งเอราวัณ ขณะที่ราคาตลาดโลกของก๊าซธรรมชาติในปี พ.ศ.๒๕๕๙ ปรับลดลงจากปี พ.ศ. ๒๕๕๔ กว่าร้อยละ ๕๐ แต่ราคาก๊าซธรรมชาติจากแหล่งเอราวัณกลับมีการปรับราคาขึ้นจาก ๑๕๖.๑๐ บาทต่อ ๑ ล้านบีทียู เป็น ๑๘๙.๗๔ บาทต่อ ๑ ล้านบีทียู การปรับราคาก๊าซธรรมชาติในประเทศสวนทางกับราคาพลังงานโลกนั้น ทำให้เกิดข้อสงสัยว่า เป็นไปเพื่อช่วยเหลือบริษัทผู้รับสัมปทานในภาวะพลังงานราคาตกต่ำ ใช่หรือไม่
จึงเห็นได้ว่า การกำหนดราคาพลังงานจากแหล่งสัมปทานปิโตรเลียมในประเทศยังขาดความชัดเจนและความโปร่งใส ทำให้ย่อมส่งผลกระทบต่อการจัดเก็บรายได้แผ่นดินและยังส่งผลกระทบต่อความเป็นธรรมแก่ประชาชาชนซึ่งเป็นผู้บริโภคอีกด้วย
๙) ร่างแก้ไขกฎหมายปิโตรเลียม มิได้แก้ไขปัญหาเรื่องการจัดเก็บภาษีเงินได้ปิโตรเลียมในระบบสัมปทาน อาทิเช่น มาตรา ๒๔ ของพระราชบัญญัติภาษีเงินได้ปิโตรเลียม พ.ศ.๒๕๑๔ เรื่องค่าใช้จ่ายเพื่อคำนวณหักภาษี ข้าพเจ้าขอยกตัวอย่างดังนี้
ประเด็นเรื่องค่ารับรอง แม้ตามมาตรา ๒๖(๙) จะกำหนดให้ค่ารับรองให้หักเป็นรายจ่ายได้ตามเงื่อนไขที่กำหนดโดยกฎกระทรวงก็ตาม แต่ปรากฏว่า กฎกระทรวงที่ออกตามมาตรา ๒๖(๙) ได้กำหนดเพียงเงื่อนไขทั่วไปของค่ารับรองที่จะหักได้ (กฎกระทรวง ฉบับที่ ๒(พ.ศ. ๒๕๑๔) ข้อ ๒) ส่วนจำนวนค่ารับรองที่จะให้หักเป็นรายจ่ายก็กำหนดไว้แต่เพียงว่าให้หักเป็นรายจ่ายได้ให้จำกัดอยู่เฉพาะส่วนที่ไม่เป็นรายจ่ายอันฟุ่มเฟือยตามฐานะของบุคคลซึ่งได้รับการรับรอง แต่ไม่มีการจำกัดจำนวนค่ารับรอง ซึ่งแตกต่างจากค่ารับรองที่กำหนดไว้ตามประมวลรัษฎากร จึงเป็นช่องโหว่ของกฎหมายที่อาจนำไปสู่การทุจริตฉ้อราษฎรบังหลวงของเจ้าหน้าที่รัฐในการรับผลประโยชน์จากเอกชนคู่สัญญาของรัฐ
ประเด็นเรื่องรายจ่ายที่จัดสรรจากสำนักงานใหญ่ การจัดสรรค่าใช้จ่ายจากสำนักงานใหญ่ของเอกชนคู่สัญญาของรัฐให้แก่สาขาในประเทศไทยก็จะส่งผลต่อการคำนวณกำไรสุทธิเพื่อเสียภาษีของสาขาในประเทศไทย จึงมีปัญหาว่า “รายจ่ายของสำนักงานใหญ่เท่าที่จัดสรรได้โดยสมควรว่าเกี่ยวกับกิจการปิโตรเลียมของบริษัท” ควรจะเป็นจำนวนเท่าใด
โดยรายงานการศึกษาของคณะกรรมาธิการฯ สภานิติบัญญัติแห่งชาติได้เสนอแนะว่า ควรแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติภาษีเงินได้ปิโตรเลียม พ.ศ. ๒๕๑๔ รวมทั้งพระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. ๒๕๑๔ โดยเพิ่มเติมบทบัญญัติอีก ๑ มาตรา ไว้ในบททั่วไปว่า “เอกสารใด ๆ ที่เกี่ยวข้องกับกิจการปิโตรเลียม หรือภาษีเงินได้ปิโตรเลียมที่จัดทำหรือได้มาจากต่างประเทศ จะต้องได้รับการรับรอง ตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่กำหนดในกฎกระทรวง” แต่ร่างแก้ไขกฎหมายปิโตรเลียมของกระทรวงพลังงานก็มิได้แก้ไข
จากช่องโหว่ของกฎหมายที่อนุญาตให้นำค่าใช้จ่ายนอกราชอาณาจักรมาหักในการคำนวณภาษีได้นั้น ยังก่อให้เกิดช่องทางการทุจริตโดยปรากฏข้อเท็จจริงตามเอกสารหนังสือกระทรวงพลังงาน ถึง เลขาธิการคณะรัฐมนตรี เรื่อง การให้สัมปทานปิโตรเลียมตามประกาศเชิญชวนให้ยื่นคำขอสัมปทานปิโตรเลียม ครั้งที่ ๒๐ ปรากฏตามสิ่งที่ส่งมาด้วย ๕ พบว่า มีบริษัทผู้ขอรับสัมปทานจดทะเบียนในดินแดนปลอดภาษี (Tax Haven Jurisdictions) เช่น หมู่เกาะเคย์แมน หมู่เกาะบริติท เวอร์จิ้น และประเทศเบอร์มิวด้า เป็นต้น โดยประเทศเหล่านี้มีกฎหมายห้ามการเปิดเผยข้อมูลของบริษัท จึงเป็นสถานที่ที่บริษัทที่ต้องการปกปิดข้อมูลธุรกรรมทางการเงินเพื่อลบเลี่ยงการตรวจสอบเข้าไปจดทะเบียนกันมาก ดังนั้น การที่กระทรวงพลังงานมิได้แก้ไขช่องโหว่ของกฎหมายดังกล่าว ย่อมเท่ากับเป็นการเปิดช่องทางที่อาจเกิดการทุจริตขึ้นได้ ขณะที่รายงานการศึกษาของคณะกรรมาธิการฯ สภานิติบัญญัติแห่งชาติ ได้เสนอแก้ไขพระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. ๑๕๑๔ มาตรา ๒๓ ให้กำหนดคุณสมบัติของผู้ขอสัมปทานว่า ต้องไม่เป็นบริษัทที่จดทะเบียนจัดตั้ง หรือมีสถานที่บริหารจัดการและควบคุมของบริษัทนั้นตั้งอยู่ในพื้นที่หรือดินแดนปลอดภาษี (Tax Haven Jurisdictions) รวมถึงบริษัทที่มีแหล่งเงินทุนอยู่ในหรือได้มาจากพื้นที่หรือดินแดนดังกล่าว ไม่ว่าโดยทางตรงหรือทางอ้อม มาใช้เป็นเงินทุนหรือใช้ในการดำเนินกิจการในประเทศไทย เนื่องจากบริษัทเหล่านี้อาจจะใช้พื้นที่หรือดินแดนดังกล่าวเป็นช่องทางในการหลีกเลี่ยงภาษีหรือกระทำธุรกรรมที่มิชอบด้วยกฎหมาย ทั้งนี้ เพื่อป้องกันปัญหาการใช้พื้นที่หรือดินแดนดังกล่าวเป็นช่องทางในการหลีกเลี่ยงภาษีและผลประโยชน์อย่างอื่นของรัฐปรากฏตามสิ่งที่ส่งมาด้วย ๑ หน้า ๑๑๑
๑๐) ร่างแก้ไขกฎหมายปิโตรเลียม มิได้แก้ไขปัญหาเรื่องช่องโหว่ของกฎหมายที่ข้าราชการการเมืองและข้าราชการประจำสามารถใช้ดุลพินิจในการพิจารณาลดหย่อนการจัดเก็บรายได้แผ่นดินจากปิโตรเลียมได้ทุกประเภทได้อย่างกว้างขวาง อันได้แก่ ค่าภาคหลวง ผลประโยชน์ตอบแทนพิเศษ และภาษีปิโตรเลียม (พระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. ๒๕๑๔ มาตรา ๒๒ (๑๕), มาตรา ๒๒ (๑๖), มาตรา ๕๒ ทวิ วรรคสอง, มาตรา ๘๔ วรรคสาม, มาตรา ๙๙, มาตรา ๙๙ ทวิ, มาตรา ๙๙ ตรี, มาตรา ๑๐๐ ฉ (ข) และพระราชบัญญัติภาษีเงินได้ปิโตรเลียม พ.ศ. ๒๕๑๔ มาตรา ๑๘) เช่น รัฐมนตรีมีอำนาจลดหย่อนมูลค่าปิโตรเลียมเพื่อคำนวณภาษีตามพระราชบัญญัติภาษีเงินได้ปิโตรเลียม พ.ศ. ๒๕๑๔ มาตรา ๑๘ ไม่เกินร้อยละ ๗ ของราคาประกาศเป็นเวลาไม่เกิน ๙ ปี และไม่เกินร้อยละ ๓๐ ของราคาประกาศในแปลงสำรวจที่ กรมเชื้อเพลิงธรรมชาติ กำหนดว่า ทะเลมีน้ำลึกเกิน ๒๐๐ เมตร
การลดหย่อนดังกล่าว ย่อมกระทบต่อการจัดเก็บรายได้แผ่นดินจำนวนมากเนื่องจากมูลค่าปิโตรเลียมในปัจจุบันสูงถึงปีละกว่า ๔ แสนล้านบาท ซึ่งรายงานการศึกษาของคณะกรรมาธิการฯ สภานิติบัญญัติแห่งชาติ เสนอให้แก้ไขโดยให้มีข้อจำกัดด้านการใช้ดุลพินิจ หรือกำหนดเรื่องการใช้ดุลพินิจให้ชัดเจน และหากมีการลดหย่อนให้รวบรวมไว้ในหมวดเดียวกัน และเป็นกฎระเบียบที่ชัดเจน (ไม่ต้องอาศัยการใช้ดุลยพินิจหรือการตีความของผู้ที่เกี่ยวข้อง) แต่กระทรวงพลังงานก็มิได้แก้ไข นอกจากนั้นกฎหมายดังกล่าวยังกำหนดให้ยกเว้นภาษีทุกชนิดแก่บริษัทให้เหลือแต่เพียงภาษีเงินได้ปิโตรเลียมซึ่งมาตรฐานการจัดเก็บต่ำกว่าประมวลรัษฎากรอันอาจเป็นช่องทางการรั่วไหลของรายได้แผ่นดิน
๑๑) ร่างแก้ไขกฎหมายปิโตรเลียม มิได้แก้ไขปัญหาเรื่องการขัดกันซึ่งผลประโยชน์ของคณะกรรมการปิโตรเลียมและอนุกรรมการภายใต้คณะกรรมการปิโตรเลียม เนื่องจากร่างกฎหมายปิโตรเลียมของกระทรวงพลังงานมิได้มีข้อห้ามข้าราชการไปเป็นกรรมการ ผู้บริหาร หรือที่ปรึกษาในธุรกิจปิโตรเลียมซึ่งอาจก่อให้เกิดการเอื้อประโยชน์ให้แก่กลุ่มบริษัทที่ตนเองเป็นกรรมการหรือการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรมได้ คงมีเพียงข้อห้ามเฉพาะกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิเท่านั้น จึงเป็นช่องโหว่ของกฎหมายให้ข้าราชการระดับสูงหลายคนเข้าไปดำรงตำแหน่งตำแหน่งประธานกรรมการ หรือ กรรมการในบริษัทปิโตรเลียมที่เป็นบริษัทในเครือของผู้ขอรับสัมปทานได้ ซึ่งย่อมเป็นสภาวะที่ขัดหลักธรรมาภิบาล เพราะเป็นช่องทางที่สามารถเอื้อประโยชน์ให้แก่กลุ่มบริษัทที่ตนเองเป็นกรรมการได้
ร่างแก้ไขกฎหมายปิโตรเลียมของกระทรวงพลังงานในเรื่องคุณสมบัติของคณะกรรมการและอนุกรรมการปิโตรเลียมจึงไม่สอดคล้องกับมาตรการการป้องกันทุจริตของคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริต (ป.ป.ช.) เรื่องการแต่งตั้งข้าราชการระดับสูงหรือบุคคลดำรงตำแหน่งกรรมการในรัฐวิสาหกิจหลายแห่ง ปรากฏตามสิ่งที่ส่งมาด้วย ๖ ที่ห้ามแต่งตั้งข้าราชการระดับสูงที่มีหน้าที่ด้านนโยบายและการปฏิบัติไปเป็นกรรมการในรัฐวิสาหกิจ หรือ บริษัทที่รัฐวิสาหกิจถือหุ้นที่มีวัตถุประสงค์เพื่อการแสวงหากำไร เนื่องจากหน้าที่ในการกำกับดูแลของส่วนราชการที่ข้าราชการดำรงตำแหน่งอยู่ต้องดูแลผลประโยชน์สาธารณะเพื่อให้ประชาชนได้รับประโยชน์จากการบริการที่ดีราคาถูกที่สุด แต่การเป็นกรรมการในธุรกิจปิโตรเลียมมีวัตถุประสงค์เพื่อการแสวงหากำไร เพื่อประโยชน์สูงสุดต่อผู้ถือหุ้น คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริต มีความเห็นว่าหน้าที่ทั้งสองอย่างขัดกันแต่ให้บุคคลเดียวกันปฏิบัติอาจก่อให้เกิดความเสียหายแก่หน้าที่ใดหน้าที่หนึ่งได้
๑๒) กระทรวงพลังงานปฏิเสธการจัดตั้งบรรษัทพลังงานแห่งชาติเพื่อมาทำภารกิจรับโอนอุปกรณ์การผลิตจากแหล่งปิโตรเลียมที่หมดอายุสัมปทาน แต่ยังมีปิโตรเลียมเหลืออยู่ รัฐจึงควรเข้าดำเนินการเพื่อประโยชน์ของชาติ เพราะตั้งแต่ปี พ.ศ. ๒๕๖๕ เป็นต้นไปจะมีแหล่งสัมปทานที่ทยอยหมดอายุลง โดยแหล่งปิโตรเลียม ๒ แหล่งแรกที่จะต้องกลับมาเป็นของรัฐ คือ แหล่งบงกช และแหล่งเอราวัณ มีแท่นผลิตที่ทันสมัย โดยมีมูลค่าปิโตรเลียม ๒ แหล่งรวมกันประมาณ ๒ แสนล้านบาทต่อปี รัฐจึงต้องเตรียมรับโอนอุปกรณ์การผลิตปิโตรเลียมมาเป็นของรัฐเพื่อทำการบริหารจัดการต่อไป
แต่กระทรวงพลังงานได้อ้างว่า หากมีการตั้งบรรษัทพลังงานแห่งชาติจะซ้ำซ้อนกับกรมเชื้อเพลิงธรรมชาติ แต่ในอีกด้านหนึ่งรัฐบาลก็ให้ข่าวว่า รัฐไม่มีความพร้อมทั้งบุคลากรและเงินทุนที่จะเข้าไปทำหน้าที่ในการดำเนินการในแหล่งบงกชและเอราวัณที่สัมปทานจะหมดอายุ กระทรวงพลังงานจึงเสนอให้ต่อสัมปทานกับผู้รับสัมปทานรายเดิม และยังให้ข่าวว่า หากไม่ต่อสัมปทานให้ผู้รับสัมปทานรายเดิม ผู้รับสัมปทานจะชะลอการผลิตก๊าซธรรมชาติจะทำให้ไฟดับ ปรากฏตามสิ่งที่ส่งมาด้วย ๗ การที่กระทรวงพลังงานได้ให้ข่าวต่อสาธารณะหลายครั้งแสดงความต้องการให้แปลงปิโตรเลียมแหล่งบงกช และแหล่งเอราวัณแก่ผู้รับสัมปทานรายเดิมโดยอ้างความราบรื่นในการดำเนินการ ข่าวดังกล่าวจึงลดทอนความสนใจของผู้ลงทุนรายใหม่ อีกทั้งยังเป็นการทำลายบรรยากาศการเชิญชวนให้ผู้ประกอบการรายอื่นเข้ามาแข่งขัน ทั้งที่ตามพระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. ๒๕๑๔ มาตรา ๒๖ รัฐไม่สามารถดำเนินการต่อสัญญาสัมปทานให้กับเอกชนรายเดิมได้อีก หากมีการกระทำดังกล่าวย่อมขัดต่อกฎหมาย จึงเกิดคำถามว่า สัญญาสัมปทานมีอายุถึง ๔๐ ปี แต่เหตุใดจึงมิได้มีการเตรียมการล่วงหน้าในการรับมอบแหล่งปิโตรเลียมอันเป็นแหล่งทรัพยากรอันมีค่าอันเป็นแหล่งรายได้แผ่นดินที่สำคัญ การกระทำดังกล่าว ย่อมตั้งข้อสังเกตได้ว่า เป็นการละเว้นการปฏิบัติหน้าที่เพื่อเอื้อประโยชน์ให้ผู้รับสัมปทานรายเดิม ใช่หรือไม่
จากข้อมูลที่กระทรวงพลังงานประกาศข้างต้นย่อมเท่ากับยืนยันว่า ภายใต้ระบบสัมปทานที่ใช้มานาน ๔๐ ปี มิได้สร้างความพร้อมให้แก่รัฐในการจัดการทรัพยากรปิโตรเลียม และมิได้นำพารัฐไปสู่การพึ่งพาตนเองได้อย่างแท้จริง แต่กลับจะต้องพึ่งพาเอกชนผู้รับสัมปทานอย่างมากจนอาจนำมาซึ่งความเสียหายทางเศรษฐกิจจากการชะลอการผลิตปิโตรเลียมของผู้รับสัมปทานทั้งที่ยังไม่หมดอายุสัมปทาน จึงเป็นภัยคุกคามต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจ ความสงบสุขของประเทศและประชาชน เหตุการณ์ดังกล่าวจึงเป็นการยืนยันว่า กรมเชื้อเพลิงธรรมชาติไม่สามารถทำหน้าที่เป็นหลักประกันความมั่นคงทางพลังงานของชาติได้อย่างแท้จริง จึงมีความจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องมีการจัดตั้งบรรษัทพลังงานแห่งชาติ เพื่อเป็นหลักประกันความมั่นคงให้แก่ประเทศที่สามารถเข้าดำเนินการผลิตปิโตรเลียมแทนเอกชนได้ทันทีหากมีความจำเป็น และเพื่อรับโอนทรัพย์สินจากแหล่งบงกช และแหล่งเอราวัณ มาบริหารจัดการปิโตรเลียมมูลค่า ๒ แสนล้านบาทต่อปี รายได้จากแหล่งปิโตรเลียมนี้ย่อมเป็นข้อยืนยันว่า บรรษัทพลังงานแห่งชาติจะไม่เป็นภาระแก่รัฐ แต่กลับเป็นองค์การที่เป็นแหล่งรายได้ที่สร้างความมั่นคงให้แก่ประเทศอย่างแท้จริง แต่กระทรวงพลังงานกลับปฏิเสธที่จะรับดำเนินการ
ข้าพเจ้าขอชี้แจงว่า โดยหลักสากลนั้น การผลิตปิโตรเลียม เป็น Zero sum Game ใต้ดินมีทรัพยากรเท่าใด ก็ไม่อาจมีได้มากขึ้น ดังนั้น การมีกฎหมายที่หย่อนยานเอื้อให้เอกชนได้ผลประโยชน์มากขึ้น ย่อมทำให้รัฐได้ผลตอบแทนน้อยลง เราจึงควรแก้ไขกฎหมายให้รัดกุม จากรายงานการศึกษาของคณะกรรมาธิการวิสามัญฯ สภานิติบัญญัติแห่งชาติ ระบุว่า ต้องมีการจัดตั้งบรรษัทพลังงานแห่งชาติ เพื่อนำไปสู่การพึ่งพิงตนเองด้านพลังงาน ซึ่งกรมเชื้อเพลิงธรรมชาติก็ไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ของบรรษัทพลังงานแห่งชาติที่เป็นแบบสากลดังเช่นบริษัท ปิโตรนาส ของประเทศมาเลเซียได้ อีกทั้งข้าราชการระดับสูงของกระทรวงพลังงานหลายรายก็เข้าไปเป็นกรรมการในธุรกิจปิโตรเลียมทั้งรัฐวิสาหกิจและที่เป็นบริษัทเอกชนเพราะกฎหมายมิได้ห้ามไว้ สภาพดังกล่าวจึงขัดหลักธรรมาภิบาลที่อาจทำให้เกิดความเสียหายต่อรัฐและประชาชนได้ โดยพระราชบัญญัติปิโตรเลียมทั้ง ๒ ฉบับที่ใช้อยู่ในปัจจุบันและร่างแก้ไขกฎหมายปิโตรเลียมของกระทรวงพลังงาน กำหนดให้กรมเชื้อเพลิงธรรมชาติมีบทบาทสนับสนุนเอกชน จึงได้เปิดทางให้เจ้าหน้าที่ใช้ดุลพินิจเพื่ออำนวยความสะดวกให้เอกชนได้อย่างมากมาย กฎหมายจึงมีช่องโหว่จำนวนมากปรากฏตามรายงานการศึกษาของคณะกรรมาธิการฯ สภานิติบัญญัติแห่งชาติ ดังนั้น เพื่อประโยชน์ของประเทศในการจัดการทรัพยากรอันมีค่า รัฐจึงควรจัดตั้งบรรษัทพลังงานแห่งชาติ เพื่อจัดการแหล่งปิโตรเลียมที่กำลังจะหมดอายุสัมปทาน เพื่อสร้างความมั่นคงของชาติและสร้างระบบตรวจสอบและถ่วงดุลในเรื่องผลประโยชน์ของรัฐด้านพลังงาน โดยปราศจากผลประโยชน์ทับซ้อนในการกำกับดูแลกิจการพลังงาน
บรรษัทพลังงานแห่งชาติ จะมีภารกิจหลัก คือ (๑) รับโอนอุปกรณ์จากแหล่งสัมปทานที่หมดอายุ (๒) รับถ่ายทอดเทคโนโลยีการสำรวจและผลิตปิโตรเลียมจากผู้รับสัมปทาน (๓) เป็นองค์การที่เป็นหลักประกันความมั่นคงทางพลังงานของชาติ (๔) การมีบรรษัททำให้สามารถนำปริมาณสำรองปิโตรเลียมอันเป็นทรัพยากรของชาติมาลงบัญชีในงบการเงินของบรรษัทจะเป็นการเพิ่มเครดิตความน่าเชื่อถือให้ประเทศไทย เช่นเดียวกับธนาคารแห่งประเทศไทยมีทองคำสำรอง และ (๕) จัดการผลผลิตปิโตรเลียมที่ได้จากแผ่นดินไทยเพื่อประโยชน์สูงสุดของชาติและประชาชน
ปัญหาที่ข้าพเจ้ายกมาข้างต้นเป็นเพียงส่วนหนึ่งของข้อกฎหมายปิโตรเลียมที่ยังมิได้รับการแก้ไข ตามที่ปรากฏในคณะกรรมาธิการวิสามัญฯ สภานิติบัญญัติแห่งชาติ ในการนี้ข้าพเจ้าจึงได้จัดทำตารางแสดงมาตรากฎหมายที่ต้องแก้ไขที่ปรากฏตามรายงานผลการพิจารณาศึกษาคณะกรรมาธิการวิสามัญ ศึกษาปัญหาการบังคับใช้พระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ.๒๕๑๔ และพระราชบัญญัติภาษีเงินได้ปิโตรเลียม พ.ศ.๒๕๑๔ ของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ฉบับลงวันที่ ๑๒ พฤษภาคม พ.ศ. ๒๕๕๘ ปรากฏตามสิ่งที่ส่งมาด้วย ๘
ขณะนี้สภานิติบัญญัติแห่งชาติกำลังพิจารณาร่างแก้ไขกฎหมายดังกล่าว หากพระราชบัญญัติทั้งสองผ่านการรับรองของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ และมีผลบังคับใช้ การกระทำของกระทรวงพลังงานซึ่งเป็นเจ้าพนักงานของรัฐซึ่งเป็นผู้ร่างกฎหมาย และสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติซึ่งเป็นเจ้าพนักงานของรัฐซึ่งมีหน้าที่ออกกฎหมาย (Regulatory Agencies) อาจเข้าข่ายการส่อเจตนาไม่สุจริตประสงค์ต่อผล (Corrupted and Illegal Practice) ในการแสวงหาประโยชน์อันมิควรได้โดยชอบด้วยกฎหมายสำหรับตนเองหรือผู้อื่น ตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา ๑ (๑) มาตรา ๕๙ วรรคท้าย และสุ่มเสี่ยงที่จะเข้าข่ายการสนับสนุนให้เกิดกระบวนการฟอกเงิน (Process of Money Laundering) ผ่านช่องโหว่ของกฎหมายโดยได้กระทำต่อทรัพยากรปิโตรเลียมซึ่งเป็นทรัพย์สินของประชาชนซึ่งเป็นผู้เสียหายตามพระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามการฟอกเงินฯ ทั้งทางแพ่งและอาญาอันเป็นไปตามมาตรฐานสากลและเป็นการกระทำขัดกับอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการต่อต้านการทุจริตคอร์รัปชั่น, ๒๐๐๓ ที่ประเทศไทยได้ไปลงนามไว้แล้วในปี พ.ศ.๒๕๕๔ บทบัญญัติข้อ ๑๔ ที่กำหนดให้ประเทศสมาชิกมีหน้าที่จะต้องหยุดยั้งกระบวนการฟอกเงินซึ่งถือเป็นการทุจริตคอร์รัปชั่นและต้องจัดให้กฎหมายภายในประเทศ (Domestic Regulatory) และการบริหารจัดการภาครัฐ (Supervisory Regulatory) ไม่เข้าไปมีส่วนร่วมอย่างเป็นทางการและไม่เป็นทางการเพื่อเอื้อประโยชน์โดยการออกกฎหมายและการจัดตั้งหน่วยงานบริหารและกำกับดูแลให้มีส่วนร่วมกับการฟอกเงิน
ท่านในฐานะประธานคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน มีหน้าที่ตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๔๒ ในการควบคุมดูแลการจัดเก็บภาษีอากร ค่าธรรมเนียม และรายได้อื่น รวมทั้งการใช้จ่ายเงินแผ่นดิน ให้เกิดประโยชน์สูงสุดแก่ประเทศชาติ ข้าพเจ้าทั้งสองจึงขอกราบเรียนมาเพื่อให้ท่านได้โปรดพิจารณาเสนอแนะไปยังนายกรัฐมนตรี ประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงาน และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ให้พิจารณาถอนร่างกฎหมายดังกล่าวออกจากสภานิติบัญญัติแห่งชาติ เพื่อทำการปรับปรุง แก้ไขให้เกิดความรัดกุม ลดการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ เพื่อให้เกิดประสิทธิภาพในการจัดเก็บภาษีอากร ค่าภาคหลวง และรายได้อื่นของแผ่นดินอันเกิดจากทรัพยากรปิโตรเลียมอันเป็นรายได้สำคัญยิ่งของชาติต่อไป
จึงเรียนมาเพื่อโปรดพิจารณา
ขอแสดงความนับถือ
(หม่อมหลวงกรกสิวัฒน์ เกษมศรี)
ผู้อำนวยการศูนย์วิจัยนโยบายพลังงานและทรัพยากร
มหาวิทยาลัยรังสิต
และ อดีตกรรมาธิการวิสามัญเพื่อศึกษาปัญหาการบังคับใช้พระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. ๒๕๑๔
และพระราชบัญญัติภาษีเงินได้ปิโตรเลียม พ.ศ. ๒๕๑๔ สภานิติบัญญัติแห่งชาติ
(นายนพ สัตยาศัย)
อดีตกรรมาธิการวิสามัญเพื่อศึกษาปัญหาการบังคับใช้พระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. ๒๕๑๔
และพระราชบัญญัติภาษีเงินได้ปิโตรเลียม พ.ศ. ๒๕๑๔ สภานิติบัญญัติแห่งชาติ
